海綿20條 |李俊奇：準確把握海綿城市建設(shè)核心內(nèi)涵和實施路徑
1.1 海綿城市建設(shè)的核心內(nèi)涵
海綿城市是綜合采取自然和人工措施，保護和利用城市自然山體、河湖濕地、林地草地等生態(tài)空間，發(fā)揮建筑、道路、綠地、水系等對雨水的吸納和緩釋作用，實現(xiàn)水的自然積存、自然滲透、自然凈化，構(gòu)建生態(tài)、安全、可持續(xù)的城市水循環(huán)系統(tǒng)，促進城市高質(zhì)量發(fā)展。其核心按照“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”進行系統(tǒng)謀劃，構(gòu)建基于綠灰結(jié)合的多目標的現(xiàn)代城市雨洪控制系統(tǒng)，通過對城市雨水徑流總量、峰值、頻率、污染等協(xié)同控制，實現(xiàn)城市水安全、水環(huán)境、水資源、水生態(tài)的綜合目標。
再進一步，海綿城市是通過現(xiàn)代城市雨水管理的理念、技術(shù)和管理方法體系構(gòu)建，通過對規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營與管理的全過程管控，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，構(gòu)建可持續(xù)的城市發(fā)展方式。海綿城市是在繼承古代先賢智慧，系統(tǒng)總結(jié)國內(nèi)外雨水管理領(lǐng)域長期研究和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國城市水系統(tǒng)的實際問題提出的“中國方案”，是我國在世界范圍內(nèi)對城市治水和城市可持續(xù)發(fā)展的重大貢獻。海綿城市應(yīng)成為城市更新和未來城市建設(shè)的核心“標配”。
1.2 正確認識海綿城市與內(nèi)澇防治的關(guān)系
海綿城市建設(shè)是緩解城市內(nèi)澇的重要舉措。在氣候變化大背景下，城市所面臨的諸多水問題中，城市內(nèi)澇是影響大、破壞性強又關(guān)乎民生的最主要問題，目前我國還有很大比例的城市尚未完全消除內(nèi)澇積水點，未達到內(nèi)澇防治標準。因此，現(xiàn)階段海綿城市建設(shè)的主要目標可以是聚焦城市內(nèi)澇防治這一突出問題，即通過“源頭減排、排水管渠、排澇除險”等體系的構(gòu)建，使城市在抵御暴雨災(zāi)害等方面具有良好的彈性和韌性。但需要明確其控制能力范圍，在內(nèi)澇防治設(shè)計重現(xiàn)期以內(nèi)海綿城市可有效應(yīng)對，而對于極端強降雨帶來的洪澇災(zāi)害可適度緩解并提高城市韌性，并不是所有暴雨都能應(yīng)對。
目前我國的內(nèi)澇防治標準是20-100年重現(xiàn)期，根據(jù)城市規(guī)模和類型，分別是超大城市100年、特大城市50-100年、大城市30-50年、中等城市和小城市20-30年。不同氣候特征的城市其降雨強度差異較大，如50-100年重現(xiàn)期24小時對應(yīng)的降雨量北京是268.6－299.0mm，武漢市為303.0－344.0mm；50年重現(xiàn)期24小時對應(yīng)的降雨量鄭州是199.4mm，蘭州是89.1mm。事實上，對城市內(nèi)澇防治而言，城市水利防洪+市政源頭減排、排水管渠、排澇除險+智慧預(yù)警與應(yīng)急管理的“1+3+1”系統(tǒng)構(gòu)件缺一不可。特別是對超過內(nèi)澇防治標準的大暴雨、特大暴雨，還應(yīng)通過建立智慧預(yù)警和應(yīng)急管理體系來應(yīng)對。城市水利防洪系統(tǒng)是確保城市洪澇安全的基石，要從流域的角度出發(fā)，對城市周邊和流經(jīng)城市以及上下游及其支流河道進行系統(tǒng)梳理和達標整治。
