在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域?qū)嵤┕膭钌鐣�資本投資的示范項目是落實今年中央《政府工作報告》的重要舉措，有利于優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、激發(fā)市場活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。5月18日，國家發(fā)展改革委發(fā)布首批80個基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會投資項目，其中并沒有污水處理項目，事實上，此類市政公用事業(yè)市場化項目已積累了十多年的經(jīng)驗，其經(jīng)驗教訓(xùn)值得當(dāng)下PPP模式借鑒。

PPP模式是英文Public-Private-Partnership的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”。它是政府與社會資本合作模式，是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

20世紀(jì)90年代，在一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入的BOT(建設(shè)—經(jīng)營—移交)、BT(建設(shè)—移交)、BOO(建設(shè)—擁有—經(jīng)營)等公私合作管理模式都屬于PPP模式的一種。去年底全國財政工作會議后，財政部從制度、機(jī)構(gòu)、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。

“當(dāng)時是以0.598元/噸的價格中標(biāo)的，按最初的項目測算，項目實施以后就要面臨虧損。但是，一年后，我們沒有虧損還實現(xiàn)盈利�，F(xiàn)在項目運(yùn)營快10年了，沒有出現(xiàn)過水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的問題。”7月9日下午兩點，在北京的一個賓館會議室里，哈爾濱太平污水處理廠總經(jīng)理樸庸健娓娓道來。

此間，是中國財政學(xué)會公私合作研究專業(yè)委員會的第三期PPP研討會，樸庸健正與臺下的聽眾分享BOT項目經(jīng)驗。臺下是近200人的聽眾，他們來自政府部門、銀行、基金、咨詢評估機(jī)構(gòu)、央企、民企、媒體。

2004年5月，清華同方(哈爾濱)水務(wù)有限公司成立，通過BOT模式(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)運(yùn)營哈爾濱太平污水處理廠。目前，該公司發(fā)展成為龍江環(huán)保集團(tuán)股份有限公司，樸庸健說，截至2013年，集團(tuán)有近30個污水處理廠以及城鎮(zhèn)供水項目直接采用了哈爾濱太平污水處理廠模式。

1、市場機(jī)制是關(guān)鍵

2003年9月，哈爾濱市政府采用公開招標(biāo)的方式推出哈爾濱太平污水處理廠BOT項目。經(jīng)過激烈競爭，清華同方股份有限公司與北美環(huán)境技術(shù)有限公司組成的聯(lián)合體最終以0.598元/噸污水處理服務(wù)費(fèi)中標(biāo)。

2004年年初，太平污水處理廠由清華同方(哈爾濱)水務(wù)有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)，日處理污水32.5萬噸，特許經(jīng)營期為25年。

一直以來，綠化、污水處理等公共服務(wù)由政府提供，然而，隨著公共需求不斷增長，政府資金投入變得捉襟見肘甚至難以為繼。政府引進(jìn)社會資本參與其中，是為了緩解供求矛盾。

在經(jīng)濟(jì)還不太發(fā)達(dá)的東北地區(qū)搞這樣一個項目，業(yè)內(nèi)極其轟動。這之前，哈爾濱的污水處理廠全部是國營，太平污水處理廠立項之前，哈爾濱還剛建成了一家國資污水處理廠。

是否能走得下去?樸庸健既有底也沒底。他說：“首先是解決理念的問題，這體現(xiàn)在政府的放權(quán)與放手。其次才是市場化的管理手段帶來效益。”

2004年5月1日，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》正式實施，顯然透露出了政府部門轉(zhuǎn)變管理方式的態(tài)度。1995年以前，市場化機(jī)制主要在電廠、高速公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用;1995年到2009年間，開始在污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域?qū)嵤�。太平污水處理廠BOT項目是應(yīng)政策而生的。

太平污水處理廠與政府部門的磨合伴隨著政府屢屢發(fā)生的人事變動起起伏伏，樸庸健沒有多談，雖然某些深層次的問題至今博弈不斷，但10年磨合下來，政企雙方的溝通已基本不存在障礙。

總結(jié)太平污水處理廠“有底”的經(jīng)驗，中國財政學(xué)會PPP專業(yè)委員會常務(wù)委員、大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，PPP模式的本質(zhì)是市場機(jī)制，太平污水處理廠是充分競爭的產(chǎn)物，政府也充分重視了市場，其結(jié)果是政府需要的污水處理的效率提高了，企業(yè)也受益了。

金永祥曾經(jīng)為若干城市提供過數(shù)百個基礎(chǔ)設(shè)施投資項目咨詢，點評完太平污水處理廠，他提到了PPP模式的盲區(qū)。

比如，在有些地區(qū)，社會資本與政府協(xié)調(diào)好，由社會資本與政府的一個下屬機(jī)構(gòu)成立一個合資公司，然后由合資公司不經(jīng)競爭就直接做政府推出的一些項目。

“雖然表面上具備公私合作的特點，但它缺乏市場機(jī)制的競爭，還是無法提高效率，這不是真正的PPP模式。所以大家可以看到，這種項目十中有九成本高，代價大，甚至比傳統(tǒng)體制下的運(yùn)營模式更浪費(fèi)。也有這樣的可能，特殊情況下，用這種方式也是合理的，但一定要有特殊的監(jiān)管程序。”

