綠色PPP項目典型案例 | 大理市洱海環(huán)湖截污PPP項目（一期）  來源: 綠色產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺

來源:清華PPP研究中心

清華大學PPP研究中心將具體案例信息進行了匯總整理，近期將通過公眾號公開發(fā)布，進行廣泛宣傳推廣。

此次典型案例征集評選是根據(jù)《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于征集綠色政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例的通知》（發(fā)改辦投資﹝2020﹞812號）要求，經(jīng)省級發(fā)展改革委審核推薦及社會公開征集，并委托清華大學PPP研究中心組織專家評審，形成了綠色政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例名單。

清華大學PPP研究中心將具體案例信息進行了匯總整理，近期將通過公眾號公開發(fā)布，進行廣泛宣傳推廣。

案例11 大理市洱海再生水廠項目綠色PPP項目典型案例

01. 項目概況

（1）項目背景

洱海，是云南九大高原淡水湖泊之一，流域面積2565平方公里，入湖河流117條，涉及大理市、洱源縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，約83.3萬人。洱海是大理人民的“母親湖”，是大理主要飲用水源地，是蒼山洱海國家級自然保護區(qū)的重要組成部分。2015年1月習近平總書記視察大理，對洱海保護作出重要指示，省委、省政府領(lǐng)導班子多次親臨大理調(diào)研指導，對落實好習總書記重要指示精神，全力以赴保護好洱海提出了明確要求。由于洱海周邊農(nóng)業(yè)面源污染嚴重、環(huán)湖截污系統(tǒng)建設(shè)不完善、已有污水處理設(shè)施規(guī)模小且運行不穩(wěn)定等原因，洱海的環(huán)境承載力及水質(zhì)呈不斷下降的趨勢，處于關(guān)鍵的、敏感的、可逆的、營養(yǎng)狀態(tài)轉(zhuǎn)型時期。經(jīng)科學論證，大理州、市人民政府決定實施大理洱海環(huán)湖截污PPP項目。

（2）項目基本情況

大理洱海環(huán)湖截污PPP項目是國家財政部第二批PPP示范項目，按照“依山就勢、有縫閉合、管渠結(jié)合，分片收處、集中處理、一次規(guī)劃、分步實施”的原則，沿洱海在挖色、雙廊、上關(guān)、灣橋、喜洲、大理古城新建了6座下沉式污水廠，水廠處理規(guī)模為近期(至 2020年)5.4 萬立方米/日，遠期（至2030 年）11.8 萬立方米/日，出水達到國家一級 A 類排放標準；在環(huán)洱海東岸、北岸、西岸鋪設(shè)污水管（渠）約231公里，建成污水提升泵站11座，尾水提升泵站3座，塘庫（梨花潭塘庫）1座，服務(wù)范圍約 66.41 平方公里，服務(wù)人口65.28 萬人（2050 年），截污主干管居住區(qū)覆蓋率達到 100%，河道截污干管覆蓋率達到100%。

（3）社會資本方概況

社會資本方中國水環(huán)境集團是國家開發(fā)投資集團旗下專業(yè)的水環(huán)境業(yè)務(wù)平臺，是國內(nèi)領(lǐng)先的綜合水環(huán)境投資營運服務(wù)商，擁有強大的投資能力和系統(tǒng)技術(shù)，以及經(jīng)驗豐富的研發(fā)、投資、設(shè)計、建設(shè)、運營、管理團隊，旗下?lián)碛懈咂焚|(zhì)下沉式再生水系統(tǒng)及綜合治理類國家級示范項目。

中國水環(huán)境集團在水環(huán)境綜合治理、海綿城市、水源地保護、供水服務(wù)、污水處理、污泥處理、中水回用等領(lǐng)域具有強大的投資能力、領(lǐng)先的系統(tǒng)技術(shù)和成熟的管理團隊，項目依托集團技術(shù)、管理、資金優(yōu)勢，為政府提供高效的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和供給服務(wù)。

（4）項目實施過程

1）協(xié)議簽訂2013年9月啟動環(huán)洱海排污現(xiàn)狀調(diào)查及環(huán)洱海截污初步規(guī)劃方案編制，于2013年12月完成；2015年1月通過洱海環(huán)湖截污工程規(guī)劃評審；2015年4月完成可研報告編制，2015年9月獲得省發(fā)改委批復(fù)。2015年9月項目環(huán)評獲州環(huán)保局批復(fù)；2016年8月，項目土地利用規(guī)劃調(diào)整獲省國土資源廳批復(fù)。2016年5月，項目征占地的土地利用規(guī)劃調(diào)整修編獲省國土廳批復(fù)。

