來源： 項目組 中國水利雜志 2021-03-30 15:51
黃河流域水系統(tǒng)治理戰(zhàn)略研究
“黃河流域水系統(tǒng)治理戰(zhàn)略與措施”項目組
黃河是中華民族的母親河，黃河流域在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。但是黃河長期體弱多病，水患頻繁，仍存在一些突出困難和問題。2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上發(fā)表重要講話，發(fā)出“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，要求抓緊開展頂層設(shè)計，加強重大問題研究，著力創(chuàng)新體制機制。
黃河可以說是世界上最難治理的河流。水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)是黃河復(fù)雜難治的癥結(jié)。近年來，水環(huán)境污染、水生態(tài)退化問題更加突現(xiàn)，與水少沙多問題交織，使黃河水系統(tǒng)更加復(fù)雜。這些問題表象在黃河，根子在流域，需要進(jìn)一步加強黃河水系統(tǒng)治理。新時期要根據(jù)治黃矛盾發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的新情況、新問題，開拓新思路，完善重大戰(zhàn)略，實施重大措施。
主要表現(xiàn)為“三大失衡”：
一是水量收支逐步失衡。天然徑流呈衰減趨勢，并將持續(xù)下去。1956—2016年黃河流域徑流量大幅衰減，中下游人類活動占主導(dǎo)因素。相對于1956—1979年降水系列，1956—2016年花園口以上天然徑流量由568億m3減到453億m3，衰減115億m3，蘭州以下區(qū)域衰減量占90%。徑流衰減中取用水貢獻(xiàn)率為1/2，下墊面占1/4，氣候變化的貢獻(xiàn)率為1/4。據(jù)預(yù)測，花園口斷面天然徑流量2050年將再減少28億m3，2070年再減少19億m3，主要發(fā)生在產(chǎn)水區(qū)。二是河道內(nèi)外水資源需求呈現(xiàn)失衡趨勢。1987年國務(wù)院批復(fù)黃河“八七”分水方案，明確黃河年均天然徑流量580億m3中河道輸沙等生態(tài)用水210億m3，可供水量370億m3，分配給流域9省（自治區(qū)）及相鄰的河北省和天津市。1999年開始實施黃河水量統(tǒng)一調(diào)度，干流連續(xù)21年不斷流，但生態(tài)流量偏低且不穩(wěn)定，2013—2017年滿足程度降到55.2%。
三是水資源供需平衡形勢嚴(yán)峻。目前，黃河流域缺水100億~110億m3，節(jié)水潛力為54.8億m3，缺口約50億m3。
黃河流域初步形成了以中游干支流水庫、下游堤防、河道整治、分滯洪工程為主體的“上攔下排、兩岸分滯”防洪工程體系。但是，黃河防洪防凌具有特殊性、長期性、復(fù)雜性，還有諸多薄弱環(huán)節(jié)。
一是下游洪水依然是最大威脅。小浪底水庫設(shè)計保灘庫容不足，中游控制性骨干工程少，“二級懸河”整治工程尚不完善，高村以上299km游蕩性河勢未得到完全控制，灘區(qū)還生活著190萬群眾。
二是上游干流防洪防凌形勢更加嚴(yán)峻。寧蒙河段主槽過流能力由20世紀(jì)80年代的約4000m3/s減小到21世紀(jì)初的不足2000m3/s，三盛公至昭君墳200多km河段形成新的懸河。
三是城市防洪排澇達(dá)標(biāo)率偏低。70余座城市僅有23座城市達(dá)到規(guī)劃防洪標(biāo)準(zhǔn)，5座城市達(dá)到規(guī)劃排澇標(biāo)準(zhǔn)。
四是山洪災(zāi)害防治仍存挑戰(zhàn)。監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)運行維護(hù)不到位，預(yù)警預(yù)報精度尚需提高。
近年來，黃河流域水質(zhì)呈好轉(zhuǎn)趨勢，但問題仍較為突出。2012—2019年，黃河流域地表水Ⅰ-Ⅱ類水質(zhì)斷面比例呈上升趨勢，Ⅴ類及劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例呈減少趨勢，但2019年劣Ⅴ類水質(zhì)河段仍占8.8%�？傮w上，干流水質(zhì)好、支流與河口及附近海域水質(zhì)差。Ⅴ類及劣Ⅴ類水質(zhì)全部出現(xiàn)在支流，劣Ⅴ類水主要分布在汾河及其支流、涑水河、三川河、清澗河等。黃河口附近海域富營養(yǎng)化程度比較嚴(yán)重，無機氮為富營養(yǎng)化的主要因子，磷酸鹽為浮游植物成長的限制因子。2018年萊州灣近海海水環(huán)境質(zhì)量狀況總體一般，近岸海域海水污染程度依然較重。
