涉及到各類(lèi)融資業(yè)務(wù)，為虛擬經(jīng)濟(jì)帶來(lái)較大的發(fā)揮空間

A PPP模式的概念和核心

PPP是Public-Private Partnership的縮寫(xiě)，顧名思義，是指公共部門(mén)與私人部門(mén)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)程中建立的合作伙伴關(guān)系，也可以認(rèn)為是公共部門(mén)與私人部門(mén)的一種融資模式的總稱(chēng)。

不同國(guó)家和組織對(duì)PPP的定義存在微小差別。例如加拿大定義PPP為公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，基于雙方的各自經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，以滿(mǎn)足事先清晰界定的公共需求；又如歐盟定義PPP為提供公用項(xiàng)目或服務(wù)而形成的公共部門(mén)和私人部門(mén)的合作關(guān)系。

這些定義均突出了PPP模式主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是要有界定明確的公共部門(mén)和私人部門(mén)；二是PPP項(xiàng)目必須針對(duì)的是公共產(chǎn)品和服務(wù)；三是參與其中的公共部門(mén)和私人部門(mén)必須要通過(guò)合同文本等形式，明確在整個(gè)PPP項(xiàng)目中的責(zé)任和義務(wù)，收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。這也就是說(shuō)PPP模式本質(zhì)上是公共部門(mén)和私人部門(mén)為了解決公共產(chǎn)品或者服務(wù)問(wèn)題而進(jìn)行的合作。

一般而言，公共產(chǎn)品和服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，不適合私人部門(mén)單獨(dú)提供，但是如果政府完全獨(dú)立提供公共品，公共品的提供和管理效率通常會(huì)低于私人部門(mén)，引入私人部門(mén)也較為必要。如果在引入私人部門(mén)后，公共產(chǎn)品的提供效率可以提高，那么這類(lèi)公共產(chǎn)品就適合采用PPP的模式。從這個(gè)角度看，PPP模式不僅僅是“公私合營(yíng)”的一種形式，而是提高公共產(chǎn)品管理效率的模式，這也是PPP的核心。

B PPP的主要形式

依據(jù)世界銀行對(duì)PPP契約形式的劃分，PPP模式主要包括12類(lèi)，其中管理合約（MC）、租賃（Leasing）、修復(fù)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)≧OT）、修復(fù)-租賃-轉(zhuǎn)讓?zhuān)≧LRT）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)移（BOT）、建設(shè)-修復(fù)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙ROT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙OOT）、建設(shè)-租賃-擁有（BLO）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）等形式較為常見(jiàn)。

依據(jù)PPP模式中政府和私營(yíng)部門(mén)的關(guān)系，PPP模式又可以分為外包類(lèi)、特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)以及民營(yíng)化類(lèi)，這三類(lèi)模式的公有化程度依次下降。例如，在外包模式中，SC是一種較為典型的形式，政府一般是將基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)外包給私營(yíng)企業(yè)，但是仍負(fù)責(zé)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)額，承擔(dān)項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)，時(shí)間一般小于5年，私營(yíng)資本的風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較低。

再如，在特許經(jīng)營(yíng)模式中，BOT是一種較為典型的形式，主要是由政府提供特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，私營(yíng)部門(mén)作為項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營(yíng)者自行安排融資，開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，并在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的期限內(nèi)獲得利潤(rùn)，在項(xiàng)目結(jié)束后，有償或者無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府，一般項(xiàng)目可以長(zhǎng)達(dá)20年以上，私營(yíng)資本面臨的風(fēng)險(xiǎn)要高于外包類(lèi)；而在民營(yíng)化模式中，BOO是一種較為典型的形式，主要是有私營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)建設(shè)的融資，擁有這個(gè)項(xiàng)目的設(shè)施，并對(duì)其進(jìn)行永久性經(jīng)營(yíng)，項(xiàng)目一般也長(zhǎng)達(dá)20—30年以上，私營(yíng)部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)最高。

雖然不同模式下，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)、收益和風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目的持續(xù)時(shí)間都不相同，但是結(jié)構(gòu)上可以有類(lèi)似的形式。首先，由政府部門(mén)和私人部門(mén)等項(xiàng)目發(fā)起人成立特殊目的的公司（SPV）；然后由SPV負(fù)責(zé)建設(shè)和實(shí)施，其中所需要的資金由SPV負(fù)責(zé)融資，其中資金來(lái)源主要有發(fā)起人的資本、銀行貸款、政府擔(dān)保以及債券等形式；其次，項(xiàng)目建成后在政府授權(quán)下，由SPV繼續(xù)負(fù)責(zé)運(yùn)行，運(yùn)行所需的資金主要來(lái)自發(fā)起人的資金、債券持有人、第三方投資者等，運(yùn)行中的收入主要包括公共產(chǎn)品使用者的費(fèi)用、服務(wù)費(fèi)用、政府的保證費(fèi)用等；最后，項(xiàng)目結(jié)束后，SPV將公共產(chǎn)品移交給政府。