2015年8月18日和8月21日，經(jīng)過兩輪競爭性磋商確定了中國水環(huán)境集團有限公司作為預(yù)中標社會投資人，并在中國政府采購網(wǎng)進行公示，2015 年 9 月 23日正式簽訂 PPP 項目合作協(xié)議。

2）項目建設(shè) 2016年4月項目正式開工建設(shè)，期間經(jīng)過三輪提速，于2018年6月提前9個月完工。其中，雙廊下沉式再生水廠于2018年9月17日獲環(huán)保驗收批復(fù)，于9月19日獲運營批復(fù)。上關(guān)、挖色、灣橋、喜洲、古城五座下沉式再生水廠于2018年12月17日通過環(huán)保驗收，于2018年12月26 日獲得環(huán)保驗收備案，2018年12月28日完成項目六座下沉式再生水廠和泵站的竣工驗收，2019年1月11日獲運營批復(fù)。污水管網(wǎng)于2019年9月1日開始進入正式運營階段。

02.項目亮點

（1）統(tǒng)籌專項資金，讓政府輕裝上陣——通過前后補貼令的方式緩解政府支出壓力

其實PPP模式是將政府傳統(tǒng)債務(wù)融資的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏鐣�資本購買服務(wù)的方式,只是從全生命周期的角度考慮,PPP模式的成本要小于政府傳統(tǒng)融資、建設(shè)、運營的模式,不意味著政府財政不再需要承擔任何支出責任。所以,為了保持良好健康的政府財政狀態(tài),在PPP模式下,政府方仍應(yīng)采取合理方式,降低政府付費壓力。

為了減輕大理財政負擔,云南省政府給予了本項目大力的支持。首先,批準了大理收取洱海風景名勝資源保護費的申請,擴充了大理市財政收入來源,同時還承諾由省財政給予本項目適度的財政補貼。大理市政府將充分利用該等財政資源,采用前后補貼結(jié)合的方式降低財政付費壓力，即:在建設(shè)期,大理市政府將收取的洱海資源保護費及其他政府補貼資金等作為建設(shè)期補貼投入項目建設(shè),用于沖抵項目總投資,進而調(diào)減政府購買服務(wù)費;項目投入運營后,政府方將洱海資源保護費及其他政府補貼�？顚Ｓ弥Ц侗卷椖空�府購買服務(wù)費,既保證了項目支付資金來源,又降低了政府一般性公共預(yù)算支出的壓力。

（2）機制創(chuàng)新，把好運營關(guān)—項目可用性付費部分在全生命周期內(nèi)進行績效考核

目前,國內(nèi)大部分PPP項目將可用性付費部分設(shè)置為項目公司的投資成本和對應(yīng)的合理回報,而績效考核付費部分則設(shè)置為運營維護成本和對應(yīng)的合理回報。即項目公司在項目建設(shè)竣工驗收后,其投資成本和對應(yīng)的合理回報基本可以無風險收回。

而在本項目中,項目公司的投資成本和對應(yīng)的合理回報并非通過竣工驗收即可全部收回。通過測算,本項目運營維護成本和對應(yīng)的合理回報約占政府購買服務(wù)費年付費金額的5%-7%,投資成本和對應(yīng)的合理回報約占政府購買服務(wù)費年付費金額93%-95%。但是通過競爭性磋商，項目通過竣工驗收后,項目公司僅可確保獲得政府購買服務(wù)費年付費金額的85%,剩余的15%需要與截污干管(渠)運營維護績效考核掛鉤。該種設(shè)置實現(xiàn)了可用性部分在全生命周期的考核,可以激勵項目公司在運營期內(nèi)高質(zhì)量地對項目進行運營維護。

項目運作模式

（1）項目實施主體

2015年10月29日，按照“利益共享、風險共擔、長期合作、肝膽相照”的原則，由代表政府方的大理洱海保護投資建設(shè)有限責任公司（出資0.629937億元，占股權(quán)投資比例的10%）與中國水環(huán)境集團有限公司（出資 5.669433 億元，占股權(quán)投資比例的 90%）合資組建SPV 公司，即大理洱海生態(tài)環(huán)境治理有限公司，由SPV公司負責項目的實施。

