海綿城市專項規(guī)劃編制技術方法探討——以天津市海綿城市建設專項規(guī)劃為例
2016年3月11日，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《海綿城市專項規(guī)劃編制暫行規(guī)定》，要求各地按照要求，結合實際，抓緊編制海綿城市專項規(guī)劃，于2016年10月底前完成設市城市海綿城市專項規(guī)劃草案，按程序報批。為加深對《暫行規(guī)定》的理解，進一步探討海綿城市專項規(guī)劃編制技術方法，中國城市規(guī)劃設計研究院城鎮(zhèn)水務與工程研究分院于7月22日舉辦了“海綿城市專項規(guī)劃”技術交流研討會。水務與工程院洪昌富總工程師主持會議，水務與工程院全體在京技術人員參加了本次交流。
會議選取了南寧、天津兩個城市的海綿城市專項規(guī)劃項目，對項目的特點、難點以及解決問題的技術手段進行了討論，通過集中分析點評，對項目進一步提出了完善意見和建議，也解答了各項目組在編制過程中的一些困惑，為后續(xù)工作理清了思路和方向，也為現(xiàn)在正在開展的全國各地海綿城市專項規(guī)劃編制工作提供了更多的經驗心得。
本文著重以《天津市海綿城市建設專項規(guī)劃》為例，梳理了海綿城市專項規(guī)劃編制技術思路形成過程，探討了編制技術要點。感謝作者授權發(fā)布。感謝會議主辦單位給予支持！
基于低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)的海綿城市建設理念，在中國已經過十多年的探索與實踐，日趨成熟，并逐步得到各層面廣泛接受和推廣。然而，在我國快速城鎮(zhèn)化過程中，仍有不少城市不能按照生態(tài)文明理念指導城市建設，為錯誤的政績觀所引導，對城市生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重破壞、改變原有水文特征，頻頻出現(xiàn)內澇問題、水體生態(tài)環(huán)境急劇惡化，同時面臨水資源短缺、氣候變化條件下洪澇問題突出的矛盾。2013年12月，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出“建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。在《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕23 號）、《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發(fā)〔2013〕36 號）等國家政策文件要求和指導下，各有關方面積極貫徹新型城鎮(zhèn)化和水安全等方面取得了積極成效。
為貫徹落實中共中央、國務院相關文件精神，指導各地做好海綿城市專項規(guī)劃編制工作，住房和城鄉(xiāng)建設部研究制定并印發(fā)了《海綿城市專項規(guī)劃編制暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），對海綿城市專項規(guī)劃的編制程序、組織方式、技術內容等進行了規(guī)定。但具體編制過程中，編制部門仍需結合城市自身條件和問題特點，形成切實可行的技術路線和針對性策略措施。
本次技術交流從對《暫行規(guī)定》等政策的理解入手，梳理海綿城市專項規(guī)劃（以下簡稱“專項規(guī)劃”）編制技術思路形成過程，并以《天津市海綿城市建設專項規(guī)劃》案例探討編制技術要點。
1 政策理解
為有效指導各地開展海綿城市建設，有序推進海綿城市建設試點，國務院辦公廳出臺了《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號），提出要“堅持規(guī)劃引領、統(tǒng)籌推進。因地制宜確定海綿城市建設目標和具體指標，科學編制和嚴格實施相關規(guī)劃，完善技術標準規(guī)范。統(tǒng)籌發(fā)揮自然生態(tài)功能和人工干預功能，實施源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理，切實提高城市排水、防澇、防洪和防災減災能力”；并明確提出各城市2020年和2030年達到海綿城市建設目標要求的面積要求，強調編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及道路、綠地、水等相關專項規(guī)劃時，要將雨水年徑流總量控制率作為其剛性控制指標，這些都體現(xiàn)了政府層面在海綿城市建設中的主導作用和規(guī)劃引領作用。
