中國現(xiàn)今的環(huán)境問題不是一日形成的，是粗放式快速發(fā)展的歷史積累產(chǎn)物。為此應當既有緊迫感，也應有適當?shù)哪托摹０l(fā)展才是解決環(huán)境問題的關鍵舉措，中國應在保持自身綜合國力和國際競爭力的同時，遵循歷史規(guī)律，采用歷史方法解決現(xiàn)階段性的環(huán)境問題。在今后一段時間內(nèi)，主要污染物排放總量還會處于很高水平，因此在走中高端發(fā)展道路的同時，環(huán)境保護需建立長期戰(zhàn)略和近期策略，向科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新要效益，通過社會監(jiān)督和法律制裁解決環(huán)境問題。環(huán)境保護要倡導綠色發(fā)展、多規(guī)合一、寬立法嚴執(zhí)法，解決普遍違法問題，突圍環(huán)境與發(fā)展困局;要采取信息公開、建立黨政同責考核評價體系、強化社會參與和監(jiān)督等突破措施;要突出重點領域，解決形勢最嚴峻、公眾最關心、效果最明顯的突出問題。原文刊于《環(huán)境影響評價》2015年第3期。
作者簡介：常紀文，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、中國社會科學院法學研究所教授。
2015年是我國的“深改元年”，同時也開啟了我國生態(tài)文明體制建設、環(huán)境保護工作全面發(fā)展的新紀元。如何在新時期邁入環(huán)境保護工作的新常態(tài)，是一個值得思考的問題。目前，霧霾污染等環(huán)境問題引起社會各界廣泛關注。2015年，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所和環(huán)境保護部調(diào)研組與英國相關部門和倫敦、牛津等市政府展開廣泛交流，考察其大氣污染治理經(jīng)驗。基于該次交流體會，筆者認為，要解決中國的環(huán)境問題，首先應當定好位，即看待環(huán)境問題要有大視野、大胸懷;其次要定好向，即開展環(huán)境保護要有大格局、大戰(zhàn)略;最后要找準突破口，全面推進，實現(xiàn)中國環(huán)境保護大轉(zhuǎn)型，促進經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)。
環(huán)境保護要有大視野、大胸懷
近年來，環(huán)境問題愈加嚴峻，社會各界在對以前的環(huán)境保護工作進行反思和對未來的工作進行展望中得出一致結(jié)論，認為當前的環(huán)境治理應當具備大視野、大胸懷，需要在對環(huán)境保護工作歷史轉(zhuǎn)折點形成共識之際，解決好環(huán)境保護的歷史定位問題。為解決好環(huán)境保護的歷史定位問題，應當把握好以下幾點:
抓住當前環(huán)境資源問題的主因
當前，社會中“唯道德論”、“唯執(zhí)法論”大行其道，大多數(shù)人將環(huán)境問題的責任歸咎于企業(yè)和公眾環(huán)境保護意識不高，或環(huán)保部門執(zhí)法不嚴。實際上，造成當前環(huán)境問題的原因不僅在于環(huán)保部門的執(zhí)法活動和企業(yè)、公民的道德素質(zhì)，也在于資源配置不充分、不科學。因此，當前環(huán)境治理工作的開展不應僅局限于“執(zhí)法”、“道德”等眼前問題，還應當具有大視野，方能看得深、望得遠。執(zhí)法只能遏制環(huán)境無序惡化，卻不能配置資源，不能解決發(fā)展不足的問題，只有通過宏觀調(diào)控和經(jīng)濟綠色發(fā)展，才能從根本上尋求解決環(huán)境問題的方法。
明確解決環(huán)境問題的關鍵舉措
加強環(huán)境行政執(zhí)法是解決環(huán)境問題的有效手段，但并非唯一手段、根本手段。環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源濫用等問題是經(jīng)濟、社會發(fā)展不足的伴生問題，要想解決這些問題還是應當從發(fā)展中尋求方法，發(fā)展才是解決環(huán)境問題的關鍵舉措。因此，不應過分強調(diào)執(zhí)法作用，而應追本溯源，在發(fā)展中特別是通過中高端的工業(yè)化發(fā)展道路來解決環(huán)境問題。例如，現(xiàn)在很多人認為環(huán)保部門對排污企業(yè)執(zhí)法不嚴是造成環(huán)境質(zhì)量惡化的重要原因，其實地方經(jīng)濟增長壓力、地方就業(yè)壓力以及人才、資金、技術(shù)等資源不足才是地方縱容污染、走黑色發(fā)展道路的主要原因。英國在20世紀50—60年代轉(zhuǎn)型時，通過調(diào)整規(guī)劃、搬遷企業(yè)，通過經(jīng)濟政策促使企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型等措施實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。值得注意的是，很多英國企業(yè)在20世紀50—60年代調(diào)整能源結(jié)構(gòu)并不是政府強迫行為，而是因為煤炭能源綜合成本提高而發(fā)生的改變。同時無論是在治理大氣污染的哪個階段，政府資助均不可忽視。例如當前，政府仍然在資助進行道路和公共交通工具改造。在政府資助下，目前，倫敦混合動力公共汽車達到600輛;通過補貼淘汰老舊出租車，對出租車使用年限實施限制。因此，在治理大氣污染時，不可忽視治理大氣污染的發(fā)展基礎。離開國家經(jīng)濟基礎談高標準的大氣污染治理是不現(xiàn)實的。
