隨著大量PPP進(jìn)入建設(shè)運(yùn)營階段，各種各樣的風(fēng)險開始出現(xiàn)。E20此前觀察到，受PPP政策及金融環(huán)境影響，部分環(huán)保PPP項目面臨融資難的實際風(fēng)險而陷于停滯狀態(tài)。而近日，湖北天門政府網(wǎng)登載的《關(guān)于舉行擬取消天門凱迪水務(wù)有限責(zé)任公司特許經(jīng)營權(quán)并實施臨時接管聽證會的公告》兩則公告，則顯示即便進(jìn)入運(yùn)營期，參與各方依然會遇到意想之外的挑戰(zhàn)。

圖1 擬取消特許經(jīng)營權(quán)并實施臨時接管聽證會的公告(一)

圖2 擬取消特許經(jīng)營權(quán)并實施臨時接管聽證會的公告(二)

根據(jù)公告內(nèi)容，天門市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會表示，天門凱迪水務(wù)有限責(zé)任公司作為天門市自來水特許經(jīng)營的項目公司，涉嫌違反《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《湖北省城鎮(zhèn)供水條例》等有關(guān)規(guī)定，為保障城市供水安全，維護(hù)公眾利益，天門市住建委擬取消其特許經(jīng)營權(quán)，并實施臨時接管。因此舉行此次聽證，參會人員包括：(1)聽證陳述人10名：凱迪水務(wù)公司股東代表1名(由凱迪水務(wù)公司股東指派)，凱迪水務(wù)公司職工代表1名(由凱迪水務(wù)公司工會推薦)，市住建委1名(由市住建委委派)，公眾代表5名(由市民自愿報名，根據(jù)公告一隨機(jī)選取確定2名，含特邀代表3名)，市人大代表1名(由市人大常委會推薦)，政協(xié)委員1名(由市政協(xié)委員會推薦);(2)聽證會旁聽人員10名(由市民自愿報名，根據(jù)公告一隨機(jī)選取確定)。

一、2005年簽約、合作期25年的特許經(jīng)營項目

E20通過公開信息渠道了解到，為解決中心廠區(qū)居民飲水難、水質(zhì)差的難問題，2004年4月，天門市對城區(qū)水務(wù)項目實施整體招商，當(dāng)時有3家單位遞交投標(biāo)文書。經(jīng)評審，最后確定武漢凱迪水務(wù)公司為天門水務(wù)項目中標(biāo)單位，并于2005年4月12日正式簽署《天門市供水市場特許經(jīng)營權(quán)合同》，天門凱迪水務(wù)公司取得25 年特許經(jīng)營權(quán)。

本項目為BOT+TOT模式。根據(jù)《天門市供水市場特許經(jīng)營權(quán)合同》，在25年的特許經(jīng)營期間, 由天門凱迪負(fù)責(zé)二水廠項目的投資、建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)和項目債務(wù)償還;天門市一方面保證已到位的二水廠建設(shè)項目2100萬元國債資金及時投入到相關(guān)水務(wù)項目( 其中有償國債由天門凱迪按國債資金管理規(guī)定到期償還, 無償國債重建天門凱迪水務(wù)項目計算水價的總投資額) ;另一方面按照項目投資總額( 含一水廠收購費(fèi)用, 扣除無償國債資金) 、運(yùn)行成本、供應(yīng)水量、銀行利率、物價及每年平均投資回報率不低于9% 等因素測算水價( 居民生活用水價為1.55 元/噸) , 并按法定程序制定和調(diào)整水價。天門凱迪通過收取水費(fèi), 作為自來水廠的運(yùn)營成本和項目投資的回報。到特許經(jīng)營期屆滿后, 天門凱迪將二水廠及相關(guān)設(shè)施一次性無償移交給天門市。

此外，根據(jù)公開報道，天門凱迪在過去合作期內(nèi)已將供水服務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。

二、面臨臨時接管，特許經(jīng)營權(quán)可能被取消

政府發(fā)布的臨時接管聽證公告未提及具體的違規(guī)事項，不過從公告中“涉嫌違反《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《湖北省城鎮(zhèn)供水條例》等有關(guān)規(guī)定”等措辭中可以看出，政府對此前特許經(jīng)營情況并不滿意，事態(tài)嚴(yán)重。

在聽證結(jié)果沒有公告或報道之前，外界無從判斷實際情況，而從當(dāng)?shù)卮饲暗南嚓P(guān)公告，說明政府已有所準(zhǔn)備，先后啟動了天門市凱迪水務(wù)特許經(jīng)營權(quán)中期評估、供水特許經(jīng)營權(quán)收回相關(guān)法律服務(wù)采購等工作。

此外，從新聞媒體、自媒體及BBS等渠道發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)貙υ撍畡?wù)公司的供水服務(wù)，特別是大面積停水、水壓偏低、水質(zhì)不好、收費(fèi)等也有不少負(fù)面聲音。

綜合來看，本項目特許經(jīng)營被取消、被臨時接管的可能性很大。

圖3 特許經(jīng)營權(quán)中期評估采購成交結(jié)果公告

圖4 供水特許經(jīng)營權(quán)收回相關(guān)法律服務(wù)采購磋商公告

三、PPP風(fēng)險防控，責(zé)任在雙方

2014年以來的新一輪PPP熱潮之下，不少地方政府“大干快上”，PPP項目數(shù)量、投資額不斷攀升。各類社會資本積極參與PPP項目，包括傳統(tǒng)環(huán)保企業(yè)及跨界進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域的企業(yè)也相當(dāng)活躍。各方對于風(fēng)險的重視，往往主要體現(xiàn)在相關(guān)方案、文本中的“風(fēng)險分配機(jī)制”上，對實際會遇到的風(fēng)險可能并沒有很好的判斷，更談不上穩(wěn)妥的應(yīng)對措施。但在PPP實際的風(fēng)險出現(xiàn)時，社會資本、地方政府及公眾都會受到不同程度的影響。

在2009年，“PPP教父”王守清老師等人發(fā)表《對于基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析》一文，分析了包括高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠等領(lǐng)域的16個失敗案例，指出法律變更、審批延誤、融資、市場收益不足等13種主要風(fēng)險因素。實際上，這些風(fēng)險，在當(dāng)下的PPP發(fā)展階段，依然可能出現(xiàn)。

圖5 16個PPP失敗案例情況

圖6 PPP主要風(fēng)險因素

同時，鑒于目前參與PPP項目的企業(yè)類型多樣，且專業(yè)能力、業(yè)績經(jīng)驗不一，E20也擔(dān)心社會資本/項目公司本身提供的服務(wù)不符合績效考核要求，從而導(dǎo)致合作失敗的風(fēng)險。從這個角度來說，PPP的風(fēng)險防控，并非一方責(zé)任，而在于政企雙方。

對于天門水務(wù)特許經(jīng)營項目，有業(yè)內(nèi)人士對E20表示，拋開項目本身的問題，特許經(jīng)營被取消、被臨時接管的案例出現(xiàn)，如果被其他地方效仿，則可能產(chǎn)生項目即便運(yùn)營正常但也被政府接管的風(fēng)險，比如2018年6月底某水務(wù)上市公司公告稱其在華北某縣的污水處理廠BOT項目建成進(jìn)入運(yùn)營期即被政府要求收回。這是業(yè)界正常的擔(dān)憂，建議政府在處理此類項目情形時慎重行事。