由中國(guó)投資咨詢?nèi)�程�?dān)任PPP模式咨詢顧問的廣東省茂名市水東灣區(qū)引羅供水PPP項(xiàng)目，已由當(dāng)?shù)卣�府�?015年8月26日與社會(huì)投資人北京首創(chuàng)集團(tuán)成功簽約。引羅供水工程作為財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目和廣東省首批市政供水類PPP項(xiàng)目，是廣東省基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域與市政公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式的破題之作，對(duì)于未來市政供水領(lǐng)域類似項(xiàng)目由傳統(tǒng)政府或采購(gòu)模式向PPP運(yùn)作轉(zhuǎn)變提供了可供借鑒的示范案例。

茂名水東灣新城位于茂名南部的濱海地區(qū)，面積約168平方公里，常住人口約39萬人。引羅供水工程建設(shè)總投資約為11.37億元，工程管道總長(zhǎng)約55千米，包括原水輸水管線和配水管線，是茂名市政府為了改善新城生態(tài)環(huán)境、解決新城居民用水問題、保障民生的一重大舉措。引羅供水工程建設(shè)周期長(zhǎng)，投資額度大，采用PPP融資模式有利于降低整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，進(jìn)一步減輕地方政府財(cái)政壓力，提高政府服務(wù)效率，達(dá)到少花錢、多辦事、辦好事的目的。為此，茂名市電白區(qū)政府于2014年成立了引羅供水工程PPP項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，正式?jīng)Q定引羅供水工程采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

一、項(xiàng)目識(shí)別階段

基于引羅供水工程是茂名市第一個(gè)采用PPP模式建設(shè)的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，茂名市當(dāng)?shù)卣�府�?duì)PPP融資模式還缺乏系統(tǒng)性了解，對(duì)該項(xiàng)目的判斷需要有對(duì)這個(gè)行業(yè)有一定的認(rèn)知的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)作出。

中國(guó)投資咨詢作為項(xiàng)目的咨詢中介機(jī)構(gòu)，成立了項(xiàng)目咨詢團(tuán)隊(duì)。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)與項(xiàng)目所在地政府保持了密切溝通：一是向當(dāng)?shù)卣�府介紹了最新的國(guó)家PPP政策法規(guī)文件，PPP項(xiàng)目整體運(yùn)作情況；二是總結(jié)了當(dāng)前供水行業(yè)運(yùn)用PPP模式的總體趨勢(shì)；三是介紹了中國(guó)投資咨詢公司在供水領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和成功案例。經(jīng)過上述系統(tǒng)理論培訓(xùn)學(xué)習(xí)，政府方對(duì)項(xiàng)目識(shí)別階段的一些定義、概念有了清晰的認(rèn)知，避免錯(cuò)誤地理解和使用PPP模式。這為《廣東省茂名市水東灣城區(qū)引羅供水工程項(xiàng)目PPP物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》和《廣東省茂名市水東灣城區(qū)引羅供水工程項(xiàng)目PPP財(cái)政承載能力論證報(bào)告》兩份報(bào)告的順利編制和通過奠定了基礎(chǔ)。

二、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段最核心的環(huán)節(jié)就是項(xiàng)目實(shí)施方案的確定。PPP項(xiàng)目的初始實(shí)施方案編制過程具有一定復(fù)雜性，需要考慮項(xiàng)目類型、政府的市場(chǎng)化目標(biāo)以及項(xiàng)目資產(chǎn)的權(quán)屬、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)安排、計(jì)劃實(shí)施進(jìn)度、收費(fèi)機(jī)制等諸多因素。為此，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)通過比較多種水務(wù)行內(nèi)常見合作模式，分析比較了各類已實(shí)施的交易結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，并綜合協(xié)調(diào)和合理配置各方權(quán)利義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，就初步實(shí)施方案的確定與政府方進(jìn)行了反復(fù)磋商論證。