內(nèi)澇防治不是海綿城市的唯一目標，還有徑流污染控制、雨水收集利用、水環(huán)境生態(tài)改善等其他目標。城市水環(huán)境質(zhì)量惡化的原因眾多，但只要是徑流污染得不到控制，“清水綠岸、魚翔淺底”的目標永遠不可能實現(xiàn)。城市水生態(tài)目標更是城市可持續(xù)發(fā)展的重要目標，海綿城市作為綠色可持續(xù)發(fā)展的重要方式，其微排水系統(tǒng)對雨水下滲、生態(tài)保育、水土流失控制、生物多樣性保護等的重要作用，更是其他系統(tǒng)不可替代的。缺水地區(qū)應(yīng)更多考慮雨水收集和利用，設(shè)施規(guī)模應(yīng)與雨水利用能力相匹配。
系統(tǒng)建立符合海綿城市建設(shè)理念的現(xiàn)代城市雨水系統(tǒng)，堅定不移把海綿城市理念貫穿城市發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，采用“+海綿”思維，把海綿城市建設(shè)與城市更新、城市生態(tài)修復(fù)、城市內(nèi)澇防治、韌性城市建設(shè)、綠-灰雨水設(shè)施碳減排有機結(jié)合，進一步提升城市人居環(huán)境、提高城市服務(wù)水平。
02海綿城市建設(shè)的實施路徑再明確
2.1 海綿城市建設(shè)應(yīng)注重全域謀劃，系統(tǒng)施策
城市發(fā)展需要尊重自然，人水城三者應(yīng)和諧共生。海綿城市建設(shè)首先要牢固樹立“全域”和“系統(tǒng)化”的思想，著眼于流域區(qū)域整體謀劃，立足于構(gòu)建良好的山水城關(guān)系，同時將海綿城市理念落實到城市規(guī)劃-建設(shè)-管理的全過程，生態(tài)措施與工程措施相融合。
治水絕不能“就水論水”，需要從流域視角出發(fā)，分析城市用地性質(zhì)，理清城市豎向關(guān)系，合理劃定生態(tài)保護紅線、生態(tài)空間管控區(qū)等，嚴格按照分級分類的方法和要求規(guī)范管控，任何城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)行為，均要嚴格遵循，要維護原有的生態(tài)安全系統(tǒng)。要把“以水定城”的指導(dǎo)思想和海綿城市建設(shè)相結(jié)合，既要從水資源、人口、經(jīng)濟、城市選址與城市規(guī)模等區(qū)域-城市的宏觀關(guān)系的角度去研究，也要從城市內(nèi)部的平面規(guī)劃、豎向控制、洪澇蓄滯區(qū)的保護、開發(fā)強度的管控、各市政系統(tǒng)之間的銜接等微觀角度去思考。前一階段，部分城市海綿城市建設(shè)存在小片區(qū)推進的碎片化和分散化問題，這一做法必須改變，轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化、全域建設(shè)。總體技術(shù)路線應(yīng)由傳統(tǒng)“末端治理”為主轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”。應(yīng)加強適老化設(shè)計，避免產(chǎn)生新的安全隱患。在濕陷性黃土或有其他地質(zhì)災(zāi)害隱患地區(qū)，建設(shè)下滲型海綿城市設(shè)施應(yīng)考慮地面塌陷等因素。
2.2 海綿城市建設(shè)應(yīng)注重因地制宜，分類實施
