近年來,環(huán)境污染已成為影響公眾健康的危害因素之一。每一次環(huán)境事件都牽動(dòng)著公眾敏感脆弱的神經(jīng),“十一五”以來發(fā)生的Ⅲ級及以上環(huán)境事件中,25%存在健康損害風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境污染加劇或其相對重要性上升帶來的健康風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯,而且這種健康風(fēng)險(xiǎn)在短期內(nèi)難以得到解決,我國面臨著環(huán)境與健康問題的重大挑戰(zhàn)。新《環(huán)境保護(hù)法》明確了環(huán)境與健康保護(hù)制度,為加速推進(jìn)環(huán)境與健康工作提供了法律依據(jù)與支撐。加強(qiáng)環(huán)境與健康工作是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分,是我國環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的必然選擇,為此,本刊就環(huán)境與健康這一廣受關(guān)注的問題專訪了環(huán)境保護(hù)部科技標(biāo)準(zhǔn)司司長熊躍輝。
中國環(huán)境管理:新《環(huán)境保護(hù)法》突出了“保障公眾健康”,是不是可以說形勢所迫?
熊躍輝:環(huán)境污染導(dǎo)致人群健康損害是目前人民群眾最為關(guān)注的民生問題之一。環(huán)境污染導(dǎo)致人群健康損害后果嚴(yán)重、危害范圍大,加之由于健康危害效應(yīng)時(shí)間滯后等因素使其具有非常強(qiáng)的隱蔽性,往往等到發(fā)現(xiàn)問題已為時(shí)過晚。近年來,一些與環(huán)境污染相關(guān)疾病總體呈上升趨勢,局部地區(qū)存在環(huán)境污染帶來健康風(fēng)險(xiǎn)的問題,我國居民暴露于現(xiàn)代和傳統(tǒng)雙重的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)壓力之中。既有因居住點(diǎn)靠近石化、煉焦、火力發(fā)電等重點(diǎn)排污企業(yè)和交通干道,土法取暖、做飯,飲用水不安全,生活垃圾處理不善等傳統(tǒng)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn),又有因大氣污染、水污染、土壤污染等造成的潛在現(xiàn)代環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。像大氣污染方面,國內(nèi)外研究結(jié)果一直確證了大氣污染會(huì)增加居民心腦血管系統(tǒng)疾病、呼吸系統(tǒng)疾病的死亡風(fēng)險(xiǎn),與生態(tài)環(huán)境、生活方式有關(guān)的肺癌死亡呈明顯上升趨勢,城市居民肺癌死亡率高于農(nóng)村。能否解決環(huán)境與健康問題,已經(jīng)成為群眾評價(jià)政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。加強(qiáng)環(huán)境與健康工作是回應(yīng)廣大人民群眾關(guān)切、體現(xiàn)政府執(zhí)政為民的重要舉措,表明了政府向污染宣戰(zhàn)的決心。
中國環(huán)境管理:從2007年發(fā)布《國家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃(2007-2015)》(以下簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》)以來,我國共出臺(tái)了《關(guān)于成立國家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》、《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)等10部環(huán)境與健康相關(guān)政策性文件,今年是《行動(dòng)計(jì)劃》和《規(guī)劃》的收官之年,您如何評價(jià)它們這些年的實(shí)施效果?
