環(huán)保產(chǎn)業(yè)追蹤 JIEI Tracker

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2014年10月 第7期

前言

當下，在建設環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會的要求下，基礎設施完善與否直接引導著城市的盛衰軌跡，而作為城鎮(zhèn)基礎設施重要組成部分的環(huán)境污染處理設施之一，城鎮(zhèn)污水處理廠的建設也受到政府的格外重視。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年3月底全國城鎮(zhèn)累計建成污水處理廠3622座，污水處理能力達到了14265萬立方米/日，隨之而來的污泥產(chǎn)生量為11.4萬噸/日。而在投資上，污泥處理處置的投資卻僅占污水處理廠總投資的20%，甚至有些污水處理廠為了節(jié)約成本，閑置已建好的污泥處理車間。如何激活污泥處理處置行業(yè)的快速發(fā)展已成為當今中國城市之困。

2008年，國家為應對國際金融危機制定了“四萬億”投資計劃，這一舉措雖解決了燃眉之急，但由此帶來的嚴重的“副作用”也使得多數(shù)地方政府不得不因為籌集相應的配套資金，背負起了沉重的債務負擔。此外，傳統(tǒng)的污泥處置商業(yè)模式又具有政企不分，效率低下、管理粗放等問題，在種種不利的形勢下，污泥處理處置項目往往“被迫”滯緩，巨大的資金缺口更已成為污泥處理處置行業(yè)發(fā)展的瓶頸。

因此，如何創(chuàng)造更好的投融資環(huán)境，吸引各類資本參與到市政基礎設施公共項目，特別是污泥處理處置項目的建設和運營中來，提高相應的運行效率與管理水平，就成為了污泥處置行業(yè)發(fā)展的當務之急。筆者就此對污泥處置行業(yè)的現(xiàn)狀以及有關項目的經(jīng)驗和教訓進行了一些初步的梳理和分析，希望能夠為污泥行業(yè)未來的發(fā)展提供出一些有價值的建議。

污泥處理處置行業(yè)現(xiàn)狀

污泥危機

近30年來，隨著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不斷發(fā)展，加之人口基數(shù)龐大，城市污水排放量與日俱增，副產(chǎn)物污泥的產(chǎn)生速度也日益增長。令人擔憂的是，污泥處理處置的速度卻遠遠落后于污泥的產(chǎn)生量，并且這種情況不僅僅出現(xiàn)在缺乏資金的小城鎮(zhèn)或者偏遠地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)也是如此。以北京為例，目前運營的污泥處置設施僅7座，處理處置技術包括污泥熱干化、鈣化調理、堆肥、焚燒等，但年處置能力僅84萬噸，而2010年北京市年產(chǎn)污泥量已達到135萬噸，可見，只有不足65%的污泥進行了有效的無害化、資源化利用，其余污泥僅進行了簡單的轉運填埋，缺乏有效的最終處置。巨大的處理負荷使得“污泥圍城”愈演愈烈。

投資計劃與資金來源

2012年4月19日，國務院辦公廳印發(fā)的《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》中提到，規(guī)劃投資全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設近4300億元，其中污泥處理處置設施建設投資347億元，從某種角度來看，政府的重視力度意味著污泥處置行業(yè)有望開創(chuàng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)新商機。

長期以來，地方政府是污泥處理設施的建設和運行責任主體，但由于國家財政補助少，污泥處理收費制度匱乏，地方政府在面對污泥處理處置行業(yè)持續(xù)大規(guī)模的投資建設需求時，資金缺口往往又使其力不從心。2011年國家發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護司頒布了《關于進一步加強污泥處理處置工作組織實施示范項目的通知》，其中明確指出地方政府應加快提出融資策略和保障措施，以確保污泥處理處置設施建設順利進行。這一政策的頒布最終使得地方政府在肩負著政治和社會雙重壓力的同時，不得不開始嘗試引入社會資金，從而緩解設施建設過程中巨大的資金缺口。

收費制度

早在2009年，住建部、環(huán)保部和科技部三家聯(lián)合頒布的《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術政策(試行)》中就已明確指出，污水處理費應包括污泥處理處置運營成本，但截至目前，我國還沒有針對污泥處理處置收費的詳細規(guī)定。雖然各地正逐漸落實階梯性水價制度的實施，但僅靠水價的額外支付和少量的政府補貼，還是無法覆蓋污水處理及官網(wǎng)維護以外的污泥處理費用。據(jù)業(yè)界測算，污泥處置費用折算到污水處理費中的成本是0.1-0.5元/噸，即污水處理費中應含有0.1-0.5元的污泥處置費用，但部分城市規(guī)定的污泥處理處置費用的征收標準卻非常低，如廣州、廣西等地區(qū)出臺規(guī)定，每噸水費中只收取5分錢用于污泥處理處置，甚至大部分地方政府對于征收污水處理費仍舉步維艱。