海綿城市是多目標的，但不同氣候、地區(qū)和發(fā)展階段的城市其突出問題也不盡相同，一些城市沒有針對城市的突出問題因地制宜的設(shè)計技術(shù)路線，盲目照搬，技術(shù)的創(chuàng)新性嚴重不足，究其根源是欠缺對問題導(dǎo)向的把握。從城市項目庫中發(fā)現(xiàn)，有一些不是海綿城市建設(shè)項目也被列入海綿城市實施方案。海綿城市應(yīng)堅持以問題為導(dǎo)向和目標為導(dǎo)向，因地制宜，根據(jù)場地條件、規(guī)劃目標和指標、經(jīng)濟技術(shù)合理性等因素，靈活選取多種設(shè)施組合。城市雨水徑流的管控模式由“快排”為主轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;滲、滯、蓄、凈、用、排”的系統(tǒng)管控，對應(yīng)的技術(shù)措施也由“灰色為主”到“綠灰結(jié)合，綠色優(yōu)先”，僅依賴灰色基礎(chǔ)設(shè)施的純工程做法，不能完全解決好環(huán)境生態(tài)問題，還容易導(dǎo)致過度工程化。同時也一定要避免只強調(diào)生態(tài)措施和源頭治理的思路，避免從一個極端走向另一個極端。
2.3 海綿城市建設(shè)應(yīng)注重急緩有序，突出重點
海綿城市建設(shè)的重要原則之一就是統(tǒng)籌建設(shè)，然而有一些城市缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌，也有的城市存在運動式搞海綿城市建設(shè)的問題，導(dǎo)致這些問題的原因是頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃沒有做扎實。因此，現(xiàn)在系統(tǒng)化全域推進海綿城市階段，應(yīng)結(jié)合城市更新等工作契機有機融入海綿城市建設(shè)要求，對短板突出的老舊城區(qū)應(yīng)優(yōu)先安排項目，統(tǒng)籌謀劃，有序?qū)嵤?/span>
白城就是一個海綿城市統(tǒng)籌建設(shè)的典范，白城市海綿城市建設(shè)堅持老城區(qū)“積水與雨污水混接溢流污染治理”問題導(dǎo)向，生態(tài)新區(qū)“水環(huán)境保障和生態(tài)防澇體系構(gòu)建”目標導(dǎo)向。通過合理劃定內(nèi)澇防治匯水分區(qū)，充分利用既有道路豎向，銜接河道洪水位，規(guī)劃出了山地公園多功能調(diào)蓄水體，縱八路、橫五路、縱十三路道路徑流行泄通道等排澇除險工程，并綜合通過周邊地塊、道路豎向及地表徑流行泄通道的規(guī)劃管控，構(gòu)建了“蓄排結(jié)合、銜接順暢”的城市排澇除險工程體系。
圖1 源頭-過程-系統(tǒng)治理城市排澇除險工程體系
03海綿城市規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)及運維的底線再把控3.1 科學(xué)編制海綿城市專項規(guī)劃
目前全國絕大多數(shù)的城市已編制了海綿城市建設(shè)專項規(guī)劃，但目標、指標、排水分區(qū)劃分、技術(shù)路線等方面存在一些問題。海綿城市專項規(guī)劃的核心控制指標不合理，過分關(guān)注某一個或某幾個指標，以及忽略了城市雨水系統(tǒng)本身存在的問題。此外，在海綿城市規(guī)劃指標確定后，規(guī)劃的核心內(nèi)容僅聚焦于指標分解，這些都是對海綿城市建設(shè)專項規(guī)劃的誤區(qū)。應(yīng)以問題為導(dǎo)向合理確定規(guī)劃目標，準確把握城市特點及問題，明確雨水滯蓄空間、徑流通道和設(shè)施布局。海綿城市專項規(guī)劃可作為其他專項規(guī)劃的前置條件。
針對城市豎向設(shè)計不合理、缺乏對排水分區(qū)管控的問題，往往忽略了大排水系統(tǒng)下對應(yīng)的匯水分區(qū)或排水系統(tǒng)之間的動態(tài)關(guān)系。應(yīng)順應(yīng)自然肌理、地形和水系關(guān)系，尤其是注意下凹橋區(qū)“高水高排、低水低排”，高水區(qū)通過重力流排至下游雨水管道或河道，低水區(qū)可以采用泵站提升排放，但一定注意，排水分區(qū)隨著降雨重現(xiàn)期的變化是動態(tài)變化的；但往往由于豎向設(shè)計考慮不周和泵站設(shè)計標準不足使得大重現(xiàn)期低水區(qū)范圍外的客水大量匯入，造成下凹立交橋的客水區(qū)范圍變大，甚至是低水區(qū)范圍的幾倍至幾十倍。