熊躍輝:這些政策逐步確立了環(huán)境與健康工作是環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)工作之一,初步提出了環(huán)境與健康工作的組織領(lǐng)導(dǎo)與基本職責(zé),逐漸明確了風(fēng)險(xiǎn)管理是環(huán)境與健康工作的主要目標(biāo),形成了以包括環(huán)境污染與健康調(diào)查、環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評估、重金屬等主要污染物健康危害監(jiān)測等為主要內(nèi)容的環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理。“十一五”以來,環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與健康工作經(jīng)費(fèi)累計(jì)安排資金1.80億,共開展環(huán)境與健康基礎(chǔ)調(diào)查12項(xiàng)、環(huán)境與健康管理政策標(biāo)準(zhǔn)研究13項(xiàng)。進(jìn)行了一系列基礎(chǔ)調(diào)查和研究工作,如重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境與健康調(diào)查、大氣污染對城市居民死亡影響研究、中國人群環(huán)境暴露行為模式研究、環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)方法學(xué)研究、環(huán)境與健康綜合監(jiān)測體系建設(shè)、環(huán)境污染對出生缺陷影響形勢分析等,在了解環(huán)境污染對人群健康不良影響方面獲得了一些研究成果,加強(qiáng)了這方面的宣傳教育和學(xué)術(shù)交流。同時(shí),這些調(diào)查研究成果又進(jìn)一步為環(huán)境管理工作提供了支持。這期間,我們還建設(shè)了環(huán)境與健康信息共享服務(wù)系統(tǒng),為今后進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境與健康公共服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。
但是總體來說,我們應(yīng)對和解決重大環(huán)境與健康問題的能力還比較薄弱。從機(jī)構(gòu)設(shè)置看,行政管理職能交叉制約了環(huán)境與健康工作的系統(tǒng)推進(jìn),環(huán)境與健康工作未納入地方政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃;從科研方面看,目前環(huán)境與健康領(lǐng)域缺乏優(yōu)秀的領(lǐng)軍人才和強(qiáng)大的支撐隊(duì)伍,長期的系統(tǒng)化基礎(chǔ)研究不足,缺少規(guī)范的環(huán)境與健康調(diào)查技術(shù)方法,研究成果對管理決策的支持不夠;從管理手段與方法看,還缺乏真正符合環(huán)境與健康工作需要的法律制度和標(biāo)準(zhǔn)基準(zhǔn),現(xiàn)行的許多環(huán)境管理制度及管理目標(biāo)大多缺乏與健康問題的銜接,一些與環(huán)境與健康問題密切相關(guān)的重要環(huán)境管理制度仍未建立起來。
環(huán)境管理制度制約能力提升
中國環(huán)境管理:您認(rèn)為這些問題出現(xiàn)的原因在哪里?
熊躍輝:我們目前應(yīng)對和解決重大環(huán)境與健康問題的能力還比較薄弱,這與多方面的因素有關(guān),上面已經(jīng)提到了,我認(rèn)為最根本的原因是我們的環(huán)境管理制度,目前的環(huán)境管理制度無法很好地適應(yīng)形勢和工作的要求。一是,控制因素上的單一性、減排機(jī)制上的不系統(tǒng)性,導(dǎo)致與環(huán)境質(zhì)量改善的不匹配性。目前的控制因素主要集中在二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮排放總量四個(gè)污染物指標(biāo)上,注重末端減排,而環(huán)境是個(gè)復(fù)雜系統(tǒng),不只與這四類污染物有關(guān)系,且關(guān)乎生產(chǎn)的全生命周期,所以往往是總量控制指標(biāo)完成了,但環(huán)境依然繼續(xù)在惡化。二是,執(zhí)行上不到位,政策、決策落不了地。這在環(huán)境領(lǐng)域是個(gè)突出的共性問題,很多環(huán)境問題的產(chǎn)生不是沒想到,而是沒管到,環(huán)境領(lǐng)域有政策、有法律、有標(biāo)準(zhǔn),就是沒執(zhí)行,不好管、不敢管、不會(huì)管。但是我們相信這種狀態(tài)在新的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后會(huì)逐步改觀,環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力在加強(qiáng),那些真正污染環(huán)境、損害老百姓健康的企業(yè)和行為必須要控制住。三是,管理機(jī)制偏差,壓力倒置,F(xiàn)在環(huán)境行政壓力最大的是基層環(huán)保部門,可以說是任務(wù)重、經(jīng)費(fèi)少、人員弱、責(zé)任大。一些地方的基層環(huán)保部門既缺乏專業(yè)人員,又缺乏專業(yè)手段,有的地方甚至還是采用“人盯”的治理策略,這種落后的手段肯定是難以管住復(fù)雜的環(huán)境問題的,而出了事問責(zé)首當(dāng)其沖的卻又是這些人,這種管理機(jī)制上的偏差要逐步糾正。環(huán)境問題已被提升至與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)問題同等重要的高度,要真正加大地方政府對地方環(huán)境問題的行政責(zé)任,只有地方政府充分重視環(huán)境問題,中央的政策、決策才能在地方很好地貫徹、落實(shí)。四是,缺乏精細(xì)化的管理措施。目前,各項(xiàng)環(huán)境管理制度之間缺乏銜接,排污許可證、環(huán)評各打天下,污染治理方面污防司一統(tǒng)天下,各個(gè)制度、部門之間沒有很好地形成合力。
今后環(huán)境與健康工作的三大原則
中國環(huán)境管理:健康是制定環(huán)境治理政策最重要的推動(dòng)力。今年是新環(huán)保法的實(shí)施元年,新的《大氣污染防治法》修訂草案也提上了議事日程,環(huán)境管理正在由總量控制和污染防治轉(zhuǎn)向質(zhì)量改善。這種環(huán)保管理思路上的轉(zhuǎn)變對于今后工作的推進(jìn)有哪些影響與變化?