從這點(diǎn)看，PPP模式是政府將公共產(chǎn)品或服務(wù)的部分義務(wù)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)，并相應(yīng)地將部分收入也由私營(yíng)部門(mén)所享，在減少資金支出的同時(shí)，加快公共設(shè)施的建設(shè)，提高政府資金和私人資金的使用效率。這種模式在合理利用了政府和私人部門(mén)各自?xún)?yōu)勢(shì)的情況下，實(shí)現(xiàn)了資源的合理配置，提高了社會(huì)總體效益。對(duì)政府部門(mén)而言，緩解了政府的融資壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，對(duì)私人部門(mén)而言，擴(kuò)寬了其資金的使用空間，并獲得合理的回報(bào)，可謂對(duì)社會(huì)、對(duì)政府和對(duì)私人部門(mén)“一箭三雕”。

圖為 PPP項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)和周期

此外，在整個(gè)PPP項(xiàng)目中，因?yàn)樯婕案黝?lèi)融資業(yè)務(wù)，這也會(huì)為虛擬經(jīng)濟(jì)帶來(lái)較大的發(fā)揮空間，例如，許多諸如證券公司、銀行、信托、保險(xiǎn)在內(nèi)的金融部門(mén)都可以以特定的身份參與到PPP項(xiàng)目中，保證各個(gè)環(huán)節(jié)的資金供給。

C PPP的發(fā)展?fàn)顩r

從全球的發(fā)展情況來(lái)看，依據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，PPP模式主要使用在能源、電力、交通以及水處理等行業(yè)，采用的形式以BOO/BOT/BROT等方式為主。從總量上看，依據(jù)全球PPP研究機(jī)構(gòu)PWF的統(tǒng)計(jì)，1985—2011年以來(lái)，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值達(dá)到了7751億美元；從地域上看，英國(guó)、澳洲等國(guó)家的PPP模式較為成熟，其中使用量也較大，而發(fā)展中國(guó)家相對(duì)使用較少，不過(guò)近年來(lái)也在快速增長(zhǎng)中。

圖為各主要地區(qū)PPP項(xiàng)目占比

英國(guó)是較早采用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品建設(shè)的國(guó)家，也是當(dāng)前PPP模式最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。早在400多年前，私人部門(mén)就已經(jīng)參與到供水建設(shè)上，也是PPP模式的雛形。1992年，隨著公共支出日益增長(zhǎng)，英國(guó)財(cái)政大臣開(kāi)始利用私人資金來(lái)支撐公共建設(shè)，并首次創(chuàng)立了PPP的典型模式——私人部門(mén)融資計(jì)劃（PFI），并在1997年以后得到了較大的推廣和發(fā)展。

PFI模式是政府通過(guò)與投資人簽訂合約，由投資人設(shè)計(jì)、建設(shè)、投融資、運(yùn)行并維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，并在合同結(jié)束后，投資人將這些公共產(chǎn)品設(shè)施交給政府。由于PFI模式合同靈活性較差，項(xiàng)目周期長(zhǎng)，透明度也較低，風(fēng)險(xiǎn)收益分配不合理，英國(guó)政府從2012年推出了PF2模式，這種模式類(lèi)似于上述的SPV模式，政府持有項(xiàng)目的一定股權(quán)，并對(duì)合約靈活度、透明度、融資和風(fēng)險(xiǎn)分配等機(jī)制進(jìn)行了改進(jìn)。

在英國(guó)，PPP項(xiàng)目的相關(guān)工作由財(cái)政部成立的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局（IUK）專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)。IKU計(jì)劃未來(lái)五年內(nèi)每年平均完成400億英鎊的投資，這規(guī)模相當(dāng)于英國(guó)當(dāng)前GDP的10%以上。據(jù)英國(guó)IUK統(tǒng)計(jì)，截至2012年3月，英國(guó)累計(jì)完成PFI項(xiàng)目717個(gè)，項(xiàng)目資本支出合計(jì)547億英鎊，涉及的公共領(lǐng)域主要包括學(xué)校、醫(yī)院、公路、地鐵、監(jiān)獄、住房、廢物廢水處理等。其中，醫(yī)院、學(xué)校、交通等三大領(lǐng)域占比較多，超過(guò)了50%以上。