黃河流域生態(tài)脆弱，面臨嚴(yán)重的水生態(tài)退化問題。全流域生態(tài)流量保障度低，2008—2018年生態(tài)流量達(dá)標(biāo)率為5%（斷面達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)為達(dá)標(biāo)年份比例90%以上），僅為全國1/9。水生生物多樣性水平較低，魚類生物完整性指數(shù)為最差等級。源區(qū)水源涵養(yǎng)功能降低，1986—2020年濕地面積減少20.8%，唐乃亥水文站年均徑流量低于20世紀(jì)七八十年代的水平。烏梁素海生態(tài)功能退化嚴(yán)重，長年為Ⅴ類或劣Ⅴ類水質(zhì)。河口淡水濕地面積1992—2020年減少約50%，沿海灘涂全面侵蝕，刁口河故道累計蝕退超過10km，面積超過200km2，對黑嘴鷗等保護(hù)物種生境造成重大威脅。
黃河流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的水管理體制。1999年《黃河水量調(diào)度條例》公布實施，水利部黃河水利委員會對黃河水量實行統(tǒng)一調(diào)度，實現(xiàn)黃河21年不斷流。但是，水管理體制還存在一些問題，主要表現(xiàn)為：黃河健康代言人缺位，流域管理權(quán)威性不高，協(xié)調(diào)機制不健全；尚未制定黃河保護(hù)與管理的法律法規(guī)；水量與水質(zhì)分割管理等。
應(yīng)用河湖幸福指數(shù)評估方法，測算黃河幸福指標(biāo)為一般等級。黃河幸福指數(shù)評價結(jié)果反映出以下幾方面的主要問題：
//洪澇災(zāi)后恢復(fù)能力不足，成為黃河流域防洪安全的突出短板；
//水資源條件先天不足，開發(fā)利用率高，仍是經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的最大制約；
//河流水生態(tài)退化較為嚴(yán)重、河流生態(tài)流量達(dá)標(biāo)率整體偏低，水資源調(diào)度目標(biāo)尚未完全轉(zhuǎn)向功能性不斷流；
//水文化品牌效應(yīng)不夠，與中華“母親河”文化地位不相適應(yīng)。
新時代黃河水系統(tǒng)治理
戰(zhàn)略思路與策略
深入貫徹落實習(xí)近平總書記系列講話精神，尤其是在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話精神，堅持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，以建設(shè)造福人民的幸福河為總目標(biāo)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水資源、水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水管理為抓手，促進(jìn)水平衡，提升水安全，清潔水環(huán)境，恢復(fù)水生態(tài)，強化水管理，努力實現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展雙贏。上述戰(zhàn)略思路概括為“1-2-3-4-5”水系統(tǒng)治理戰(zhàn)略思路，即一個目標(biāo)、兩個支點、三步實施、四輪驅(qū)動、五水統(tǒng)籌。“一個目標(biāo)”為建設(shè)幸福黃河；“兩個支點”為生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展；“三步實施”為設(shè)立2025年、2035年、2050年三個階段性目標(biāo)，有序推進(jìn)治理；“四輪驅(qū)動”為從法規(guī)制度、體制改革、機制創(chuàng)新、能力建設(shè)等層面，驅(qū)動黃河流域水系統(tǒng)治理體系與治理能力現(xiàn)代化；“五水統(tǒng)籌”為從水資源、水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水文化等維度均衡調(diào)控水系統(tǒng)。
1.支撐生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的水資源再平衡策略
一是促進(jìn)水量收支再平衡。通過水源涵養(yǎng)、工程調(diào)節(jié)、適度開展水土保持、嚴(yán)控地下水開采以及礦區(qū)生態(tài)修復(fù)等措施，逐步實現(xiàn)流域水量收支再平衡，減緩氣候變化等宏觀外部條件對水資源平衡系統(tǒng)的不利影響。二是促進(jìn)河道內(nèi)外水資源需求再平衡。保證河道內(nèi)180億m3的綜合生態(tài)需水量，細(xì)化到重要斷面，建立生態(tài)流量監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)體系，加強水利工程生態(tài)調(diào)度；加強全流域取水口智能管控，管住取用水，不得新增從黃河調(diào)出水量規(guī)模。三是經(jīng)濟社會系統(tǒng)水資源供需再平衡。實施適水發(fā)展和深度節(jié)水控水，合理論證與控制人居環(huán)境需水量，嚴(yán)控耗水，不得新增灌溉面積；實行河流斷面流量與區(qū)域取用水的閉合管理；合理調(diào)整黃河“八七”分水方案，加快論證推進(jìn)西線調(diào)水工程。