熊躍輝:一是,“健康優(yōu)先”,改革創(chuàng)新。我們必須正面我國面臨的環(huán)境與健康現(xiàn)實(shí)問題,充分考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,以“健康優(yōu)先”的理念對現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策和制度進(jìn)行改革,創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)工作體制機(jī)制。
二是,風(fēng)險(xiǎn)管理、標(biāo)本兼治。要以環(huán)境與健康管理為抓手,在采取針對性的措施解決當(dāng)前影響公眾健康的環(huán)境問題的同時(shí),綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)政策等多種手段從根本上降低環(huán)境污染導(dǎo)致的健康風(fēng)險(xiǎn)。
三是,環(huán)保統(tǒng)籌、部門協(xié)作。基于“預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理”的理念,充分整合利用現(xiàn)有工作基礎(chǔ)與資源,建立環(huán)保部門牽頭統(tǒng)籌、衛(wèi)生和其他部門協(xié)作的環(huán)境與健康工作管理機(jī)制。
今后要爭取建立基于健康風(fēng)險(xiǎn)管理的環(huán)境與健康管理基本制度,推動(dòng)環(huán)境與健康工作成為環(huán)境保護(hù)的重要常規(guī)工作內(nèi)容,增強(qiáng)應(yīng)對和解決環(huán)境污染健康損害問題的能力。力爭到2020年在全國范圍內(nèi)建立起較為完善的環(huán)境與健康工作網(wǎng)絡(luò),環(huán)境污染導(dǎo)致的健康風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制。
管理制度改革創(chuàng)新護(hù)航“健康優(yōu)先”
中國環(huán)境管理:您能說說在制度的改革創(chuàng)新過程中,應(yīng)該如何體現(xiàn)“健康優(yōu)先”的理念嗎?
熊躍輝:一是,可以以健康風(fēng)險(xiǎn)為重要約束條件進(jìn)行環(huán)境功能區(qū)劃分管理。以環(huán)境污染健康損害風(fēng)險(xiǎn)為約束指標(biāo),確定重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上,合理規(guī)劃城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)布局,劃定“健康紅線”,引導(dǎo)人口分布到合適居住的區(qū)域。對于已經(jīng)發(fā)生或者具有潛在公共健康損害風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域,嚴(yán)格實(shí)施環(huán)境準(zhǔn)入政策。
二是,將健康影響評估作為核心內(nèi)容納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)和規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)。強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目和現(xiàn)有企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估和監(jiān)管,針對高危企業(yè)開展環(huán)境污染健康影響評估,提出防止污染、保障公眾健康和避免造成生態(tài)破壞等方面的對策措施。
三是,對于污染場地修復(fù)后再利用的區(qū)域開展環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評估。加強(qiáng)未開發(fā)利用污染場地的環(huán)境管理,根據(jù)后續(xù)土地利用目的開展環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評估,并發(fā)布重污染場地的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果。
四是,將解決影響公眾健康的突出環(huán)境問題作為環(huán)境績效評價(jià)和考核的重要指標(biāo)。建立以健康效益為重要內(nèi)容的環(huán)境績效評價(jià)和考核制度,督促地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和城市規(guī)劃中嚴(yán)守“健康紅線”,對于因環(huán)境污染健康損害問題而導(dǎo)致發(fā)生重大群體性事件的地方政府實(shí)行“一票否決”。
五是,建立基于健康基準(zhǔn)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂管理機(jī)制。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂過程中,以滿足保障公眾健康的需要為基本原則,對于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)比較完備的化學(xué)物質(zhì),在充分考慮健康基準(zhǔn)的條件下制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。要建立以人群健康風(fēng)險(xiǎn)控制為約束條件的環(huán)境容量估算方法,從而結(jié)合具體區(qū)域環(huán)境污染源的分布情況和生產(chǎn)情況,確定相關(guān)污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)。
六是,將環(huán)境污染健康損害賠償作為重要內(nèi)容納入環(huán)境損害賠償。制定環(huán)境健康損害鑒別標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范,認(rèn)定相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)資質(zhì),探索建立以應(yīng)對環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償和賠償為主要目的的排污收費(fèi)、環(huán)境稅、超級基金、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等籌資機(jī)制,形成適合我國國情的環(huán)境污染健康損害賠償制度。
風(fēng)險(xiǎn)管理是環(huán)境與健康工作的核心
中國環(huán)境管理:您認(rèn)為當(dāng)前環(huán)境與健康工作的核心是什么?