國辦發(fā)〔2015〕75號同時提出：從2015年起，全國各城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)要全面落實海綿城市建設要求，老城區(qū)要結合城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造、老舊小區(qū)有機更新等，以解決城市內澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，推進區(qū)域整體治理，逐步實現(xiàn)小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解；各地要建立海綿城市建設工程項目儲備制度，編制項目滾動規(guī)劃和年度建設計劃，避免大拆大建。可見海綿城市建設的的問題導向與目標導向的兼顧，是“專項規(guī)劃”編制的重要出發(fā)點�！稌盒幸�(guī)定》明確要求：編制海綿城市專項規(guī)劃，應根據(jù)城市降雨、土壤、地形地貌等因素和經濟社會發(fā)展條件，綜合考慮水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等方面的現(xiàn)狀問題和建設需求，堅持問題導向與目標導向相結合，因地制宜地采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施；海綿城市專項規(guī)劃的主要任務是：研究提出需要保護的自然生態(tài)空間格局；明確雨水年徑流總量控制率等目標并進行分解；確定海綿城市近期建設的重點。
由此可見，“專項規(guī)劃”編制首先應體現(xiàn)“規(guī)劃引領、全面統(tǒng)籌、因地制宜”的思路：（1）采用“問題與目標”雙導向，著力解決城市的實際問題；（2）注重近遠期結合，結合建設時序、把握近期重點；（3）重視空間統(tǒng)籌和保障落實，各項措施應具有針對性和可操作性。
其次，從“暫行規(guī)定”第三章“基本內容”構成來看，并不是一般的大綱形式，因此規(guī)劃成果的內容形式不應固化，而應強化內涵，鼓勵創(chuàng)新；強調應重視分析，科學合理推導結論和措施。
2 “專項規(guī)劃”編制技術思路
2.1 技術路線形成
技術路線的目標導向，重在落實國家《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》、《水污染防治行動計劃》等國家要求，具體目標和指標達到《海綿城市建設績效評價與考核辦法（試行）》的要求，全面推動海綿城市建設，明確近遠期建設時序，合理有序保障海綿城市建設。而問題導向，則需要系統(tǒng)梳理城市涉水問題，如內澇積水問題、黑臭水體問題、水資源利用問題、水生態(tài)問題等，提出系統(tǒng)的解決方案，重點改善城市建成區(qū)民生問題。
同時，由于各城市規(guī)劃層次與范圍不同，城市海綿城市建設的條件和面臨的主要問題不同，相關規(guī)劃支撐力不同，即便采用相同的技術方法，各個城市應有不同的技術路線。
圖1 規(guī)劃技術路線圖（以某市為例）
2.2 基礎研究
2.2.1 規(guī)劃背景研究
規(guī)劃背景的研究，有利于確定工作重點、梳理規(guī)劃層次，并能有目標的引導基礎分析。可從國家政策要求、海綿城市建設基礎條件、建設理念研究和本次規(guī)劃作用切入。
2.2.2 問題和需求指向