三、項(xiàng)目采購(gòu)階段

鑒于引羅供水工程項(xiàng)目涉及投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理及維護(hù)等綜合需求，所涉專業(yè)多且對(duì)能力及經(jīng)驗(yàn)要求也比較高，一家社會(huì)資本很難滿足全部需求。為保證項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)又有利于政府對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行直接的協(xié)議監(jiān)管，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)就政府采購(gòu)方式、社會(huì)投資人資格條件、采購(gòu)流程和評(píng)審細(xì)則等多方面內(nèi)容與業(yè)主方進(jìn)行了多輪的匯報(bào)和討論，最終確定了在引羅供水工程PPP項(xiàng)目招標(biāo)中明確允許聯(lián)合體投標(biāo)，但聯(lián)合體成員不得超過三家，同時(shí)對(duì)聯(lián)合體提出了嚴(yán)格的要求。

引羅供水工程項(xiàng)目最終選擇采用公開招標(biāo)方式采購(gòu)社會(huì)資本。項(xiàng)目在資格審查階段吸引了包括北京首創(chuàng)股份有限公司、中國(guó)水利水電第八工程局有限公司、新疆國(guó)統(tǒng)管道股份有限公司、安徽水安建設(shè)集團(tuán)股份有限公司、北控中科成環(huán)保集團(tuán)有限公司、中國(guó)水利水電第四工程局有限公司等10余家公司參與競(jìng)標(biāo)。

綜合考慮多方因素，茂名市政府決定分別將“水電八局—北京首創(chuàng)股份有限公司聯(lián)合體”、“國(guó)統(tǒng)股份—安徽水安建設(shè)集團(tuán)股份有限公司聯(lián)合體”列為第一、第二候選中標(biāo)人，通過與兩家聯(lián)合體的磋商談判，經(jīng)茂名市政府有關(guān)部門同意，最終“水電八局—北京首創(chuàng)股份有限公司聯(lián)合體”憑借良好的資信、雄厚的資金實(shí)力、豐富的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)的管理理念等優(yōu)勢(shì)成功中標(biāo)。

在《中標(biāo)通知書》發(fā)出之后，茂名市電白區(qū)水利水電建設(shè)管理中心與北京首創(chuàng)股份有限公司、中國(guó)水利水電第八工程局有限公司組成的聯(lián)合體就具體的協(xié)議內(nèi)容文本開展了談判工作。

2015年8月26日，茂名市電白區(qū)水利水電建設(shè)管理中心與北京首創(chuàng)股份有限公司、中國(guó)水利水電第八工程局有限公司組成的聯(lián)合體現(xiàn)場(chǎng)簽署了《項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》、《項(xiàng)目合資協(xié)議》、《項(xiàng)目工程建設(shè)協(xié)議》等一系列PPP合作協(xié)議，標(biāo)志著引羅供水這一重點(diǎn)民生工程，進(jìn)入到了實(shí)質(zhì)性建設(shè)與執(zhí)行階段。

茂名市水東灣區(qū)引羅供水工程建成后，將羅坑水庫(kù)優(yōu)質(zhì)水源輸送至新建的占鰲水廠，經(jīng)水廠制水后供給各片區(qū)，可以有效緩解茂名水東灣城區(qū)的水東，陳村，旦場(chǎng)等三個(gè)片區(qū)的生活供水問題。

中國(guó)投資咨詢公司總經(jīng)理董建強(qiáng)（前排右一）參加引羅供水工程開工動(dòng)員會(huì)

一、項(xiàng)目的咨詢方案

1、投融資結(jié)構(gòu)。引羅供水工程項(xiàng)目新建部分投資為11.37億元，全部由社會(huì)資本承擔(dān)融資、建設(shè)任務(wù)。雙方通過合資方式組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司資本金5.4億元，其中3.4億元由社會(huì)資本籌集，政府方以存量約2億元管網(wǎng)作為政府出資部分，出資資產(chǎn)價(jià)值在本項(xiàng)目水廠投產(chǎn)試運(yùn)營(yíng)后，按國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行評(píng)估，并確定雙方在合資項(xiàng)目公司中股權(quán)比例，為了保障社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)主體地位，確立了政府方持股比例不高于30%，中選社會(huì)投資人持股比例不低于70%的原則，具體投融資結(jié)構(gòu)詳見圖1。