正確看待環(huán)境問題的階段性
英國大氣污染問題在不同階段呈現(xiàn)不同特點，由20世紀50年代的治理煤煙、家庭取暖等污染，到現(xiàn)在的治理氮氧化物和PM2.5污染�？偟膩砜矗F(xiàn)在其環(huán)境問題是一個早已超越發(fā)展階段的發(fā)達階段的環(huán)境問題。中國當前的環(huán)境問題既是一個發(fā)展問題，也是一個歷史問題，應當用歷史的眼光和發(fā)展的眼光確立我國環(huán)境問題的歷史定位。在發(fā)展過程中，不可完全依照以往傳統(tǒng)發(fā)展模式，應通過科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，且正確的發(fā)展戰(zhàn)略應當立足于我國實際情況，分析我國與發(fā)達國家之間的差距，把握現(xiàn)在的歷史階段。習近平總書記提出，我國的人口數(shù)量大約在2025至2030年達至頂峰，碳排放也將于2030年達至頂峰。這一觀點得到社會各界的認可。我國目前正處于污染物排放的高位疊加時期，其排放拐點可能出現(xiàn)在2020至2030年間，甚至有可能延后至2040年。當然，也可能因為管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)新而使得拐點提前到來。距離高位疊加期大約還有10至15年左右的時間，這就意味著我國當前環(huán)境治理改革應當循序漸進。有些人給環(huán)保部門壓力很大，要求把所有的污染企業(yè)全部關掉。然而，在邁向經(jīng)濟新常態(tài)、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型尚未完成的當下，簡單關停企業(yè)不但無法幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，還對經(jīng)濟發(fā)展有阻礙作用。因此，環(huán)境優(yōu)先不是環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展完全對立，而應是最大限度統(tǒng)籌環(huán)境與發(fā)展，因為若是沒有經(jīng)濟支持也就無所謂環(huán)境保護的可持續(xù)性。
遵循解決環(huán)境問題的歷史規(guī)律
世界上許多國家大都走了一條從先污染后治理再到邊污染邊治理(被動防守)最后到清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(主動進攻)的道路。在這條發(fā)展道路上，有的國家因未能及時轉(zhuǎn)向，在先污染后治理階段便已陷入惡性循環(huán)而沉淪;有的國家則成功地轉(zhuǎn)向邊污染邊治理發(fā)展道路，并獲得新生，最終走向清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟之路。縱觀我國的發(fā)展歷程，已經(jīng)處在由先污染后治理到邊污染邊治理的轉(zhuǎn)型時期。實現(xiàn)我國向邊污染邊治理階段的平穩(wěn)過渡，同時最終走向清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展路徑，必須要具備科技創(chuàng)新能力、經(jīng)濟原始積累、環(huán)境容量承受能力3個條件。我國目前已經(jīng)比較成功地轉(zhuǎn)向邊污染邊治理階段，環(huán)境壓力可能會進一步增加，仍然在被動防守。當前我國各種污染物排放此消彼長，總體呈現(xiàn)增加趨勢;我國已經(jīng)出臺《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《清潔生產(chǎn)促進法》，在局部地區(qū)已經(jīng)進入主動進攻階段，但總體還是向邊污染邊治理轉(zhuǎn)型。筆者認為，不走西方國家先污染后治理老路的提法是正確的，但是作為一個發(fā)展中大國，應正視自身存在的問題，坦承要經(jīng)過先污染后治理再轉(zhuǎn)向邊污染邊治理的階段。
環(huán)境保護要有大格局、大戰(zhàn)略