從整個(gè)歐洲角度看，21世紀(jì)以來(lái)，PPP也實(shí)現(xiàn)了較快的發(fā)展，這主要與政府推動(dòng)以及PPP模式的逐漸成熟有關(guān)。據(jù)歐洲投資銀行統(tǒng)計(jì)，每年P(guān)PP的市場(chǎng)規(guī)模基本在150億歐元左右，其中除了英國(guó)以外，土耳其、德國(guó)和比利時(shí)的PPP規(guī)模較大。從PPP項(xiàng)目的投向看，主要集中在交通、醫(yī)療和環(huán)境等方面，這三方面在2014年分別占比達(dá)到了63%、12%和10%。

澳大利亞在上世紀(jì)80年代開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式，主要也是通過(guò)設(shè)立SPV來(lái)運(yùn)行。但是隨著PPP項(xiàng)目的不斷增加，私人部門(mén)享受的收益與風(fēng)險(xiǎn)之間出現(xiàn)不匹配，導(dǎo)致一些項(xiàng)目失敗。2000年以來(lái)，澳大利亞政府修訂和制定了與PPP相關(guān)的法律，在保障私人部門(mén)利益的同時(shí)，PPP項(xiàng)目也得到了快速的推廣。與英國(guó)的IUK類(lèi)似，澳大利亞也成立了相關(guān)的管理部門(mén)——澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（IAU），負(fù)責(zé)全國(guó)各級(jí)政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和政策的制定，推廣PPP也是其重要職能之一。

除了歐洲、澳大利亞以外，北美的加拿大和美國(guó)也有相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的實(shí)施。不過(guò)與歐洲相比，美國(guó)的PPP發(fā)展一直相對(duì)落后，其市場(chǎng)規(guī)模目前在幾十億美元，主要原因包括兩方面。首先是政策上，美國(guó)不同州對(duì)PPP的態(tài)度不一，實(shí)施的規(guī)則、制度也不太相同，這對(duì)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)有一定障礙；其次是美國(guó)無(wú)論是政府還是私人部門(mén)的融資體系均較為發(fā)達(dá)，適合采用PPP的項(xiàng)目均可以通過(guò)其他方式融資解決，這也影響了其PPP的發(fā)展。

在發(fā)展中國(guó)家，PPP規(guī)模也在逐漸擴(kuò)張。世界銀行針對(duì)發(fā)展中國(guó)家參與和實(shí)施PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)了相應(yīng)的PPI數(shù)據(jù)庫(kù)，從數(shù)據(jù)上看，1990年以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家PPP項(xiàng)目經(jīng)歷了兩次快速發(fā)展。其中，1990年到1997年的快速增長(zhǎng)主要源自于拉美地區(qū)和太平洋地區(qū)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)較為穩(wěn)定，金融自由化不斷深化，對(duì)PPP的需求較多；2002年到2013年的快速增長(zhǎng)主要得益于PPP的制度和法律逐漸完善，其效果也較為明顯，世界各國(guó)的效仿增加。從PPP項(xiàng)目的投向看，主要集中在交通、通信、能源方面，但近年來(lái)供水和水污染治理方面的項(xiàng)目也增長(zhǎng)較快。

圖為發(fā)展中國(guó)家PPP項(xiàng)目的投向

D 前景

PPP模式對(duì)于緩解政府在公共建設(shè)支出中的壓力有較大幫助，也有助于提升公共產(chǎn)品管理效率。從成功的案例來(lái)看，PPP得到快速發(fā)展最重要的原因莫過(guò)于項(xiàng)目中公共部門(mén)和私人部門(mén)的責(zé)任明晰，利益分配合理。在項(xiàng)目實(shí)施前，要確定項(xiàng)目的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，制定相關(guān)的PPP合同，明晰相互責(zé)任；在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，要風(fēng)控得當(dāng)，建立嚴(yán)格的審計(jì)制度和績(jī)效評(píng)級(jí)制度，合理分配利潤(rùn)。

不過(guò)從市場(chǎng)的發(fā)展看，PPP也不乏失敗的案例，這也說(shuō)明PPP項(xiàng)目具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。其風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的利益難以協(xié)調(diào)。同時(shí)，公共部門(mén)還面臨相關(guān)政策的穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)、決策失誤風(fēng)險(xiǎn)等，而私人部門(mén)也面臨項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行中的成本不可控、價(jià)格不可控以及需求不可控等風(fēng)險(xiǎn)，這都需要項(xiàng)目的相關(guān)實(shí)施人注意。

在我國(guó)，目前PPP模式仍處于探索和發(fā)展階段，未來(lái)應(yīng)統(tǒng)一PPP監(jiān)管部門(mén)，健全相關(guān)法律法規(guī)，完善實(shí)施環(huán)境。在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，注意合同精神，即便在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，管理層也不越俎代庖，不輕易實(shí)施行政壓力，一切按照法律、合同執(zhí)行，保護(hù)私人部門(mén)的利益。

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