除按《暫行規(guī)定》要求，分析城市區(qū)位、自然地理、經濟社會現(xiàn)狀和降雨、土壤、地下水、下墊面、排水系統(tǒng)、城市開發(fā)前的水文狀況等基本特征，還應對城市水污染、熱島效應、岸線情況等進行分析，識別城市水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等方面存在的問題以及可能存在的風險。
2.2.3 規(guī)劃范圍與層次
規(guī)劃的范圍和層次，應通過詳細的分析確定，除按《暫行規(guī)定》要求對中心城區(qū)進行規(guī)劃外，還應結合城市規(guī)劃范圍適當調整，如將“城市規(guī)劃區(qū)”、“都市區(qū)”、“市域”等范圍納入，提高規(guī)劃的指導性、操作性以及控制要求的覆蓋度。
2.3 規(guī)劃目標初設
根據(jù)降雨條件可初步確定海綿城市建設目標（主要為雨水年徑流總量控制率），但需在各項系統(tǒng)規(guī)劃基礎上，結合水資源條件與水質條件、建設情況與下墊面條件等進行校核調整，最終確定徑流總量控制率，進而明確近、遠期要達到海綿城市要求的面積和比例，并提出海綿城市建設的指標體系。
2.4 規(guī)劃框架確定
在技術路線指導下，可以形成規(guī)劃技術框架或成果框架，各城市因自身條件和問題、需求的差異，技術路線千差萬別，成果形式也不盡相同。但其中，海綿城市建設基礎與特征應是各項技術工作的基礎；水安全、水資源利用、水環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃方案則是規(guī)劃可操作實施的重要條件，應通過各系統(tǒng)的梳理，形成相互呼應的應對措施和管控策略，進而在空間上得到落實，形成建設時序和保障措施。
3 天津市海綿城市建設專項規(guī)劃編制案例
3.1 區(qū)域概況
天津市地處太平洋西岸渤海灣邊，是我國中央直轄市之一。西北距北京137千米（鐵路里程），東北距唐山125千米，是我國資源開發(fā)較早，經濟發(fā)達和城鎮(zhèn)分布密集的地區(qū)之一。天津作為海河水系的入海口，扼南北大運河咽喉，是華北地區(qū)的海上門戶。天津南北長約186千米，東西最寬101千米，總面積11919.7平方千米。天津市地勢北高南低，西北高東南低，平原面積占全市陸地面積的94.2%。
天津市多年平均降水量為511.4mm，由北向南遞減。春季多風，干旱少雨；夏季炎熱，雨水集中；秋高氣爽，冷暖適宜；冬季嚴寒，降水稀少。2001年至2013年天津市年均水資源量下降至13.2億m³，是全國人均水資源占有量最低的省份。全市各類水體水面面積1256.6平方千米，占天津市國土總面積的10.5%；河口閘壩眾多，水系調度復雜。
全市有27條黑臭水體，中心城市內水環(huán)境質量普遍較差：在監(jiān)測的主要河段中，除海河中段水質為Ⅳ類外，其它主干河流如海河下段、北運河、永定新河、子牙河、新開河-金鐘河、北塘排水河、大沽排水河、獨流減河、馬廠減河、子牙新河、薊運河、潮白新河水質均為劣Ⅴ類。
3.2 問題與需求
3.2.1 問題梳理
（1）資源性缺水嚴重，生態(tài)用水緊缺，非常規(guī)水資源利用率偏低。自2001年以來，天津市水資源總量基本呈衰減態(tài)勢，2001年至2013年天津市年均水資源量下降至13.2億m³，當?shù)禺a水量遠不能滿足天津市用水需求（近年平均約23億m³），即使大量利用外調水，現(xiàn)狀人均用水量仍為全國最低的省份，資源性缺水嚴重。由于資源性缺水嚴重，經濟社會發(fā)展長期擠占生態(tài)環(huán)境用水。由于河道生態(tài)補水不足，水體長時間不流動，又加劇了水環(huán)境惡化。
（2）天然濕地萎縮，水域面積銳減，城市海綿體受損。近十年，經天津市下泄入海的水量年均為13.0 億立方米，較多年平均減少了48.3 億立方米，境內所有一級河道基本常年斷流，大部分河道一年斷流300天以上。與此同時，由于城市發(fā)展建設的需要，占用了大量的坑塘、灘涂濕地，造成大量濕地萎縮。河湖、濕地、洼淀日趨萎縮，全市水域面積銳減，水域面積率由建國初期的27.3%降至10.5%，濕地和湖泊面積與上世紀五六十年代相比減少了80%，水源涵養(yǎng)能力遠遠不足。
