生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)(EOD)模式是“綠水青山就是金山銀山”理念在項目運作與實操中的具體應用，是破解生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸的有效途徑，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新發(fā)展的有益嘗試。通過EOD模式可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目對生態(tài)環(huán)境治理項目投入的反哺，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的有效融合。本文分析了EOD模式實施的要義與主要特征，并從項目策劃、項目運作、資金籌措、收益平衡和項目績效等方面提出了EOD項目實施的路徑和建議。

生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)(Eco-environment-oriented, EOD)模式(以下簡稱“EOD模式”)是種創(chuàng)新性的項目組織實施模式，是以生態(tài)文明思想為引領，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化的項目組織實施方式[1]。2016年印發(fā)的《國務院關于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》中明確提出，探索環(huán)境治理項目與經(jīng)營開發(fā)項目組合開發(fā)模式。2020年以來，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》(環(huán)辦科財函〔2020〕489號)、《關于同意開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)(EOD)模式試點的通知》(環(huán)辦科財函〔2021〕201號)等文件，確定36個項目開展EOD模式試點工作。本文在分析開展EOD模式創(chuàng)新的背景與意義、實施要義和特征的基礎上，提出了采用EOD模式實施的項目(以下簡稱“EOD項目”)組織實施的路徑及建議。

開展EOD模式創(chuàng)新的背景與意義

EOD模式是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措

中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設放到治國理政的重要位置。在習近平生態(tài)文明思想的指導下，我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了歷史性、轉折性、全局性變化[2]。“綠水青山就是金山銀山”理念揭示了發(fā)展與保護的本質(zhì)關系，指明了實現(xiàn)發(fā)展與保護內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進、協(xié)調(diào)共生的方法論[3-4]。EOD模式通過統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)與持續(xù)運營、投融資與項目實施等，建立經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的平衡點，把環(huán)境資源轉化為發(fā)展資源，把生態(tài)優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，是“綠水青山就是金山銀山”理論在項目運作與實際操作層面的具體應用[5]。積極探索符合地方特色的生產(chǎn)發(fā)展模式，夯實“綠水青山”本底、壯大綠色發(fā)展動能、探索“綠水青山”與“金山銀山”的轉化機制，不斷發(fā)展壯大生態(tài)經(jīng)濟，培育高質(zhì)量發(fā)展的綠色增長點，有利于推動生態(tài)環(huán)境高水平保護，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展[6]。

EOD模式是破解生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸的有效途徑

生態(tài)環(huán)境治理投資主要來源于各級政府財政預算內(nèi)資金、地方債券、社會資本等。受防范金融風險、化解地方政府債務風險等政策影響，公益類、純政府付費的生態(tài)環(huán)境治理項目面臨總體投入不足、投融資渠道不暢等問題，表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)方面即為環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛在市場難以轉化為現(xiàn)實市場。以政府投資為主的格局與財政資金有限之間的矛盾，造成環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛在市場與現(xiàn)實市場存在較大差距。同時，由于投資回報機制與生態(tài)產(chǎn)品價值轉化機制不健全，生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善帶來的價值提升相互割裂，環(huán)保產(chǎn)業(yè)缺乏自我造血功能，可持續(xù)發(fā)展能力有待提高[7]。EOD模式下，生態(tài)環(huán)境治理成效為產(chǎn)業(yè)開發(fā)帶來增量收益，并依靠產(chǎn)業(yè)開發(fā)反哺生態(tài)環(huán)境治理的投入，有效緩解了政府投入的壓力，并有利于企業(yè)(社會資本)和金融機構參與項目投入，有效破解了生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。

EOD模式是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新發(fā)展的有益嘗試

《關于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》(環(huán)規(guī)財〔2018〕86號)首次明確提出，探索開展EOD模式，推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領域打造標桿示范項目。2018年印發(fā)的《中共中央　國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》要求創(chuàng)新環(huán)境治理模式。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，要求創(chuàng)新環(huán)境治理模式，對工業(yè)污染地塊，鼓勵采用“環(huán)境修復+開發(fā)建設”模式。《關于擴大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資　培育壯大新增長點增長極的指導意見》(發(fā)改高技〔2020〕1409號)指出，探索開展EOD等環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理服務水平，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。中共十九屆五中全會公報從需求側和供給側提到要大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，培育新技術、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，鼓勵將生態(tài)環(huán)境保護修復與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)權益掛鉤，對于開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體，在保障生態(tài)效益和依法依規(guī)的前提下，允許其利用一定比例的土地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游來獲取收益。EOD模式作為環(huán)境治理模式創(chuàng)新的重要內(nèi)容，是落實創(chuàng)新發(fā)展理念的具體實踐，通過先行試點，總結經(jīng)驗，探索路徑，推進生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新發(fā)展。