（2）回報機制

污水處理廠采用 BOT（建設(shè)-運營-移交）模式，合作期限30年（含三年建設(shè)期），運營期內(nèi)政府方按污水處理既定污水處理服務(wù)單價和處理量向項目公司支付污水處理服務(wù)費，本項目初始污水處理服務(wù)費單價為1.1元/立方米。污水收集干渠、管網(wǎng)、泵站采用 DBFO（設(shè)計-建設(shè)-融資-運營)模式，合作期限18年（含3年建設(shè)期）。政府采用購買服務(wù)的方式，向項目公司支付政府購買服務(wù)費，分為可用性付費和運營維費，政府根據(jù)“一次考核，分期支付”的原則，根據(jù)可用性績效考核和截污干管（渠）工程運營維護的績效考核結(jié)果，每年向項目公司支付政府購買服務(wù)費年付金額的的85%。并建立付費調(diào)價機制，其中運營維護“依效付費”占政府購買服務(wù)費 15%。

（3）投融資情況

2015 年 9 月云南省發(fā)改委以“云發(fā)改資環(huán)﹝2015﹞1217號”批復(fù)大理洱海環(huán)湖截污工程 PPP 項目可研報告，批復(fù)投資45億元，批復(fù)近期（2016年-2020 年）計劃投資 34.9億元,PPP協(xié)議簽約控制價29.8億元。

截止目前，項目累計完成投資32.8 億元。項目建設(shè)資金按協(xié)議由社會投資人融資籌集，政府在項目建設(shè)中只做協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、監(jiān)管等工作，不直接參與項目建設(shè)和資金籌集。

大理洱海環(huán)湖截污 PPP 項目被列入財政部第二批示范項目，9月30日財政部官方網(wǎng)站進行了公示，已獲批的6.72億元的專項資金現(xiàn)已全部到位，用于項目公司政府方的注冊資本以及項目建設(shè)的專項補貼。

2017年6月，項目公司與國家開發(fā)銀行簽訂貸款協(xié)議，取得 22.8億元項目貸款資金。貸款期限18年，并給予了基準下浮10%的貸款利率優(yōu)惠，融資全額用于大理市洱海環(huán)湖截污工程項目建設(shè)。2018年1月8日，國家開發(fā)銀行22.8億元項目貸款資金資已全部到位，為項目有序推進提供了資金保障。

（4）項目效益

1、大理洱海環(huán)湖截污PPP項目是一項功在當代、利在千秋，造福子孫后代的基礎(chǔ)性工程。項目創(chuàng)新提出并采用“海綿農(nóng)田”技術(shù)體系，實現(xiàn)污水就近分片處理，尾水進入濕地凈化，或作為城市景觀用水、農(nóng)業(yè)灌溉水源，每年減少從洱海抽清排污2000萬噸。污水處理末端產(chǎn)生的污泥通過低溫干化技術(shù)進行濃縮脫水，脫水后的污泥再進行污泥堆肥，制成有機肥回用于農(nóng)田和林業(yè)施肥，實現(xiàn)資源化利用，真正體現(xiàn)物有所值。

2、該項目投入運營后被住建部評為“十三五”國家水專項成果轉(zhuǎn)化示范基地。

3、“保護洱海、久久為功”，社會資本方與上海交通大學攜手，積極幫助培養(yǎng)大理當?shù)丨h(huán)保人才，設(shè)立了“洱海保護人才教育基金”踐行習近平總書記“生態(tài)文明思想”，為洱海保護的管理人才、技術(shù)人才培養(yǎng)提供幫助。

05.借鑒價值

（1）破解高原湖泊治理難題

洱海是典型的堰塞湖，高原湖泊的治理一直是世界難題。該項目采用自主知識產(chǎn)權(quán)技術(shù)進行設(shè)計、建設(shè)和運營，項目實施后，洱海水質(zhì)和水生態(tài)改善效果明顯，2017年洱海全湖水質(zhì)實現(xiàn)6個月Ⅱ類、6個月Ⅲ類，2018年、2019年洱海全湖水質(zhì)連續(xù)兩年實現(xiàn)7個月Ⅱ類、5個月Ⅲ類，未發(fā)生規(guī)�；�藍藻水華，主要水質(zhì)指標變化趨勢總體持向好，河道水生植物河底覆蓋率逐漸上升，該項目的成功實踐對高原湖泊的水環(huán)境治理具有重要的借鑒意義。