（3）排水出路不暢，設施能力不足，城區(qū)部分地區(qū)內澇嚴重。對中心城區(qū)的內澇風險分析表明，未建設泵站造成易澇區(qū)14片，影響范圍4354公頃；管網不完善造成易澇區(qū)15片，影響范圍938公頃；排水系統(tǒng)不完善造成的易澇區(qū)23片，影響范圍2322公頃；地道建設不完善造成的易澇點30處。
（4）全過程污染控制與治理不足，水環(huán)境質量普遍較差。全市水體水質較差，近岸海域環(huán)境質量也不容樂觀，70%的監(jiān)測點位水質為Ⅳ類和劣Ⅳ類（海水水質標準）。中心城市黑臭水體分布較多，目前中心城市范圍內有黑臭水體17條，其中中心城區(qū)4條，濱海新區(qū)1條，環(huán)城四區(qū)12條。
3.2.2 重點需求
天津市海綿城市建設有四方面突出需求：
（1）廣泛開源，完善水源調配系統(tǒng)，保障城市生態(tài)需水。
（2）保護修復，構建海綿城市生態(tài)安全格局，增強海綿體功能。
（3）加強能力，構建建高效生態(tài)的城鄉(xiāng)排澇體系，緩解城市內澇。
（4）強化控污，全面推進水環(huán)境保護與治理，重塑健康水生態(tài)。而其中，最突出和直接的需求是水資源條件的改善與水環(huán)境的提升。
3.3 總體建設目標
3.3.1 目標與指標
規(guī)劃圍繞美麗天津和節(jié)水城市建設目標，提出了“河暢岸綠、人水和諧、生態(tài)宜居、濱海特色的海綿天津”總體建設目標，選取年徑流總量控制率、年SS總量去除率、雨水資源利用率為天津市海綿城市規(guī)劃關鍵控制指標，分市域、中心城市、中心城區(qū)和濱海新區(qū)分別給出相應控制要求。
在中心城市范圍內，對各匯水分區(qū)進行指標分解；在中心城區(qū)和濱海新區(qū)范圍內，結合控規(guī)單元形成管控單元并對各項建設目標和工程措施類指標進行分解。
圖2 天津市中心城市匯水分區(qū)劃分
3.3.2 生態(tài)安全格局與海綿城市建設分區(qū)指引
落實京津冀區(qū)域生態(tài)格局保護與生態(tài)修復要求，細化市域“南北生態(tài)”總體布局，結合天津市域生態(tài)空間格局，保護中心城市內“河、田、湖、海、林、濕地”等自然生態(tài)本底，構建中心城市“一河、一帶、兩環(huán)、三廊、多節(jié)點”的生態(tài)安全格局。在此基礎上，形成中心城市海綿城市格局，提出各要素建設要求。
圖3 天津中心城市海綿格局圖
根據(jù)海綿建設適宜性評價，結合不同區(qū)域的自然地形地貌、地物的集聚特點、自然和人工元素，將天津中心城市劃分為五個不同功能片區(qū)，分別為生態(tài)保護與生態(tài)修復區(qū)、雨水資源綜合利用區(qū)、雨水污染控制區(qū)、高強度老城區(qū)海綿建設區(qū)、工業(yè)集中區(qū)域海綿建設區(qū)。
圖4 海綿城市功能分區(qū)
3.4 系統(tǒng)方案構建
3.4.1 水安全工程體系
水安全工程主要解決城市內澇問題，同時還應考慮城市飲用水安全保障。在內澇方面，工作內容與排水防老規(guī)劃較為接近，但首先應繼承城市防洪格局要求，進而將重點放在防澇格局、內河水系整治、雨水管渠系統(tǒng)、內澇片區(qū)整治等內澇防治工作上。
3.4.2 水資源系統(tǒng)
通過水資源供需平衡測算，梳理各項工程和非工程措施，形成區(qū)域水資源優(yōu)化配置方案，其中：地表水及入境水用作農業(yè)和生態(tài)用水，地下水用作農村生活和生產，外調水作為城市生產和生活用水，提高再生水水質作為市政用水、園林綠地和生態(tài)用水，雨水收集利用作為市政用水、園林綠地、生態(tài)用水，淡化海水用于城鎮(zhèn)工業(yè)、生活。
對雨水利用，建設分散式雨水蓄水池，雨水調蓄設施的平均蓄放水次數(shù)約10次，每次可利用約8d；同時考慮自然坑塘、水域、河道等自然調蓄空間以及新建調蓄工程（每新建或改造1ha硬化地面，配建300m³分散式雨水蓄水池，考慮現(xiàn)狀城區(qū)建設條件，按10%比例考慮工程量），中心城市總調蓄容積525萬立方米。對再生水設施，近期完善再生水設施，建設再生水管道約360km，近期供水規(guī)模達到21.5萬m³/d.