EOD模式實施要義與特征

EOD模式有其自身的特征與要求，其核心要義是將生態(tài)環(huán)境治理作為開發(fā)項目的投入要素，將生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)生的收益提前鎖定，轉化為對生態(tài)環(huán)境治理項目投入的反哺，減少公益性生態(tài)環(huán)境治理項目的政府投入。實踐中要防止EOD模式概念泛化，EOD項目要具備以下幾方面的特征。

實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目對生態(tài)環(huán)境治理項目投入的反哺

提升生態(tài)環(huán)境治理項目的造血功能，降低公益性生態(tài)環(huán)境治理項目的政府投資(或付費)，提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力是推進EOD模式的目標。將未來生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的溢價前置到生態(tài)環(huán)境治理投入中[8]，使得外部經(jīng)濟性內(nèi)部化，即生態(tài)環(huán)境治理的投入可以通過土地利用發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游、健康養(yǎng)生、新能源等項目的收益獲得，也可以從未來產(chǎn)業(yè)的開發(fā)或經(jīng)營權，如礦產(chǎn)等資源開采權、基礎設施特許經(jīng)營權等方面獲得。EOD項目應在項目內(nèi)部建立產(chǎn)業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入的良性機制，使得生態(tài)環(huán)境治理項目本身具備穩(wěn)定的收益和可融資性，進而減少政府付費和可行性缺口補助，提升生態(tài)環(huán)境治理項目自身造血功能，推進環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛在市場向現(xiàn)實市場的轉變。此外，項目實施的長效機制也是EOD模式實施的關鍵。一方面，生態(tài)環(huán)境治理項目本身具有投入大、見效慢、回報周期長等特點，要建立長期的建設、運營與維護周期，確保生態(tài)環(huán)境治理的效果和產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展;另一方面，在政府層面，應探索建立EOD項目組織實施機制，包括項目統(tǒng)籌、部門協(xié)同、資金整合、監(jiān)督管理等，解決EOD項目實施過程中機制上存在的瓶頸障礙和問題。
 

實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的有效融合

EOD項目選擇應充分結合當?shù)氐膶嶋H情況，因地制宜。EOD模式中的生態(tài)環(huán)境項目應以解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境突出問題為導向，系統(tǒng)施治，主要涉及區(qū)域流域綜合整治、生態(tài)修復與保護等公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目。同時，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善對關聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)具有明顯的價值提升作用，通過加強統(tǒng)籌、整體實施，能夠將未來溢價提前鎖定并用于生態(tài)環(huán)境治理。生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目之間要具有較強的關聯(lián)性，能夠將“誰受益，誰補償”“誰保護，誰受益”落實在項目實施層面。

采用一體化方式實施生態(tài)環(huán)境治理項目與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目

一體化方式實施是EOD項目的充分必要條件。一體化方式實施是指將生態(tài)環(huán)境治理項目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目作為一個整體項目，由一個市場主體整體實施，統(tǒng)籌推進。具體體現(xiàn)為三個方面：一是由一個市場主體統(tǒng)籌實施，即一個主體或聯(lián)合體成立項目公司作為業(yè)主;二是兩類項目要統(tǒng)籌為一個整體項目實施，做好項目成本和收益的綜合測算，融為一體，避免兩類項目割裂實施;三是加強EOD項目的統(tǒng)籌設計和統(tǒng)一規(guī)劃，采用建設—運營一體化方式實施。只有通過一體化方式實施，才能真正實現(xiàn)肥瘦搭配，確保EOD項目實施主體獲得合理收益，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目對生態(tài)環(huán)境治理項目的反哺;才能促使實施主體合理安排項目實施計劃，實現(xiàn)短期投入與長期運營有機統(tǒng)籌，確保達成項目目標。

EOD項目實施路徑與建議

識別關聯(lián)產(chǎn)業(yè)，分析EOD模式實施的可行性

明確生態(tài)環(huán)境治理目標。EOD模式試點是為解決當前生態(tài)環(huán)境治理中遇到的難題的探索性創(chuàng)新。并非所有項目均可采用EOD模式實施，科學開展項目前期謀劃是推進EOD項目實施的充分條件。結合區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理需求，主要針對實施緊迫性強、生態(tài)環(huán)境效益高、對關聯(lián)產(chǎn)業(yè)具有較強的價值溢出的項目，合理確定項目實施邊界和目標要求，開展項目謀劃和頂層設計，明確項目建設內(nèi)容、技術路線、投資估算等。生態(tài)環(huán)境治理項目策劃應緊密圍繞當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理的重點任務，以改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標，以帶動關聯(lián)產(chǎn)業(yè)價值提升為導向，合理確定生態(tài)環(huán)境治理項目的建設內(nèi)容、建設規(guī)模。