（2）州、市政府聯(lián)合，高位推進項目

大理州、市政府共同與社會資本方簽訂項目合作協(xié)議，成立了州、市項目領(lǐng)導組并從大理市各職能部門抽調(diào)骨干成立項目建設(shè)指揮部，由市委常委、副市長任指揮長，分管副市長和相關(guān)職能部門行政一把手任副指揮長，集中辦公，簡化辦事流程，大幅度提升了工作效率和工作質(zhì)量，高位推進項目實施，在與洱海水質(zhì)變化臨界點“賽跑”中起到非常重要的作用。

（3）項目實施因地制宜，專業(yè)的人干專業(yè)的事，將“負資產(chǎn)”變?yōu)?ldquo;正資產(chǎn)”

洱海是大理的核心魅力所在，而該項目緊鄰洱海，建成傳統(tǒng)地上水廠將嚴重破壞洱海美景，項目開工前，中國水環(huán)境集團建議采用自主知識產(chǎn)權(quán)的全地埋式污水處理系統(tǒng)在不增加投資的前提下將6座傳統(tǒng)地面污水廠變更為下沉式污水廠，設(shè)計變更方案通過專家評審，獲得政府批準，從而節(jié)約地面空間約160畝，對周邊環(huán)境影響范圍減少約1400畝，地面區(qū)域可結(jié)合洱海生態(tài)旅游規(guī)劃，建設(shè)零排放的高品質(zhì)的臨海公園、游客服務(wù)中心、生態(tài)停車、自駕游營地等配套服務(wù)設(shè)施，實現(xiàn)水環(huán)境治理和綠色發(fā)展有機融合，減輕政府財政壓力，提高周邊居民的生活幸福感，達到政府、公眾和社會資本的共贏，將“負資產(chǎn)”變成“正資產(chǎn)”，體現(xiàn)了“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，為洱海旅游錦上添花，具有更長遠的生態(tài)和經(jīng)濟價值。

（4）引進第三方造價審計和財務(wù)審計強化監(jiān)控項目成本

引進第三方監(jiān)審機構(gòu)，開展項目建設(shè)全過程的造價審計和財務(wù)審計，確保項目建設(shè)過程中的施工量、施工質(zhì)量等及時糾正的處理，減少人為因素對項目建設(shè)質(zhì)量的影響。同時由第三方對項目運營后的成本進行監(jiān)審，為政府付費和調(diào)價提供依據(jù)。

項目已經(jīng)連續(xù)穩(wěn)定運行12年，累計處理可降解有機廢物總量超過200萬噸。2019年，項目累計處理可降解有機廢物總量超過35萬噸，累計外送凈化生物質(zhì)燃氣量815萬立方米。

（5）引進第三方質(zhì)量檢測機構(gòu)確保質(zhì)量

招標省級或以上具有水利工程質(zhì)量檢測資質(zhì)認定計量認證證書或建設(shè)工程質(zhì)量檢測資質(zhì)認定計量認證證書的第三方質(zhì)量檢測機構(gòu)，對整個工程質(zhì)量進行公平、公正、合理評價,開展廠、站樁基礎(chǔ)檢測、基坑監(jiān)測、環(huán)湖管道閉水試驗、環(huán)湖管道 CCTV檢測等工作，確保截污干管建設(shè)質(zhì)量合格，切實避免干管質(zhì)量問題引發(fā)的滲漏對洱海生態(tài)環(huán)境的影響。

（6）智慧化管控，科學考核，數(shù)據(jù)透明，付費有據(jù)

與項目建設(shè)同步搭建了完善的智慧監(jiān)管系統(tǒng)，項目運營后實現(xiàn)污水收集和處理結(jié)果數(shù)據(jù)透明化，結(jié)合項目績效評估辦法，利用智慧監(jiān)管系統(tǒng)提供的污水處理量和水質(zhì)在線監(jiān)控數(shù)據(jù)，實時形成績效評估結(jié)論，全過程監(jiān)控項目運營效益，實現(xiàn)處理有數(shù)據(jù)，付費有依據(jù)，績效考核標準客觀統(tǒng)一、效益直觀，治理成果可視，運營成本可控，績效考核實時高效務(wù)實有據(jù)。