3.4.3 水環(huán)境系統(tǒng)
分單元測算環(huán)境容量與污染負荷，形成污染物污染負荷削減方案，并提出具體策略與措施：
（1）污水處理廠提標改造工程，改造現(xiàn)有污水處理廠處理工藝，其中，中心城區(qū)改造污水處理廠4座；濱海新區(qū)改造污水處理廠5座。
（2）合流制污染控制工程，調蓄管道總長約15公里，調蓄容積99000立方米，在雙林截污泵站處配建初期雨水調蓄處理池1座，解決五大道地區(qū)合流制溢流污染問題。完成其它合流制地區(qū)雨污分流改造。
（3）雨水徑流污染削減工程，包括源頭削減工程和末端處理工程兩大類，主要工程量為源頭建設下凹式綠地15114公頃，生物滯留設施2707公頃，生態(tài)濕地330公頃。
3.4.4 水生態(tài)系統(tǒng)
一是優(yōu)化、協(xié)調城市河道功能區(qū)劃，對各河道的流經區(qū)域、主導功能、控制水質標準等進行了確定。二是進行河湖水系岸線建設時盡可能多地保留自然原始形態(tài)，減少對生態(tài)的破壞，實現(xiàn)防洪、水土保持、生態(tài)、景觀、休閑等多種功能集于一體。三是結合河道護岸生態(tài)化改造，因地制宜，對河道內部進行水生態(tài)修復，在河道內營造適宜的生物棲息環(huán)境，調整河道結構，創(chuàng)造符合當?shù)貙嶋H情況的河道自然環(huán)境，促進河道生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，恢復河道生態(tài)系統(tǒng)的自凈功能。同同時，通過海綿城市建設格局，強化城市綠廊和冷源布置，緩解城市熱島效應。
3.4.5 單元管控與多目標融合
各系統(tǒng)策略措施自成體系，但相互之間尚需充分協(xié)調，最終形成空間布局一致、具有可實施性的措施。
3.5 保障措施
規(guī)劃的實施保障體系包括規(guī)劃管控與銜接、建設施工與維護、監(jiān)測評估考核體系、建設保障體系等方面。其中建設保障體系目前尤為重要，包括：（1）完善組織機構，成立海綿城市建設工作領導小組，明確部門職責，加強部門溝通和協(xié)作。（2）完善規(guī)劃建設管理制度，將海綿指標納入地塊開發(fā)的規(guī)劃建設管控，完善技術標準體系，建立績效考核與監(jiān)督評估機制、相關設施管理制度。（3）資金保障，創(chuàng)新投融資機制，引入社會資本，采用ppp模式，創(chuàng)新金融模式，加大政府投入，完善財政補貼制度，建立中長期財政預算制度。
4 結語
海綿城市建設必然采用“政府主導、規(guī)劃引領、全面統(tǒng)籌”的方式，方能全面貫徹生態(tài)文明理念，建立尊重自然、順應自然的低影響開發(fā)模式，系統(tǒng)解決水安全、水資源、水環(huán)境問題。但是海綿城市專項的編制，必須重視城市特征把握和因地制宜的策略措施，強化管理落實，重視強制指標的確定和與法定規(guī)劃的銜接與落實。