熊躍輝:環(huán)境與健康問題的影響因素很多,從環(huán)境與健康發(fā)展歷史看,具有清晰因果關(guān)系的案例在現(xiàn)實(shí)中是少之又少,多數(shù)情形是環(huán)境污染與健康的關(guān)系并不清楚。鑒于環(huán)境污染對健康影響具有暴露水平低、潛伏期長、影響因素多、因果關(guān)系確定難等特點(diǎn),應(yīng)以加強(qiáng)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理為工作核心,以努力將污染物健康風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受水平為工作目標(biāo)。美國、日本等發(fā)達(dá)國家實(shí)踐證明,把健康風(fēng)險(xiǎn)評估貫徹到環(huán)境監(jiān)測預(yù)警、環(huán)境監(jiān)督管理、環(huán)境影響評價(jià)、污染防治和環(huán)境宣傳教育工作中是環(huán)保部門實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的最佳切入點(diǎn)。切實(shí)貫徹多部門協(xié)作、預(yù)防為主、綜合防治的方針政策,我國的環(huán)境與健康問題就會(huì)逐步得到有效預(yù)防和控制。
今年的三大工作重點(diǎn)
中國環(huán)境管理:請您具體談?wù)劷衲戥h(huán)境與健康的工作重點(diǎn),有哪些標(biāo)準(zhǔn)或政策可能出臺(tái)?
熊躍輝:今年及今后一段時(shí)間內(nèi)的工作重點(diǎn)就是推動(dòng)環(huán)境與健康工作成為環(huán)境保護(hù)的重要常規(guī)工作內(nèi)容。一是對于環(huán)境污染問題突出或者居民反映強(qiáng)烈的高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域開展環(huán)境與健康調(diào)查。掌握人群環(huán)境污染物負(fù)荷水平、健康危害狀況等實(shí)際情況,為確定區(qū)域性優(yōu)先控制環(huán)境污染物名單、制定環(huán)境污染健康損害認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行健康損害補(bǔ)償提供依據(jù)。
二是開展環(huán)境與健康綜合監(jiān)測。環(huán)保部門負(fù)責(zé)篩選與識(shí)別環(huán)境污染健康損害高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位,以防范健康風(fēng)險(xiǎn)為目的,根據(jù)區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染源分布狀況和排放污染物情況,確定特征污染物,圍繞居民的生活模式合理設(shè)置監(jiān)測點(diǎn)和差別化的環(huán)境監(jiān)測項(xiàng)目,逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境與健康監(jiān)測常規(guī)化。
三是針對重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)開展環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評估。編制和發(fā)布環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)指南,建立環(huán)境與健康高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和企業(yè)目錄,建立以健康影響評價(jià)為核心的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評估制度。
新《環(huán)境保護(hù)法》第39條明確了國家環(huán)境和健康工作的主要內(nèi)容,這是第一次把環(huán)境與健康管理工作在法律層面上進(jìn)行明確,但僅為原則性規(guī)定。為了增強(qiáng)法律的可操作性,我們今年正在研究出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)國家環(huán)境與健康工作指導(dǎo)意見》,做好頂層設(shè)計(jì)工作,抓緊制定發(fā)布《環(huán)境與健康工作管理辦法》,以此推動(dòng)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境污染健康損害鑒定、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估等法律法規(guī)文件的制定。
以“多元共治”理念做好信息公開和公眾參與
中國環(huán)境管理:公眾健康問題是一個(gè)非常敏感的話題,新《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)了“信息公開和公眾參與”,而信息公開是一柄雙刃劍,用得好能夠?qū)ぷ髌鸬奖O(jiān)督、促進(jìn)作用,用的不好反而可能造成誤解甚至是事件、沖突。環(huán)境與健康方面能否公開、公開什么、怎樣公開將非常考驗(yàn)政府的執(zhí)政能力與工作智慧,在這方面您如何看?
