整理：索倍團隊王凱、劉玉冬
審定：索倍團隊汪金敏
2015年7月27日，重慶再次集中簽約1300億元的PPP項目。按照重慶方面的規(guī)劃，重慶到2020年由政府導向的城市基礎設施項目有18000億元，其中8000億元以PPP模式實施，這意味從2015年到2020年的6年期間，重慶平均每年將推出1300億元的PPP項目。而重慶市財政局人士介紹，重慶有望將軌道交通和第三垃圾焚燒廠等項目納入中央PPP的試點范圍；在市級層面，將探索在土地儲備整治一級開發(fā)、公共租賃住房和軌道交通建設等領域進行PPP試點。8月1日，重慶市還舉辦了PPP投融資模式改革專題培訓班。市長黃奇帆也參加培訓班并發(fā)言。PPP已悄無聲息地成為了重慶近期提及最多的改革項目。這一切都說明重慶已成為PPP項目的先行者。
改革不是一蹴而就的，重慶成為PPP項目的先行者背后有強大的團隊和政策支撐，其中不得不提的是重慶市市長黃奇帆的“15道緊箍咒”，讓重慶嘗到了PPP投融資改革的甜頭，使重慶的GDP增速跑贏了全國。那么，黃奇帆是如何通過這15條“軍規(guī)”將真正的PPP牢牢把握住的呢？
15條PPP軍規(guī)指的是5個原則、5個邊界和5個防范要求。
1.利益共享
所有PPP項目都要保證政府公共服務部門、民營企業(yè)以及社會投資者利益共享。
2.風險共擔
一旦有風險，大家一起承擔。利益共享和分享共擔是一體的，而PPP模式的最大特點就在于“利益共享，風險共擔”，一方面要堅持公共利益最大化原則，確保PPP項目社會效益和經濟效益都有所提高，形成有效的激勵約束機制，實現(xiàn)項目利益分配“盈利但不暴利”；在風險分擔方面，政府和社會資本應該平等參與，按照合同辦事，堅持風險分擔最優(yōu)原則，政府和社會資本誰對哪種風險更有控制力，誰就承擔相應的風險，雙方不過度轉移風險至合作方。就像重慶水務資產經營公司董事長李祖?zhèn)フJ為的那樣，PPP不是企業(yè)一家的事情：“政府和企業(yè)‘風險共擔、誠實守信、利益共享’，這是PPP模式良性運行的前提。”
3.公共利益最大化
因為PPP項目都是社會公共服務項目，必須要充分體現(xiàn)和照顧公共利益。
PPP項目都是政府的基礎設施或者公用事業(yè)項目，從發(fā)改委的PPP項目庫可以看出PPP主要涉及的領域在水利、交通設施、生態(tài)環(huán)境等領域，關乎國民生存大計，因此公共利益最大化原則不能拋�？偨Y我國失敗的PPP項目——深圳梧桐山隧道、泉州刺桐大橋、北京鳥巢體育館等等，都是因為社會資本過度逐利，違背了公共利益最大化原則，最后政府與社會資本反復博弈，搞得PPP項目傷痕累累，最后以失敗告終。
4.兼顧社會效益和經濟效益
只講公共利益，沒有經濟效益，就吸引不了社會投資。當然，如果做PPP項目只考慮公共利益最大化，而忽略社會資本的利益，那么PPP項目的失敗是注定的，所以做PPP要遵守兼顧社會效益和經濟效益的原則。PPP的第二個P是private，社會資本追求的是經濟利益，如果不兼顧，政府（public）根本融不到資，PPP模式也無法啟動。
5.保證社會投資者有合理收益
對于基礎設施、公共設施的投資者來說，一定要有盈利，但不應有暴利。從原則三和原則四可以得出原則五：要保證社會資本有收益，但收益必須合理，不能有暴利。誠如上文所述，深圳梧桐山隧道等PPP項目，因為收費過高，運營期還未過半社會資本就賺得盆滿缽滿，結果導致民生怨道，政府最后花大價錢將其提前回購，兩敗俱傷。所以社會資本的合理收益非常重要。
黃市長的五大原則給舉棋不定的社會投資者一劑定心丸。眾所周知，PPP項目中社會投資者最擔心的無疑就是政府信用風險；基于政府信用而衍生的融資風險、市場收益不足風險等。政府如果能夠真正的扮演好PPP模式中角色，主動分擔風險，鼓勵社會資本積極參與，創(chuàng)造有利條件，幫助社會投資者甩開包袱，保證社會投資者合理的利潤空間，最終能實現(xiàn)雙方共贏的期待利益。
6.市場放開
完全可市場化定價，能夠真正實現(xiàn)市場化收費的公共基礎設施項目，就可以搞PPP。對于一些經營性的PPP項目，定價完全可以由市場決定，比如高速公路收費項目。
7.價格調整
收費達不到完全市場化要求，但具備價格調整空間的公共服務項目，可以逐步地調整價格。比如說已經被列為發(fā)改委13個PPP典型案例的北京地鐵四號線項目，在運營初期，考慮到北京舉辦奧運會等國際形象的問題，地鐵一律定價2元，收費無法達到完全市場化；到去年經過價格聽證會等一系列程序，北京地鐵實行差額票價，通過價格調整逐步實現(xiàn)盈利。黃奇帆的這一邊界充分考慮了這些因素的影響。
8.公共購買