按照業(yè)內(nèi)專家的計算，如果水價中增加2毛錢用于污泥處理費，污泥處理產(chǎn)業(yè)會達到井噴狀態(tài)。但如何落實污泥處理費用征收，這仍然需要政府逐步完善收費方式，建立合理的收費標準才可實現(xiàn)。

主要工藝及運行現(xiàn)狀

2012年4月，國務院辦公廳下達的關于污水處理設施建設規(guī)劃中曾推薦厭氧消化、好氧發(fā)酵、污泥干化焚燒等幾種主要工藝，但在實際運用中，這些工藝路線均存在著一些問題，并沒有一種工藝可以完全符合污泥處理處置的技術要求。除此之外，污泥企業(yè)普遍缺乏清晰的商業(yè)模式和穩(wěn)定的盈利能力，也直接導致了投資方對污泥處理行業(yè)的止步不前。因此，工藝成熟度的欠缺以及商業(yè)成本的高企成為了制約我國污泥處理處置產(chǎn)業(yè)投融資發(fā)展的瓶頸。

好氧堆肥

污泥堆肥是在一定條件下通過微生物的作用，使污泥不斷被降解和穩(wěn)定，并生產(chǎn)出一種適宜于土地利用的產(chǎn)品的過程。該技術最具吸引力的特征之一就是處理之后的污泥具有較大市場，但由于中國工業(yè)污水和生活污水長期混同處理，污泥中普遍含有大量重金屬，導致這些處理過的“有機肥”被農(nóng)業(yè)部禁止進入農(nóng)田，若想實現(xiàn)最初的處置目標，就需要付出更高的成本來面對重金屬、病原菌的污染風險。

故在這種情況下，好氧技術開始逐漸背離了低成本、高效率的原始價值，逐漸朝著工藝復雜化、投資擴大化的高成本運行方式轉變。

【案例】北京城市污泥無害化農(nóng)用示范工程（北京龐各莊污泥堆肥項目）

北京排水集團大興龐各莊污泥堆肥處置廠是由北京城市排水集團和中國機械科學研究院等單位投資組建的項目公司——北京漢新源科技發(fā)展有限公司承建，是1999年度的國債項目。自2010年二次改造后，采用ENS 工藝替換掉傳統(tǒng)機械翻拋工藝，擴建規(guī)模為300噸/日。此后主要處理清河污水廠的部分濕污泥及吳家村、盧溝橋污水處理廠的污泥，堆肥后的最終產(chǎn)品考慮用作改良廢棄礦山和沙化土壤。運行成本為每噸158-211元。

雖然該項目屬政府全額投資項目，從一定程度上為運行單位減輕了資金壓力，但由于技術陳舊，工藝落后，后期的日處理能力完全沒有達到預設初始標準。土地和能源浪費嚴重，異味也對周圍環(huán)境造成了二次污染，因此該項目缺乏推廣復制的意義。

焚燒

焚燒是污泥處置的常用技術路線之一，由于廢棄物焚燒后會產(chǎn)生煙氣，故對于污泥焚燒業(yè)來說，在合格的煙氣處理保障下，克服成本的制約自然成為了頭等大事。但事實上，既能保障處置末端的環(huán)境安全性，又能兼顧高出普通工藝2-4倍的成本投入，還能夠達到處置規(guī)模，這已頗具難度。此外，如若選擇了干化等附屬工藝過程，還需額外考慮能耗及設備磨損等實際問題。污泥焚燒業(yè)市場的前景看似一片光明，一段時間內(nèi)卻仍然缺乏具有投資吸引力的商業(yè)模式。

【案例】上海市石洞口城市污水處理廠污泥處理工程

上海石洞口項目是國內(nèi)第一個實施并運行的進口污泥干化焚燒項目。項目以北京金州工程有限公司為牽頭人的聯(lián)合總承包方中標，并于2004年9月27日點火成功。項目引進了國外流化床污泥干化技術，采用了上海金州環(huán)境工程技術有限公司開發(fā)的污泥干化焚燒處理工藝，日處理脫水污泥（含水率約75％）213噸/日。投資額為8000萬元。值得一提的是，該項目承諾在運行過程中，不用輔助燃料，系統(tǒng)可實現(xiàn)熱量自平衡。