2.適應(yīng)水沙關(guān)系向好的黃河流域防洪除澇保安布局優(yōu)化策略
一是優(yōu)化上游防洪防凌減災(zāi)布局。按照“上控、中分、下排”的總體思路，進(jìn)一步完善寧蒙河段的防洪（凌）工程體系。二是構(gòu)建下游三灘分區(qū)治理格局。根據(jù)“寬河固堤、穩(wěn)定主槽、因灘施策、綜合治理”的思路，“洪水分級設(shè)防，泥沙分區(qū)落淤，灘槽水沙自由交換”的理念，改造黃河下游灘區(qū)，配合生態(tài)治理措施，形成不同功能區(qū)域，構(gòu)建黃河下游生態(tài)經(jīng)濟帶。三是推進(jìn)洪水防御社會化。共享洪水風(fēng)險信息，推進(jìn)與洪水風(fēng)險特征相適應(yīng)的國土空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)及公共設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局；開展防洪區(qū)洪水區(qū)劃，公示禁止、限制和一般開發(fā)區(qū)范圍，引導(dǎo)公眾采取合理的開發(fā)建設(shè)和應(yīng)對洪水風(fēng)險行為。四是推動無內(nèi)澇城市建設(shè)。對積水點、排水管線、硬化地面進(jìn)行系統(tǒng)治理，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，加強城市洪澇監(jiān)測、預(yù)報預(yù)警分析能力，提升城市洪澇災(zāi)害防御的智能感知和智慧決策水平。五是提升山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報預(yù)警體系。提高山洪預(yù)警精準(zhǔn)度，提高山洪防御社會化參與度。
3.基于海－河－陸統(tǒng)籌的黃河流域水環(huán)境提升策略
一是實施清水入河。強化點源污染控制，改善重點支流水質(zhì)；統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)污染、養(yǎng)殖業(yè)、城鄉(xiāng)生活等陸域點源污染綜合整治，“一河（湖）一策”、加強黃河干流、支流及流域腹地水環(huán)境污染治理，從源頭防治污染進(jìn)入黃河流域水體，減少陸源污染物進(jìn)入河流和海洋。
二是加強立體防控。推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源、水土流失和內(nèi)源污染綜合治理。三是按宜居適度原則控制人工環(huán)境用水。合理確定城鎮(zhèn)空間適宜水域面積率，避免片面追求景觀效果而盲目修建、開挖大量的人工湖，增加不合理的用水需求，加劇水資源供需矛盾。四是加快產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。強化水資源剛性約束，控制高耗水、高污染行業(yè)比重，發(fā)展優(yōu)質(zhì)、低耗、高附加值產(chǎn)業(yè)，推動能源化工企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，設(shè)置效率門檻，逐步淘汰低效工業(yè)企業(yè)，優(yōu)化流域產(chǎn)業(yè)空間布局。
4.生態(tài)文明視域下的黃河流域水生態(tài)保護(hù)修復(fù)策略
構(gòu)建“一網(wǎng)兩園四區(qū)”保護(hù)修復(fù)格局。
“一網(wǎng)”指打造黃河干支流生態(tài)水網(wǎng)�？茖W(xué)制定和調(diào)控保障河湖生態(tài)流量目標(biāo)，包括維持河流生態(tài)廊道的水量和流量、集中水源地保護(hù)流量、4—6月敏感期生態(tài)流量、非汛期枯水時段生態(tài)基流等；加強水沙聯(lián)合調(diào)控，確保河道不淤積；加強黃河水生態(tài)空間管控，確保河流廊道不被侵占；加強水利工程生態(tài)化改造，提升水網(wǎng)功能連通性。
“兩園”指建設(shè)維護(hù)好黃河源區(qū)、河口三角洲兩個國家公園。盡早建成三江源國家公園；設(shè)立黃河三角洲國家公園，將黃河河口生態(tài)保護(hù)擺在更加突出的位置，與三江源國家公園“首尾呼應(yīng)”，實現(xiàn)黃河河源與河口生態(tài)的對等保護(hù)。
“四區(qū)”是做好祁連山—秦嶺、河套灌區(qū)、黃土高原水土流失區(qū)、下游灘區(qū)的保護(hù)修復(fù)工作。