圖1.本項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)圖

2、回報(bào)機(jī)制。引羅供水工程項(xiàng)目是一個(gè)準(zhǔn)公益項(xiàng)目，兼顧供水任務(wù)的同時(shí)，還需承擔(dān)部分水庫(kù)建設(shè)的任務(wù)。因此用戶付費(fèi)部分不足以滿足項(xiàng)目公司的回報(bào)要求，必須由政府提供可行性缺口補(bǔ)貼，以滿足項(xiàng)目公司收回成本并獲得合理回報(bào)的要求。在該項(xiàng)目中，我們經(jīng)過和政府多次溝通協(xié)商，最終確立了保底水量的補(bǔ)貼機(jī)制，將水價(jià)穩(wěn)定在一個(gè)科學(xué)有效的上漲空間內(nèi)，充分保證該項(xiàng)目的社會(huì)效益性。同時(shí)，通過保底水量的科學(xué)設(shè)計(jì)，兼顧投資者的經(jīng)濟(jì)利益。此外，項(xiàng)目通過超收收益分成機(jī)制，防止社會(huì)資本方在長(zhǎng)期的公益性項(xiàng)目中獲取暴利。此方法獲得了市場(chǎng)的高度認(rèn)可和業(yè)界的普遍贊揚(yáng)，現(xiàn)已成為我國(guó)供水項(xiàng)目PPP模式的典型運(yùn)作手法。

3、項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)。引羅供水工程項(xiàng)目包含一個(gè)新建項(xiàng)目和一個(gè)存量項(xiàng)目，因此，在合同結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)也要分為兩層。第一層次為水利水電管理中心與北京首創(chuàng)公司聯(lián)合體一攬子簽署的協(xié)議體系。第二層次為由項(xiàng)目公司和本項(xiàng)目推進(jìn)過程中的各有關(guān)主體簽署的協(xié)議體系。如由項(xiàng)目公司與建設(shè)施工單位簽署的三方建設(shè)協(xié)議、施工總承包合同，與金融機(jī)構(gòu)簽署的融資協(xié)議及擔(dān)保合同，與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)簽署的保險(xiǎn)合同等。其中PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心，各個(gè)合同之間是緊密銜接、相互貫通的，正是有了這一系列設(shè)計(jì)縝密的合同體系，才保證了項(xiàng)目的最終簽約落地。

二、咨詢方案的創(chuàng)新點(diǎn)

本項(xiàng)目合作期長(zhǎng)達(dá)三十二年，由社會(huì)資本承擔(dān)本項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)，并設(shè)置明確的可量化的績(jī)效指標(biāo)，有效激勵(lì)社會(huì)資本以運(yùn)維為導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目全生命周期成本，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配與安排。

首先是創(chuàng)新“政府購(gòu)買服務(wù)”方式，并將可行性缺口補(bǔ)貼義務(wù)納入跨年度財(cái)政預(yù)算，注重政府履約能力。由政府通過向項(xiàng)目公司支付可行性缺口補(bǔ)貼，滿足項(xiàng)目的投資回報(bào)要求。

其次是可量化的績(jī)效考核指標(biāo)及激勵(lì)相容機(jī)制設(shè)計(jì)。本項(xiàng)目從全生命周期成本考慮，由茂名市電白區(qū)水利水電建設(shè)管理中心進(jìn)行監(jiān)督和檢查。管理中心從質(zhì)量、工期、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等方面設(shè)置可用性績(jī)效指標(biāo)，將其作為竣工驗(yàn)收的重要標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期內(nèi)，管理中心主要通過常規(guī)考核和臨時(shí)考核的方式，對(duì)項(xiàng)目公司服務(wù)績(jī)效水平進(jìn)行考核。建設(shè)期內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會(huì)資本方在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期的成本高低，以有效激勵(lì)社會(huì)資本從項(xiàng)目全生命周期成本統(tǒng)籌考慮本項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)及移交等；通過移交績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)，督促項(xiàng)目公司善始善終。