一定要改變以往“重地上，輕地下”、“重外洪、輕內(nèi)澇”、“重建設(shè)、輕管理”、“重管渠、輕豎向”、“重開發(fā)、輕保護”、“重灰色、輕綠色”等片面認識。一定要杜絕城市建設(shè)中擠占天然滯蓄雨水的區(qū)域的“填洼造地、封堵河道、圍湖造房”等不合理開發(fā)建設(shè)，而忽略對雨水的疏導(dǎo)控制，人水爭地。
3.2 因地制宜開展項目設(shè)計
海綿城市建設(shè)在項目設(shè)計層面，要求多專業(yè)系統(tǒng)、多目標融合、全生命周期優(yōu)化設(shè)計。以往的設(shè)計存在設(shè)施類型單一、技術(shù)針對性不強、設(shè)施布局及規(guī)模不合理、設(shè)計時序滯后等諸多問題，有些項目僅是簡單的照搬硬套，不清楚背后的科學(xué)依據(jù)，導(dǎo)致項目實施完成后達不到控制效果。事實上，海綿城市是一項涉及到城市雨水系統(tǒng)、園林綠化、建筑、道路等多專業(yè)，需調(diào)度多專業(yè)、多部門、多領(lǐng)域的合作，如綠地設(shè)計應(yīng)在消納自身徑流的同時，統(tǒng)籌考慮周邊雨水消納，合理確定消納方式。
再比如，以往的城市建設(shè)中，排水系統(tǒng)多是僅考慮排水管渠系統(tǒng)（小排水系統(tǒng)），對微排水系統(tǒng)和大排水系統(tǒng)考慮得太過欠缺。事實上，從內(nèi)澇防治的視角看，大排水系統(tǒng)對城市的安全更加重要。大排水系統(tǒng)的核心構(gòu)成包括地表行泄通道和調(diào)蓄空間。行泄通道的設(shè)計往往不是一個地塊或一條道路等單個項目能完成的，一般需要大尺度的內(nèi)澇風(fēng)險評估，首先判斷行泄通道的位置，再依據(jù)不同降雨情景大小的積水深度、行泄流速等對行人、汽車等安全風(fēng)險等要求確定。調(diào)蓄空間也是大排水系統(tǒng)的重要組成部分，它包括專用的雨水調(diào)蓄池、調(diào)蓄塘、調(diào)蓄隧道，也包括大、暴雨時短時間滯蓄削峰的多功能調(diào)蓄空間，如水體、廣場、停車場、綠地、公園等，這些空間平時發(fā)揮休閑、運動、停車等功能，大、暴雨時發(fā)揮雨水調(diào)蓄功能，“平澇結(jié)合、一地多能”，最大限度的保障城市在遭受洪澇災(zāi)害時風(fēng)險最小，雨后盡快恢復(fù)。過去多年以來行泄通道和調(diào)蓄空間的規(guī)劃建設(shè)和管理非常欠缺，這是許多城市洪澇韌性的短板，要盡快補上。
3.3 嚴格項目建設(shè)和運行維護管理
建設(shè)管控是保障海綿城市高質(zhì)量建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的前提。一般在城市發(fā)布的海綿城市規(guī)劃建設(shè)管理相關(guān)文件中明確將建設(shè)項目的海綿城市相關(guān)要求納入“兩證一書”規(guī)劃審批、方案設(shè)計審查、竣工驗收等建設(shè)項目全過程管理中，實際上部分城市雖有制度未落實，仍然習(xí)慣于按傳統(tǒng)模式建設(shè)，建設(shè)后再將雨水控制設(shè)施補入。因此，要求嚴格按照相關(guān)強制性標準進行施工圖、施工許可、竣工驗收進行審查。
為了避免海綿城市設(shè)施施工的問題，一些源頭設(shè)施建成后無不透水匯水面積，豎向不合理、標準不清晰、進水和溢流口設(shè)計不合理、缺乏預(yù)處理等都是導(dǎo)致設(shè)施失效的因素，造成規(guī)模不達標、設(shè)施沒有匯水面、局部綠地水土流失、設(shè)施蓄滯空間不足等。因此，要求嚴格按圖施工，特別強調(diào)豎向控制、地下管網(wǎng)建設(shè)等發(fā)生問題環(huán)節(jié)的管控，并明確運行維護責任主體，落實責任和資金。