環(huán)境保護既要定好當前環(huán)境保護問題的位，還要定好當前和今后環(huán)境保護工作的向，即要有大格局、大戰(zhàn)略。
環(huán)境保護需建立長期戰(zhàn)略
環(huán)境保護作為一種約束性因素，若不與激勵性因素相掛鉤，是無法得以實現(xiàn)的。因此，我們不能就環(huán)境保護談環(huán)境保護，而應為環(huán)境保護尋求大多數(shù)人的支持，從而使得環(huán)境保護走得更遠、更穩(wěn)。尋求大多數(shù)人支持，應當通過制定合理的長期發(fā)展戰(zhàn)略予以實現(xiàn)。環(huán)境保護的長期發(fā)展戰(zhàn)略應當包括以下兩個內(nèi)容:其一，環(huán)境保護應與國家發(fā)展戰(zhàn)略相掛鉤，即應將環(huán)境保護納入國家發(fā)展指標體系之中，特別是納入全面建成小康社會的指標之中，從而融入人民實際利益中。如通過在人口集聚地區(qū)，依據(jù)民眾需要建立污水處理設施等環(huán)�；A設施，為民眾提供良好的生活環(huán)境，不僅可以提高該地區(qū)的環(huán)境容量，還可以獲得民眾對環(huán)境保護的支持;其二，大力發(fā)展環(huán)保及相關綠色產(chǎn)業(yè)，即通過發(fā)展環(huán)保及相關綠色產(chǎn)業(yè)，使民間資本持有者看到環(huán)保及綠色產(chǎn)業(yè)的商機，自發(fā)參與到環(huán)保事業(yè)中，在獲得經(jīng)濟利益的同時，實現(xiàn)國家調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變發(fā)展路徑、推動經(jīng)濟發(fā)展的目的。
環(huán)境保護需制定近期策略
在近期策略方面，應當從以下兩個方面著手:其一，應當繼續(xù)加大嚴格執(zhí)法力度，通過“嚴執(zhí)法”遏制當前環(huán)境污染嚴重惡化的趨勢，逼迫企業(yè)通過采購相關設備、進行技術(shù)改造來守法，從而創(chuàng)造環(huán)保產(chǎn)業(yè)需求，拉動就業(yè)，促進綠色經(jīng)濟和環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；其二，應當繼續(xù)培育公民環(huán)境法治意識，樹立環(huán)境法律權(quán)威，提升環(huán)保部門在公眾心中的形象，為環(huán)境保護打好堅實的群眾基礎。
采取區(qū)域一體化和行業(yè)整合措施
20世紀50—60年代，倫敦在治理霧霾期間，采取了在更大區(qū)域搬遷企業(yè)和重組企業(yè)的措施。目前，在我國，很多造成嚴重污染的低端產(chǎn)業(yè)仍然存在，且在一些地方因其是重要稅收來源而得到地方政府保護。造成此種狀況存在的原因則在于區(qū)域一體化和行業(yè)整合未被全面推廣，未能發(fā)揮區(qū)域一體化和行業(yè)整合取長補短的優(yōu)勢來為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多空間，使劣質(zhì)產(chǎn)業(yè)無立足之地。如霧霾和水污染等環(huán)境問題的表層原因是個體企業(yè)超標和超總量排放，實質(zhì)原因則是區(qū)域結(jié)構(gòu)不優(yōu)化、行業(yè)結(jié)構(gòu)未整合。一旦區(qū)域一體化得以推廣，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，勢必會帶來良好的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。因而，通過區(qū)域一體化和行業(yè)整合，提升高端產(chǎn)業(yè)和企業(yè)市場占有率，減少區(qū)域間環(huán)境污染的內(nèi)耗，我國的經(jīng)濟增長完全有可能重回8%時代。
向科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新要效益
我國以往的經(jīng)濟高速發(fā)展是犧牲資源和環(huán)境、透支勞動力和外匯匯率的“犧牲經(jīng)濟”模式，而“犧牲經(jīng)濟”則帶來“代價社會”的惡果，環(huán)境污染、資源浪費、養(yǎng)老等社會問題層出不窮。因此，應該向創(chuàng)新經(jīng)濟和平衡社會轉(zhuǎn)變，通過管理和科技創(chuàng)新解決資源環(huán)境問題和“犧牲經(jīng)濟”問題。英國在20世紀50—60年代轉(zhuǎn)型時，也是通過保證經(jīng)濟競爭力而不是犧牲經(jīng)濟為前提的。
通過社會監(jiān)督和法律制裁解決問題