再者關(guān)于項(xiàng)目競(jìng)價(jià)方式的創(chuàng)新，亦為政府選擇合作伙伴提供了更為開闊的操作思路。于政府方而言，其主要訴求為政府的財(cái)政支出最小的前提下，提高供水公共服務(wù)的質(zhì)量和安全性；于社會(huì)資本而言，其主要訴求為利用自身建設(shè)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在盡可能短的年限內(nèi)收回相應(yīng)的成本及獲得合理回報(bào)。為平衡兩方的利益訴求，項(xiàng)目組在設(shè)計(jì)競(jìng)價(jià)方式時(shí)給予社會(huì)資本的一定的自主選擇權(quán)，在可行性缺口補(bǔ)貼支付年限方面，社會(huì)資本可根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力、回報(bào)要求等因素自主選擇購(gòu)買30年特許經(jīng)營(yíng)期的合理權(quán)利金。此舉創(chuàng)新了國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的報(bào)價(jià)方式，并充分尊重了各社會(huì)資本的投資偏好。

本次招標(biāo)的成功得益于項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在擬定招標(biāo)文件時(shí)做了扎實(shí)的準(zhǔn)備工作，招投標(biāo)雙方均充分理解各自的權(quán)利和責(zé)任。從實(shí)際結(jié)果來看，中標(biāo)人對(duì)相關(guān)合同內(nèi)容全部接受，極大地有利于后續(xù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等的談判效率，也最大程度地維護(hù)了政府和社會(huì)投資人的利益。

一、政府投融資體制改革創(chuàng)造較大的咨詢市場(chǎng)空間

在新一輪國(guó)資國(guó)企改革的大背景下，各級(jí)地方政府面臨投融資體制改革，有一些新的問題會(huì)出現(xiàn)，這些都需要有經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)予以協(xié)助，這就為咨詢市場(chǎng)提供了巨大的空間。各級(jí)政府對(duì)國(guó)企改革、債務(wù)融資，PPP模式的理解不到位，需要外部機(jī)構(gòu)的介入，提供必要的前期智力服務(wù)。像茂名市電白區(qū)這樣的案例還有很多，政府通過聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，提供法律、財(cái)務(wù)等顧問服務(wù)，極大地提高了項(xiàng)目決策的科學(xué)性、操作的規(guī)范性。

二、充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)價(jià)值

專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)主要包括兩方面內(nèi)容：一是按國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，設(shè)計(jì)項(xiàng)目邊界條件，防止項(xiàng)目在任何一個(gè)階段觸碰政策紅線；二是構(gòu)建項(xiàng)目財(cái)務(wù)模型，為政府方在進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)、談判中提供參考和支持。專業(yè)機(jī)構(gòu)的介入確保了項(xiàng)目高質(zhì)量順利落地實(shí)施。專業(yè)服務(wù)價(jià)值還體現(xiàn)在提升項(xiàng)目各方的價(jià)值。對(duì)于政府方而言，其希望在最小財(cái)政支出的前提下，獲得高質(zhì)量的安全供水服務(wù)；對(duì)于社會(huì)資本而言，其希望盡可能短的年限內(nèi)收回成本并獲得合理回報(bào)。通過咨詢的服務(wù)，能夠平衡雙方的利益訴求，使得最終的用戶獲得最大利益。

三、咨詢服務(wù)創(chuàng)造了更大的社會(huì)價(jià)值

茂名市水東灣城區(qū)通過PPP模式及專業(yè)中介的服務(wù)，找來的國(guó)內(nèi)一流的大公司。國(guó)內(nèi)的大型企業(yè)業(yè)也通過中介機(jī)構(gòu)的引薦，走進(jìn)了各個(gè)地方，把先進(jìn)的技術(shù)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)提供給了千家萬戶。引羅供水工程項(xiàng)目解決了茂名市水東灣城區(qū)百萬人口用水問題，更是為茂名市未來地區(qū)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，將提升粵西地區(qū)的吸引力，為該地區(qū)人口導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)引入打好扎實(shí)的公共服務(wù)基礎(chǔ)，同時(shí)也讓國(guó)內(nèi)外更多社會(huì)資本方關(guān)注到廣東這片發(fā)展的熱土。

文章內(nèi)容不代表公司立場(chǎng)，不作為投資及決策直接依據(jù)，僅供參考。