5.基于系統(tǒng)治理的五水統(tǒng)籌治理機制創(chuàng)新策略
一是確立流域管理機構(gòu)作為河流健康代言人。明確由流域管理機構(gòu)根據(jù)中央政府授權(quán)履行黃河所有權(quán)代表職責(zé)。二是建立國務(wù)院黃河流域協(xié)調(diào)機制。由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)任組長，成員包括國務(wù)院有關(guān)部門、最高人民法院、人民檢察院、黃河流域9�。ㄗ灾螀^(qū)）政府、黃河水利委員會，主要職責(zé)是統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河治理工作，審議黃河治理重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查黃河治理重要工作的落實情況。三是依托河長制建立“九地共治、流域協(xié)同”的流域管理與行政區(qū)域管理結(jié)合機制。由流域管理機構(gòu)牽頭建立流域河長制聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)解決河長制實施過程中的重大問題。堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，為落實好水系統(tǒng)治理戰(zhàn)略思路與分維策略提出以下建議。
1.以幸福河建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)黃河水系統(tǒng)治理
堅持以人民為中心，面向人民對河流在民生保障、發(fā)展支撐、精神享受等不同層次的幸福需求，從水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水文化等多個維度，按照可感知、能通用、體現(xiàn)特色等實踐要求，進(jìn)一步完善體現(xiàn)人民對美好生活向往及符合現(xiàn)代河湖治理要求的評價指標(biāo)體系，并以河湖幸福指數(shù)為標(biāo)尺，通過科學(xué)評價，引導(dǎo)加快推進(jìn)幸福黃河建設(shè)。組織第三方機構(gòu)發(fā)布黃河幸福指數(shù)報告，定期對幸福黃河進(jìn)程進(jìn)行評估，為各地區(qū)落實和推動幸福黃河工作提供參考。
2.優(yōu)先推進(jìn)深度節(jié)水控水
黃河流域自然稟賦較差，但用水需求增長旺盛，優(yōu)先推進(jìn)深度節(jié)水控水是應(yīng)對未來缺水形勢的首要選擇。根據(jù)黃河流域目前的節(jié)水效率與缺水程度，要做好以下四個方面工作。
一是做好全面節(jié)水，提高各行業(yè)用水效率。農(nóng)業(yè)節(jié)水要強調(diào)重點灌區(qū)的灌溉水精細(xì)化管控，工業(yè)節(jié)水要強調(diào)提高水的循環(huán)利用效率，生活節(jié)水要強調(diào)降低管網(wǎng)漏損。二是做好深度極限節(jié)水。在用水準(zhǔn)入條件設(shè)置等多個環(huán)節(jié)采取極限措施，挖掘極限節(jié)水潛力，進(jìn)一步促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用。
三是做好資源性節(jié)水。嚴(yán)格落實總量強度雙控制度，加強水資源超載區(qū)取水許可審批管理，促進(jìn)節(jié)水與增效的深度融合。
四是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。水資源超載區(qū)要嚴(yán)格落實“四定”原則，從壓縮灌溉面積、降低高耗水產(chǎn)業(yè)比重等方面積極采取措施，建立與區(qū)域水資源條件相適宜的產(chǎn)業(yè)模式。
3.優(yōu)化調(diào)整黃河“八七”分水方案
為適應(yīng)黃河水資源衰減和流域內(nèi)外水資源供需形勢，有必要調(diào)整“八七”分水方案。調(diào)整中需要考慮以下原則：
一是適應(yīng)水沙形勢變化，堅持總量分配量，核定生態(tài)用水需求，確定經(jīng)濟可用水量，確保經(jīng)濟用水和生態(tài)用水的均衡。二是立足現(xiàn)狀，兼顧公平，根據(jù)城市群發(fā)展、能源安全、糧食安全等國家戰(zhàn)略目標(biāo)，以及流域上下游不同省份的發(fā)展定位，合理確定不同地區(qū)剛性合理的用水需求。三是完善監(jiān)測體系和實施制度，確保方案能執(zhí)行到位。
4.加快構(gòu)建黃河“一網(wǎng)兩園四區(qū)”水生態(tài)保護(hù)格局