準確識別關聯(lián)產(chǎn)業(yè)。充分考慮生態(tài)環(huán)境治理項目的外部經(jīng)濟性，明確生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善后價值提升的外溢流向，確定與之關聯(lián)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目及邊界范圍。產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目應符合當?shù)厣鐣��?jīng)濟發(fā)展實際，選擇與生態(tài)環(huán)境關聯(lián)度高、經(jīng)濟發(fā)展帶動力強、項目收益好的項目，如“光伏+”、生物質(zhì)能利用等清潔能源項目和生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、健康養(yǎng)生等項目。要結合項目收益水平等綜合測算，合理確定產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的邊界范圍、建設內(nèi)容等。

分析生態(tài)環(huán)境治理項目與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目一體化實施的可行性。從項目區(qū)域范圍、實施主體、技術路線、成本效益、政策要求、實施周期等方面，統(tǒng)籌分析生態(tài)環(huán)境治理項目與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目一體化實施的可行性，綜合測算項目成本收益，在保障社會資本投資收益的前提下，盡可能實現(xiàn)項目成本收益平衡，減少政府資金投入。在項目層面無法實現(xiàn)成本收益平衡的項目，要明確政府投資規(guī)模和資金渠道的可能性。并在各自項目可行的前提下，開展EOD項目統(tǒng)籌設計。

綜合測算，建立項目內(nèi)部反哺機制

在EOD項目實施過程中，要堅持生態(tài)優(yōu)先，踐行綠色發(fā)展理念，科學確定項目建設內(nèi)容，將生態(tài)環(huán)境治理項目搭配資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目一體化實施，推動一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源化，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟綠色化，破解生態(tài)環(huán)境治理缺乏資金來源渠道、總體投入不足、環(huán)境效益難以轉化為經(jīng)濟收益等瓶頸問題，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

將生態(tài)環(huán)境治理項目與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目融合實施，就要對整體項目算好大賬、長遠賬、整體賬、綜合賬。既要考慮產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目自身的盈利能力，也要充分考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的外部經(jīng)濟性;既要考慮產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目自身的成本，也要充分考慮生態(tài)環(huán)境治理成本。要將生態(tài)環(huán)境治理項目與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目作為一個整體進行分析評價，以確保整體項目的合理收益為前提。既要開展項目財務評價，從項目的角度出發(fā)，計算項目范圍內(nèi)的財務效益和費用，分析項目的盈利能力和清償能力，評價項目在財務上的可行性，也要開展社會評價和國民經(jīng)濟評價，從區(qū)域經(jīng)濟整體利益的角度出發(fā)，計算項目對區(qū)域經(jīng)濟的貢獻，分析項目的經(jīng)濟效率、效果和對社會的影響。

EOD項目將生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目融合為一體實施，要整體測算項目成本、收益，明確政府可行性缺口補助或政府付費額度。對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善帶來的溢價要合理預估，明確社會資本的合理回報。在EOD模式下，要將生態(tài)環(huán)境治理后的溢價反哺到生態(tài)環(huán)境治理等公益類項目的建設中。在保證合理利潤的情況下，當項目收益能夠完全實現(xiàn)反哺生態(tài)環(huán)境治理項目，EOD項目資金籌措主要依靠企業(yè)自籌，不需要政府資金投入;當項目收益難以覆蓋EOD項目全部投資、經(jīng)營成本和合理利潤時，在企業(yè)自籌的基礎上，需要運用政府投資補貼或者政府和社會資本合作的方式，政府對項目予以補助或付費，以確保企業(yè)獲得合理利潤。