通過社會參與和監(jiān)督解決環(huán)境問題，通過法律制裁解決環(huán)境問題，并保證GDP持續(xù)發(fā)展。沒有有效的監(jiān)督體系，環(huán)境問題無法得以解決。當前，隨著環(huán)境問題愈加嚴峻，社會各界對環(huán)境問題尤其是污染問題給予了前所未有的關注，給環(huán)保部門也帶來了很大的壓力。為更好地貫徹落實環(huán)境法律法規(guī)，及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，環(huán)保部門行政監(jiān)管隊伍規(guī)模也不斷擴大。但是，隊伍擴大卻沒有帶來預想結(jié)果，“干活的人越來越少，而監(jiān)督的人卻越來越多”，環(huán)境問題沒有得到有效解決。因此，最好的方法應該是在繼續(xù)加大行政監(jiān)督、法律制裁力度，同時積極引導社會力量進入環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督領域，形成全方位、多層次的監(jiān)督體系，最終實現(xiàn)保障GDP可持續(xù)增長的目的。
此外，要依法提高經(jīng)濟和社會福利，調(diào)整財稅政策，解決嚴格的環(huán)境保護要求帶來的短時間收入下降、就業(yè)不足導致的社會不穩(wěn)問題。
環(huán)境保護要突圍、突破、突出
解決歷史性的環(huán)境問題，需用歷史性的環(huán)境戰(zhàn)略;實施歷史性的環(huán)境戰(zhàn)略，應當找準突破口，從環(huán)境問題這座“圍城”中突圍出去，從而尋求突破，進而解決突出問題，最終實現(xiàn)環(huán)境改善的目的。
環(huán)境保護要突圍環(huán)境與發(fā)展困局
環(huán)境保護的突圍首先要實現(xiàn)觀念突圍，即重視歷史緊迫感，認識到環(huán)境問題的嚴峻形勢。具體做法應是通過加強環(huán)境教育，培育環(huán)境法治的社會意識，為環(huán)境保護提供良好的社會氛圍。在此基礎上，采取以下四個“四輪驅(qū)動”措施實施策略突圍，即改變以往解決環(huán)境問題的措施、方法，采取更為有效的策略應對當前的環(huán)境形勢。
一是倡導綠色發(fā)展，即推動經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，解決發(fā)展不足和資源不足問題。當前，無論是國家政策還是社會輿論，都認為應當大力發(fā)展綠色經(jīng)濟，讓環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為我國經(jīng)濟發(fā)展中的重要力量，成為GDP的新的增長點。但是，發(fā)展綠色經(jīng)濟，首先要解決的便是資金問題和技術(shù)問題。而相較于技術(shù)問題，資金問題才是我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展真正的“攔路虎”。毋庸置疑，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要大量資金，而我國的民間資本實力雄厚，一旦民間資本進入環(huán)保產(chǎn)業(yè)勢必會產(chǎn)生1+1＞2的效果。但是，民間資本所需的公平、公正、公開的投資環(huán)境尚未形成，且其對投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)能否盈利，是否會遭遇各種潛規(guī)則尚抱有疑慮。因此，需要國家出臺強有力政策為民間資本提供保障，讓民間資本撬動環(huán)保行業(yè)缺資金、缺技術(shù)的格局。
二是采取多規(guī)合一，解決協(xié)調(diào)發(fā)展問題，即處理好環(huán)境規(guī)劃與其他規(guī)劃和相關法律的關系，使環(huán)境立法更具針對性。環(huán)境規(guī)劃應當與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等合成一張藍圖，使環(huán)境保護成為真正意義上的約束性因素。例如在進行城鄉(xiāng)建設時，既要考慮土地、又要考慮環(huán)境保護和其他各個方面的要求，避免在工程建設完成后，才發(fā)現(xiàn)與當?shù)丨h(huán)境保護和承載力不協(xié)調(diào)，造成不必要的浪費。此外，為保障環(huán)保規(guī)劃的作用得以真正發(fā)揮，應當向歐盟學習，重構(gòu)環(huán)境政策和法規(guī)體系，提高環(huán)境規(guī)劃、標準在環(huán)境法律體系中的地位。如可以效仿歐盟，通過規(guī)劃確定目標體系，再依據(jù)實現(xiàn)目標需求和當前實際環(huán)境狀況，制定環(huán)境標準和環(huán)境法律法規(guī)，從而保證規(guī)劃目標最終得以實現(xiàn)。