對價格不能一步到位的公共服務項目，可通過政府公共采購的方式。
一些公共服務可能長遠收費也解決不了問題；或者有的項目就是不能收費而該政府掏錢的，政府可以把一次性投資轉化為每年的政府服務采購，改由社會投資商來投資。采購資金足以使投資者本息能清償而又有合理的回報。
9.資源配置
對一些投資量大而收益很低甚至免費的公共項目，政府需要“堤內損失堤外補”，進行資源配置或財政補貼。對于投資量大但收益低或免費的PPP項目，黃奇帆市長說：這些巨大的項目，既不能過多地市場化收費，也不可能由政府每年拿出太多的政府采購服務資金，就可以像香港地鐵那樣操作。他舉例算賬：香港地鐵的辦法就是地鐵的投資每公里10億港幣，修200公里，花2000億，這由投資者自己投。政府讓投資者收票價費用，每位乘客一次地鐵的票價是7港幣，收來這筆錢，剛剛能維護日常運行折舊。這對于一個上市公司來說是基本盈利。但是原始投資的2000億靠這項收入是收不回的，可以通過補償?shù)姆绞浇鉀Q問題。投資者造了150個車站，給其78個車站，在這些車站上加蓋物業(yè)。一個加蓋物業(yè)20萬平米左右，總的就是1500萬平米。香港的樓面地價幾萬塊一平米，1500萬平米就有幾千億，足以把2000億地鐵投資連本帶息綜合平衡。
10.確定合理的收益上下限
眾所周知，PPP項目的效益參差不齊，有的項目效益非常好，如果一個個單獨算會有暴利，政府如果自己做，要費大量精力，在短期內會有巨大的融資。這類項目可以外包。“外包以后不能搞利益輸送，不能讓投資的人炒了地皮發(fā)橫財。”黃奇帆說，這就是一般的土地一級市場開發(fā)，不能說這個項目誰開發(fā)的，2平方公里，3000畝地，開發(fā)完了以后，土地批租賣掉的錢都是開發(fā)者的，這樣不行。須進行成本核算，在成本核算的底線內，超過部分都是政府的公共收入，用于社會發(fā)展。
黃奇帆認為，重慶政府能在去年推出并順利實施1300億元的PPP項目，今年又推出1300億元項目，關鍵就是把盈利這件事平衡好。“我們在合同里非常仔細地確定每個項目的收費、收入來源是五種情況中哪一種。這種收入來源確定以后又經過招投標，大家愿買愿賣，形成一個自覺主動。”
11.防范形似神不似，名為PPP，實際上讓政府背上高息債務
黃奇帆說：“投資者搞假PPP項目，實際上沒有收益，是幫政府兜一個形式主義、漂亮的改革的面子，其實還是政府自己兜底，甚至政府在這個兜底過程中，好面子而不要里子，把一個所謂的有點放高利貸的BT項目，轉化為PPP，最后政府背更高的利息負擔。搞這類的PPP還不如政府獨資干，成本還低一點，這種虛假的PPP是要防范的。”
12.防范社會投資者利用公共服務的自然壟斷亂收費、高收費
即使是真PPP，也要防范社會投資者利用政府賦予其的壟斷地位肆意收費。在PPP項目中，有三個對象，一個政府、一個市場化的企業(yè)、還有一個是服務對象(即公眾)，不能隨意調價漲價。上文所說的深圳泉州刺桐大橋就是鮮活的例子。
13.防范在不同區(qū)縣、不同地區(qū)的同一項目，因標準不統(tǒng)一，導致價格、收費混亂
不同地區(qū)的同一項目，如果收費不一致，不僅會造成不公平，也會打消社會資本進軍PPP的積極性，所以要防范這種現(xiàn)象的發(fā)生，針對不同地區(qū)的同一項目，制定同樣的標準，保證價格、收費機制的統(tǒng)一性和協(xié)調性。
14.防范由于操作不陽光、不透明，導致灰色交易發(fā)生
PPP只是一個改革的投融資平臺，并不具有天然的防腐敗的概念，推進的時候不管是政府機關還是社會投資者，都要自覺地按國家的法律規(guī)則辦事，避免灰色交易的發(fā)生。
15.社會投資者出現(xiàn)經營危機，影響公共服務項目不能正常運轉時，防范政府部門缺乏應急措施、撒手不管
在PPP推進的時候，萬一社會投資者出現(xiàn)了經營危機，政府部門不僅應該做好監(jiān)督管理工作，還應該有一系列的應急措施。比如北京鳥巢項目，社會投資者無法回收成本，最終和政府部門協(xié)商談判，政府部門將其提前回購。
做好這五個防范，PPP項目在實施過程中才能有始有終，實現(xiàn)真正的成功。
黃奇帆說：“只有把握好五個原則，符合五個邊界條件，認真防范五類風險，才能真正搞好PPP投融資模式改革。”
總的來說，實施PPP可以帶來一系列好處，如資源優(yōu)化配置，公共設施和基礎設施的服務質量可能會更高，推動國資、民資、外資混合所有制做基礎設施建設，加快社會化投資，降低政府債務。黃奇帆最后說：“所以我們對PPP的推進是堅定不移的。”通過黃奇帆市長推出的這“15道緊箍咒”，筆者相信，最終重慶市的PPP模式能夠迎來輝煌時代，成為全國的領跑者。