盡快制定和完善黃河干支流主要斷面生態(tài)流量目標(biāo)，確定黃河水網(wǎng)廊道保護(hù)邊界，制定黃河流域水系連通整體保護(hù)規(guī)劃，支撐黃河生態(tài)水網(wǎng)建設(shè)。盡快建設(shè)黃河三角洲國家公園，并探索人與生態(tài)和諧共生的國家公園建設(shè)新模式，開展沿海灘涂濕地和近海生態(tài)環(huán)境保護(hù)，同時加強生態(tài)補水，恢復(fù)灘涂適宜的咸—淡格局和過程。加強祁連山—秦嶺生態(tài)保護(hù)長效機制建設(shè)，在河套灌區(qū)、黃土高原、下游灘區(qū)探索人與自然和諧共生的特色區(qū)域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展之路。明確流域管理事權(quán)，強化流域管理機構(gòu)職責(zé)，流域管理更方便更有效的事項明確由流域管理機構(gòu)承擔(dān)。流域管理機構(gòu)將流域管理保護(hù)主要任務(wù)和約束指標(biāo)分解至省級行政區(qū)，并對地方實施情況進(jìn)行監(jiān)督考核。近期，建議由流域管理機構(gòu)牽頭建立流域河長制聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)解決黃河保護(hù)治理中的重大問題。負(fù)面清單應(yīng)包括用水效率負(fù)面清單、污染排放負(fù)面清單、區(qū)域準(zhǔn)入負(fù)面清單。按照“禁止增量、減少存量”的原則，管理黃河流域負(fù)面清單內(nèi)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，確保黃河流域內(nèi)不再新增規(guī)劃和建設(shè)負(fù)面清單內(nèi)的行業(yè)、企業(yè)，對已有存量通過規(guī)模整合、優(yōu)勝劣汰等方式逐步進(jìn)行“減量清零”行動。
7.把黃河水系統(tǒng)治理列為黃河立法的重點內(nèi)容
目前，水利部、國家發(fā)展改革委啟動了黃河立法工作。從水系統(tǒng)治理的角度，對黃河立法提出以下建議：一是把建設(shè)幸福黃河作為黃河生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)；二是把黃河水系統(tǒng)平衡作為黃河保護(hù)治理的優(yōu)先任務(wù)；三是明確國家建立黃河流域協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河保護(hù)治理工作；五是堅持陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動、水陸互動，確定水資源、水環(huán)境、水生態(tài)系統(tǒng)治理目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)；六是建立水量為主、水量水質(zhì)兼顧的流域生態(tài)補償機制。西部調(diào)水增源是實現(xiàn)黃河水資源再平衡的重要選項。近期南水北調(diào)西線工程向黃河流域調(diào)水以解決剛性缺水為主，適宜調(diào)水規(guī)模為66億~84億m3，保障流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展�？紤]長遠(yuǎn)保障國家糧食安全和高標(biāo)準(zhǔn)提升黃河流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，西線工程向黃河流域調(diào)水規(guī)模可提升至150億~158億m3。再進(jìn)一步考慮海河和淮河流域補水需求，調(diào)水規(guī)模可進(jìn)一步增加到200億m3左右，支撐建設(shè)健康、美麗、和諧、富裕的黃河流域，助力黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。豐富的黃河文化遺產(chǎn)揭示了中華文明起源發(fā)展進(jìn)程，呈現(xiàn)了國家治理體系發(fā)展演進(jìn)過程，記述了民族與文化融合共通歷程，彰顯了偉大黃河精神，成為塑造“美麗中國”的獨有景觀。建議充分挖掘與整合黃河沿線遺產(chǎn)資源，構(gòu)建虛實結(jié)合的黃河文化遺產(chǎn)展示廊道，為做好新時代黃河水系統(tǒng)治理提供精神動力。
10.開展五水統(tǒng)籌重大科學(xué)研究
通過基礎(chǔ)理論研究、關(guān)鍵技術(shù)與裝備研發(fā)、流域管理創(chuàng)新、典型區(qū)域集成示范，形成流域水系統(tǒng)治理范式，并進(jìn)行推廣應(yīng)用。重點研究內(nèi)容包括流域五水統(tǒng)籌融合理論及水系統(tǒng)平衡機制、水資源節(jié)約集約利用前瞻性和顛覆性技術(shù)、黃河下游流路優(yōu)選技術(shù)、基于水質(zhì)目標(biāo)的流域上下游與干支流污染統(tǒng)籌防控技術(shù)等。
項目組成員/王浩、鈕新強、楊志峰、王超、陳曉紅、王建華、柳長順、趙勇、周祖昊、嚴(yán)子奇等