三是寬立法嚴執(zhí)法，解決普遍違法問題。我國應通過加強嚴格執(zhí)法來真正使法律法規(guī)得到貫徹落實。當前，很多人將環(huán)境問題嚴重歸咎于立法不嚴和法律規(guī)定不詳細、不明確，并認為只有制定十分詳細的法律才是解決當前環(huán)境問題的關鍵。這種觀點過于極端，完善立法是十分必要的，但不應“過度”。例如，當前我國達標排放標準飽受詬病，為什么飽受詬病?真的是因為我國排放標準過低?其實不然，若是各排放主體嚴格按照國家標準排放污染物，我國環(huán)境質(zhì)量必然會得到很大改善。因此，達標排放仍然是有效手段，應當通過嚴格執(zhí)法來逼迫排污主體遵守法律，將法律作為環(huán)境道德底線的保護網(wǎng)。
四是社會參與和監(jiān)督，發(fā)揮人民的法治主體作用，使環(huán)境保護法律體制和制度得以運轉(zhuǎn)，使環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)得以發(fā)展，使綠色和低碳經(jīng)濟得以突破。
環(huán)境保護要采取突破措施
其一，大力推進信息公開。環(huán)境信息是社會參與和社會監(jiān)督的必要條件，也是環(huán)保執(zhí)法的重要依據(jù)。對于環(huán)境保護而言，信息公開是實現(xiàn)環(huán)境保護目標的重中之重。然而，當前我國的環(huán)境信息公開遇到了瓶頸，大量虛假、偽造信息充斥于社會之中，使得環(huán)保執(zhí)法、社會參與的實際效果大打折扣。因此，應當建立嚴格的虛假信息法律責任追究機制，嚴厲打擊偽造環(huán)境信息行為，從而保證環(huán)境信息的準確、公開、透明、全面。
其二，建立黨政同責考核評價體系。現(xiàn)在，污染嚴重地區(qū)的環(huán)境保護工作督促形式，主要是由環(huán)保部約談地方政府的主要領導。但在實際工作中，地方黨委更加強勢，對環(huán)保工作影響也更大，因此有必要建立由環(huán)保部黨組約談地方黨委的形式來督促地方環(huán)境保護工作。同時，還應當將地方黨委納入地方環(huán)境法治架構(gòu)中。如果地方黨委在環(huán)境保護工作中缺席，地方環(huán)保工作將很難推進。為此，建議由中共中央、國務院聯(lián)合制定《環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責條例》，在考核、約談等環(huán)節(jié)體現(xiàn)黨政同責。
其三，強化社會參與和監(jiān)督，解決行政監(jiān)管缺位和越位問題。在實際的執(zhí)法活動尤其是地方環(huán)境執(zhí)法活動之中，環(huán)保部門面臨人力、物力、財力不足難題，常常發(fā)生數(shù)十人監(jiān)管上百家企業(yè)的情況，因而無法隨時掌握轄區(qū)內(nèi)的污染狀況，環(huán)境行政監(jiān)管的偶然性問題不可避免。此外，日常執(zhí)法活動中還存在環(huán)保部門執(zhí)法人員怠于執(zhí)法、選擇執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法的問題。因而有必要強化社會力量在環(huán)境執(zhí)法活動中的地位，一方面使其積極參與環(huán)保執(zhí)法活動，彌補環(huán)保部門監(jiān)管的偶然性問題;另一方面，使其全方位監(jiān)督環(huán)保部門怠于執(zhí)法、選擇執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法的行為，從而解決行政監(jiān)管的選擇性、缺位、越位問題。因此，建議國務院制定《環(huán)境保護社會參與和監(jiān)督條例》，從法律上保障公眾參與。
其四，建立協(xié)調(diào)有效的行政監(jiān)管體制機制。建議通過大部制改革，建立自然資源部、環(huán)境部，加強環(huán)保部門的力量，找到監(jiān)管抓手。
環(huán)境保護要突出重點領域
突出環(huán)境保護重點領域，即要以當前水、大氣、土壤污染等熱點問題為突破點，解決形勢最嚴峻、公眾最關心、效果最明顯的突出問題，讓全社會感受到環(huán)境質(zhì)量的改善，從而提高社會信任度、重塑國家自信心，有利于后期環(huán)境保護工作的開展。
結(jié)語
越是艱難的時候，越是希望到來的時候。盡管當前我國的環(huán)境形勢仍舊十分嚴峻，且在拐點到來之前，這一嚴峻形勢還要持續(xù)很長時間。但這也意味著我國環(huán)境保護工作在開始逐步取得成效，并證明我們當下一步一步的踏實工作最終會取得預期效果。今年是我國的“深改元年”，也是環(huán)境保護工作進入新時期的第一年，應當從當前危機中看到環(huán)境保護工作的發(fā)展機遇，通過采取突破性措施，解決突出性問題，實現(xiàn)環(huán)境保護大突破、大轉(zhuǎn)型，進入經(jīng)濟、社會、環(huán)境發(fā)展新常態(tài)。
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