依據(jù)項目具體情況分為“生態(tài)環(huán)境+產(chǎn)業(yè)開發(fā)”和“產(chǎn)業(yè)開發(fā)+生態(tài)環(huán)境”兩類。“生態(tài)環(huán)境+產(chǎn)業(yè)開發(fā)”類EOD項目，以生態(tài)環(huán)境治理為主，將有公益性較強的生態(tài)環(huán)境治理項目與較好收益的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有機組合，關聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目作為項目收益的補充來源，產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目收益能部分覆蓋生態(tài)環(huán)境治理項目的建設運營成本。“生態(tài)環(huán)境+產(chǎn)業(yè)開發(fā)”類EOD項目往往無法實現(xiàn)項目自身的成本收益平衡，需要政府補助以減少社會資本投入，確保社會資本獲得合理的收益。要明確政府投資規(guī)模和資金渠道的可能性，并與傳統(tǒng)實施方式下政府資金投入及效益進行綜合比較研判，確保通過關聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境治理項目的反哺。“產(chǎn)業(yè)開發(fā)+生態(tài)環(huán)境”類EOD項目，以產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目為主體，輔以生態(tài)環(huán)境治理項目，將生態(tài)環(huán)境治理項目作為產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的一部分，在社會資本獲得合理收益的前提下，不再需要政府資金投入，可通過一體化實施實現(xiàn)項目成本收益平衡。根據(jù)項目成本收益情況，可適當優(yōu)化調(diào)整項目邊界范圍、項目建設內(nèi)容、項目投資估算等，以確保項目可行、收益合理。
 

在政府層面，資金相關的支持方式包括中央和省級專項資金、政府專項債、國際金融貸款、政府和社會資本合作(PPP)出資、政府投資基金投資等。對于專項資金，可依據(jù)EOD生態(tài)環(huán)境治理項目的建設內(nèi)容，按照中央環(huán)保專項資金管理有關辦法申請，內(nèi)容主要涉及水污染防治、土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境治理等。申請專項債的領域主要是污水處理設施與管網(wǎng)建設、垃圾處理與環(huán)衛(wèi)處置建設等。同時，地方應將生態(tài)環(huán)境治理作為保障民生福祉的重要內(nèi)容，支持EOD項目實施。對政府可行性缺口或政府付費額度過大的項目，在政府財力難以保障的情況下，需要依據(jù)項目收益能力合理調(diào)整項目建設內(nèi)容，在改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，保障民生福祉的同時，減少政府財政資金支出的壓力。

因地制宜，推進項目規(guī)范實施

EOD項目內(nèi)容豐富，生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)類型多、復雜性強，涉及面廣，不同生態(tài)環(huán)境治理項目與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)項目融合發(fā)展的路徑與運作方式存在較大差異。應根據(jù)EOD項目的類型和邊界范圍、建設內(nèi)容、成本效益測算，確定項目一體化實施的具體步驟、立項方式、政策要求、周期、績效目標等，依法依規(guī)做好項目立項和招投標等前期工作。

統(tǒng)籌項目立項。EOD項目可根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理項目與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的具體情況，分別進行立項，整體實施;或者將生態(tài)環(huán)境治理項目與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目統(tǒng)籌設計，整體立項。根據(jù)政府投資情況，對需要政府投入資金的項目，按照《政府投資條例》的有關要求做好項目立項;對不涉及政府投資的企業(yè)投資項目，按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》等要求做好項目立項工作;對采用PPP模式推進的EOD項目，按照PPP模式的規(guī)范實施要求，做好PPP項目入庫，并嚴格按照PPP模式的有關規(guī)范要求推進項目實施[9]。

明確社會資本參與方式。對涉及政府投資(可行性缺口補助或政府付費)的項目，要按照招投標或政府采購的有關要求，采用競爭的方式確定社會資本方;對社會資本投資的項目，按照招商引資及社會資本投資的有關要求，確定項目實施主體。因涉及生態(tài)環(huán)境治理項目，在確定社會資本方的過程中，需要明確生態(tài)環(huán)境治理的成效目標，并采取切實有效的方法確保環(huán)境治理成效目標的實現(xiàn)，將績效考核與政府付費或政府補貼掛鉤。

加強項目監(jiān)管。EOD項目是一個系統(tǒng)工程，涉及項目決策、設計、招投標、施工、竣工、運營等各個環(huán)節(jié)，政府方和項目方的管理水平尤為關鍵。應從各自的管理職責與利益角度來明確其職責范圍，充分發(fā)揮其監(jiān)督管理作用，有效加強項目監(jiān)管，確保項目規(guī)范實施。

試點先行，探索可復制推廣的經(jīng)驗

試點是示范和推廣的基礎，通過試點取得經(jīng)驗后再加以推廣。EOD試點要在項目組織實施方式上創(chuàng)新，求精不求大，求效不求全，重在模式探索，總結經(jīng)驗，守正出新。在試點中不追求大體量、全區(qū)域、全要素，要因地制宜，量力而行。通過試點，分析EOD模式實施的適用條件、制約瓶頸、化解途徑、實施路徑，通過實踐、認識、再實踐、再認識等反復過程，在實踐中獲得真知和經(jīng)驗。但試點不等于示范，更不同于推廣，要先試點、后總結、再推廣，在試點的基礎上總結可復制的經(jīng)驗，打造EOD示范項目，而后以點帶面、逐步推廣。