“我們要防止好經(jīng)被念歪了。”金永祥說。
 

2、向管理要效益

資本是逐利的，污水處理等準(zhǔn)公共產(chǎn)品之所以能夠市場化，就在于它能夠給企業(yè)帶來長期穩(wěn)定的收益，其產(chǎn)業(yè)鏈條中的深度開發(fā)，也能帶來收益。PPP模式吸引資本的魅力正在于此。

市場化管理是企業(yè)的重頭戲，當(dāng)時天津、青島的污水處理服務(wù)費(fèi)價格都在2元左右，這個0.598元的中標(biāo)價格顯然風(fēng)險巨大。如果按當(dāng)時哈爾濱國營廠的運(yùn)營成本測算，廠子一運(yùn)營就會面臨著千萬元級別的巨虧。一些投資人也有點將信將疑。

樸庸健說，企業(yè)只能在建設(shè)模式、管理模式上找出路。他們采用了特殊的建設(shè)管理方法，嚴(yán)格執(zhí)行一把手負(fù)責(zé)制，最終將一般在兩至三年的建設(shè)工期壓縮至一年半;在管理模式上則采用了精細(xì)的“卡式管理”，員工定崗定責(zé)，手持一卡，定時在各個管理點巡檢設(shè)備，巡檢的時間、巡視的周期及巡檢發(fā)現(xiàn)的各管理點運(yùn)行狀態(tài)，均記錄在中央控制室。此外，當(dāng)時哈爾濱水務(wù)領(lǐng)域沒有專業(yè)的維修團(tuán)隊，太平污水處理廠采取了向一家軍工企業(yè)購買服務(wù)的委托制，從而確保了設(shè)備的安全維護(hù)。

以控制人力成本為例，當(dāng)時同等規(guī)模的哈爾濱水務(wù)企業(yè)的標(biāo)配員工數(shù)大約160人左右，太平污水處理廠配備最多時只有44人。通過理順管理流程與科學(xué)規(guī)劃，樸庸健僅此一項一年就省下一大筆。

“這么多人的綜合費(fèi)用，一年需要600多萬元。”樸庸健說。加上委托設(shè)備維護(hù)，組建維修隊伍的費(fèi)用也省了下來。

第一年運(yùn)營下來，太平污水處理廠盈利750萬元，成功地控制住了成本。

現(xiàn)在，太平污水處理廠同時開展污泥污水處理中的污泥無害化處理，污泥發(fā)酵成肥料，肥料賣出，又成了公司的另一筆收入。

3、政策落地得越快合作就走得更規(guī)范

“污水處理行業(yè)市場化進(jìn)程走了10多年，在各種不同的層面，我們期待這個行業(yè)形成一些規(guī)則。”樸庸健說。

在他看來，市政公共事業(yè)市場化進(jìn)程中的問題不少。比如公益性微利行業(yè)貸款不應(yīng)按一般工業(yè)項目評估、應(yīng)收取污泥處理費(fèi)、企業(yè)社會責(zé)任與政府公共責(zé)任如何界定、政府欠費(fèi)怎么辦等問題，都需要統(tǒng)一的規(guī)則。

樸庸健特別舉例說，PPP模式把政府資源、社會資源、企業(yè)資源有機(jī)結(jié)合，梳理出一些監(jiān)管和被監(jiān)管，指導(dǎo)和被指導(dǎo)的經(jīng)驗，其中最關(guān)鍵的是建立企業(yè)和政府之間的支付體系。但是，從全國來看，政府自來水費(fèi)的支付體系建設(shè)并不完善。

他們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國大部分地方政府按月足額支付污水處理費(fèi)的基本很少，如果政府拖延交費(fèi)時間太久，企業(yè)運(yùn)營就會出現(xiàn)難題。

2013年10月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，條例第三十三條明確了兩條原則，污水處理費(fèi)要納入地方財政預(yù)算管理及財政兜底。

對此，樸庸健感慨道：“近年來，國家在這一行業(yè)給予了大量的政策支持，但政策在基層一線落地的速度有待提高。”

“這些都需要配套的頂層設(shè)計，要有立法和與法律配套的條例、指南、示范合同等，在操作層面應(yīng)該有細(xì)則。”樸庸健說。

2014年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報告》中指出，將制定非國有資本參與中央企業(yè)投資項目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國有資本推出一批投資項目。制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的具體辦法。

PPP是落實特許經(jīng)營制度的主要方式，金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)等領(lǐng)域的PPP雖不是從零開始，但是，從總體上講，實踐經(jīng)驗少于起步較早的公用事業(yè)PPP。樸庸健關(guān)注的那些配套頂層設(shè)計的問題同樣存在于這些領(lǐng)域。

記者在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會立法規(guī)劃公報中查到，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》已被列入“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議”的第二類項目。

而財政部已成立了政府和社會資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，正在積極開展PPP培訓(xùn)、選取試點等工作。

在今年的全國兩會上，全國工商聯(lián)也根據(jù)非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域存在的一些問題提出了提案。

在地方，實踐升溫也很快。5月下旬，普邦園林公司的公告稱，公司與淮安市白馬湖規(guī)劃建設(shè)管理辦公室簽署《淮安市白馬湖森林公園項目PPP合作協(xié)議》，投資概算不超過10億元。

戰(zhàn)略、實踐、理論等層面呈現(xiàn)持續(xù)升溫的態(tài)勢，“樂”展現(xiàn)其中;PPP如何走，如何更好地厘清政府與市場的關(guān)系，這樣的“苦”該如何化解?樸庸健說：“政府、企業(yè)都要冷靜應(yīng)對。”