應(yīng)加強海綿城市相關(guān)設(shè)施及系統(tǒng)的日常養(yǎng)護，有條件時可充分運用地理信息系統(tǒng)建立集設(shè)施資產(chǎn)管理、管網(wǎng)規(guī)劃與分析、運營管理、信息共享于一體的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)大型骨干項目和設(shè)施可視化、建設(shè)運維數(shù)據(jù)可追溯，完善常態(tài)化標準化的日常養(yǎng)護管理制度。
04海綿城市建設(shè)的長效體制再落實
4.1 落實責任主體
目前一些城市落實海綿城市建設(shè)時部門職責不清，責任落實不到位，沒有建立起良好的推進工作機制，同時出臺的相關(guān)政策和規(guī)范性文件缺乏強制力和約束力等。總體推進的牽頭單位要加大對各參建主體和各單位、部門、項目之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，避免大包大攬。根據(jù)各職能部門及業(yè)務(wù)范圍，明確責任分工，并由地方政府主導(dǎo)，依據(jù)目標、進度和績效等指標建立相關(guān)考核制度，將海綿城市建設(shè)任務(wù)納入職能部門日�？己斯ぷ髦�。
4.2 強化規(guī)劃管控
針對海綿城市建設(shè)全域推進慢、推進難，其主要原因是海綿城市專項規(guī)劃缺乏系統(tǒng)謀劃，跟總規(guī)和其他專項規(guī)劃的咬合不緊密，規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、驗收不閉環(huán)，規(guī)范性、落地性不夠，部分城市或區(qū)域其規(guī)劃審批落實情況滯后等。因此，各地相關(guān)審批部門一定嚴格管控，將海綿城市建設(shè)的指標和要求納入到規(guī)劃建設(shè)審批環(huán)節(jié)，尤其是改造類項目應(yīng)全面考慮海綿城市建設(shè)要求。
4.3 科學(xué)開展評價
為推進海綿城市建設(shè)工作實施，建立健全績效評估機制，制定適用于各部門的海綿城市部門實績考評辦法。由于長期“重建輕管”問題存在，一些城市的評估考核以列項目數(shù)量、投資等，因此，海綿城市建設(shè)應(yīng)特別關(guān)注對內(nèi)澇緩解程度和人民群眾受益程度等目標的評價，充分發(fā)揮“以評促建、以評促管”的作用。
4.4 加大宣傳引導(dǎo)和鼓勵公眾參與
針對海綿城市萬能論、無用論等夸大和虛假宣傳的問題，加強對海綿城市建設(shè)管理和技術(shù)人員的培訓(xùn)。同時加大對公眾的宣傳力度，普及海綿城市建設(shè)知識，營造全社會積極參與海綿城市建設(shè)的良好氛圍。隨著公眾對城市環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施期望的提高，使公眾對海綿城市基礎(chǔ)設(shè)施的功能及如何發(fā)揮作用有所了解，鼓勵公眾參與海綿城市規(guī)劃設(shè)計方案、施工質(zhì)量監(jiān)督等，實現(xiàn)共建共治共享。
05結(jié) 語
海綿城市適用于任何氣候和土壤條件，但一定要加強頂層謀劃、因地制宜、突出重點。海綿城市應(yīng)成為城市更新和未來城市建設(shè)的核心“標配”。我們必須堅定信心，全社會協(xié)同，準確把握海綿城市的內(nèi)涵，充分認識海綿城市助力生態(tài)文明建設(shè)的邏輯和戰(zhàn)略意義，確保系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，推動城市可持續(xù)發(fā)展。
來源：給水排水