熊躍輝:新環(huán)保法的一個(gè)重要立法理念就是多元共治,應(yīng)對環(huán)境與健康問題離不開全社會(huì)的關(guān)注與參與。
從企業(yè)角度看,排污企業(yè)應(yīng)不斷推進(jìn)技術(shù)革新以減小生產(chǎn)活動(dòng)中排放的污染物對人群健康的影響。企業(yè)要積極履行環(huán)保責(zé)任,大力發(fā)展環(huán)保技術(shù),重視生產(chǎn)全過程的污染防治,對可能產(chǎn)生嚴(yán)重健康危害的污染物進(jìn)行監(jiān)測,主動(dòng)開展環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評估。
從公眾角度看,國家和政府應(yīng)指導(dǎo)公眾積極參與環(huán)境與健康問題的應(yīng)對。要不斷提高公眾環(huán)境意識(shí),推動(dòng)《“同呼吸、共奮斗”公民行為準(zhǔn)則》的落實(shí)。
從參與形式看,要將環(huán)境與健康相關(guān)信息納入環(huán)境信息公開和環(huán)境宣傳教育內(nèi)容,不斷創(chuàng)新公眾參與形式。一方面,政府要組織發(fā)布科學(xué)的環(huán)境與健康知識(shí),及時(shí)監(jiān)測和糾正虛假錯(cuò)誤信息,積極利用各種媒體宣傳提高公民環(huán)境與健康素養(yǎng),建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制,正面引導(dǎo)社會(huì)輿論,努力消除公眾疑慮。另一方面,企業(yè)也可以通過公益事業(yè)與社區(qū)共同建設(shè)環(huán)保設(shè)施,優(yōu)化環(huán)境,保護(hù)社區(qū)及公民的健康權(quán)益,取得社區(qū)居民對于企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的理解與支持,營造良好的社區(qū)氛圍。
信息化手段助力環(huán)境與健康工作開展
中國環(huán)境管理:新《環(huán)境保護(hù)法》在總則里提到了“促進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息化建設(shè)”,突出了信息化手段對于環(huán)境保護(hù)工作的重要作用,您如何看待信息化對于環(huán)境健康工作的作用?
熊躍輝:加強(qiáng)信息基礎(chǔ)和共享能力建設(shè)是環(huán)境與健康能力建設(shè)的重要組成部分,今后要進(jìn)一步完善環(huán)境與健康管理技術(shù)支撐體系,提高科技對環(huán)境與健康管理的支撐作用,高度重視環(huán)境與健康基礎(chǔ)信息的獲取。一方面,進(jìn)一步開展環(huán)境與健康調(diào)查,利用常規(guī)或?qū)m?xiàng)調(diào)查的方式獲取污染物狀況、暴露方式、人群污染物負(fù)荷量、健康效應(yīng)等各方面的數(shù)據(jù),為風(fēng)險(xiǎn)管理工作的開展提供強(qiáng)有力的科學(xué)保障。另一方面,要繼續(xù)建設(shè)環(huán)境與健康信息化管理平臺(tái),對各類數(shù)據(jù)進(jìn)行整合加工,形成具有價(jià)值的信息資源,支持環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理和決策過程。充分發(fā)揮信息化在環(huán)境健康相關(guān)數(shù)據(jù)資源獲取、利用、加工、整合、挖掘等方面的作用,通過各類數(shù)據(jù)的整合、共享提高環(huán)境健康管理工作效率和效益。
(原文刊登在《中國環(huán)境管理》2015年第1期)
熊躍輝:如何推進(jìn)環(huán)境與健康工作?
時(shí)間:2015-02-27
來源:環(huán)境管理
作者:宋旭