然而時隔4年后，上海市政工程設計研究總院在國家環(huán)保總局召開的一次評審會上發(fā)言披露，該項目運行成本為280元，若達到每噸濕泥的含固率18%，仍需補充大約15～30公斤燃煤。這顯然未達到項目建設前承諾的“不用輔助燃料，系統(tǒng)可實現(xiàn)熱量自平衡”的節(jié)能減排目標；并且在2007年8月，該項目的污泥處理處置委托運營單位因非法傾倒3.4萬噸污泥遭到曝光查處。在排除技術和項目處理規(guī)模問題的情況下，我們不得不對該項目的實際運行成本水平打出一個問號。

厭氧消化

厭氧消化是利用兼性菌和厭氧菌進行厭氧生化反應，分解污泥中有機物質，是實現(xiàn)污泥穩(wěn)定化非常有效的一種污泥處理工藝。該工藝近幾年在國內(nèi)外發(fā)展很快，但若想順利運行，其中也存在幾點困難有待克服：第一，我國剩余污泥有機質含量較低，這點可以考慮摻入廚余或糞便來彌補；第二，我國污泥中較高含量的泥沙對設備磨損嚴重；第三，沼氣凈化技術不過關，致使沼氣中的H2S設備的腐蝕性，從而嚴重影響了有效的能源利用；第四，成本投資是厭氧技術運行最大的問題。

總體說來，污泥厭氧消化作為一種中間處理過程，雖然有能源產(chǎn)出，但工藝技術復雜、運行成本昂貴，加之我國污泥成分的特殊性，項目運行的經(jīng)濟效益有待考究。

【案例】大連夏家河污泥厭氧消化工程

大連東泰夏家河污泥處理廠是國內(nèi)第一座以BOT方式建設的污泥處理廠，項目于2007年開建，2009年4月正式投產(chǎn)運行，2009年12月沼氣脫碳及天然氣并網(wǎng)一次試車成功，日處理城市污泥600噸，項目占地2.47公頃。它可將大連市中心城區(qū)污水處理廠產(chǎn)生的脫水污泥進行集中化的厭氧消化處理，沼氣經(jīng)提純處理后，可日供生物燃氣（天然氣品質）16500立方米。

該項目可作為污泥資源化的典型案例，環(huán)境效益明顯。但從經(jīng)濟效益來看，前期投資過高；技術層面來看，處理后的污泥含水率較高，若實現(xiàn)“每年生產(chǎn)6萬噸腐殖土，并用于園林綠化營養(yǎng)土”，可能還有些難度，如果進行二次處理，那么后續(xù)的脫水、干化勢必也要增加運營成本。

如何創(chuàng)造更多的投融資機會

正如數(shù)月前山東省環(huán)保廳“生態(tài)環(huán)保大講堂”上中國光大國際有限公司總經(jīng)理王天義所言：發(fā)達國家看重提高效率，發(fā)展中國家則更看重融資。如何獲得更多的投融資機會，不僅是污泥處理處置行業(yè)發(fā)展的瓶頸，也是近年來中央政府關注的重點。2012年4月，國務院辦公廳關于印發(fā)《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》的通知中明確指出，要積極吸收各類社會資本，促進投資主體與融資渠道的多元化。而作為污水處理業(yè)中重要一環(huán)的污泥處理處置產(chǎn)業(yè)，更需要在以下幾方面采取措施，才能夠吸引更多的社會資本的進入，促進更加多樣化的投資主體與融資渠道的產(chǎn)生。

建立和完善付費機制

改革和完善污泥處理收費制度是污泥處理行業(yè)面臨的核心問題之一，國家應當建立以污水處理費和污泥處理處置服務費為主，政府財政補貼為輔的綜合性污泥處理處置收費機制，制定合理的污泥處理收費標準，真正實現(xiàn)微利保本，科學制定污泥處理收費的市場化機制。

我國目前的現(xiàn)狀是污泥處置費尚未開證，污水處理費中又僅少量甚至不包括污泥處理費，政府只委托污水廠處置水，卻較少支付污泥處理費，這導致了部分污水處理廠為了節(jié)約成本，有意無意間將污泥處理的責任旁置。而從污泥處理公司的角度來看，現(xiàn)階段污泥處理公司沒有穩(wěn)定、持續(xù)的收入來源自然也成為了許多投資者閉門觀望的首要原因。

因此，對于污泥處理處置收費機制，應當建立以污水處理費和污泥處理處置費為主，在上述兩者不能滿足運營服務費需求的情況下，由政府來兜底的收費機制�？上驳氖�，住建部目前已會同財政部、發(fā)改委開始就政府如何補貼兜底污泥處理費用的問題進行會商研究。

加強技術創(chuàng)新，因地制宜選擇

中國社科院可持續(xù)發(fā)展研究中心研究員朱守先認為：在政策相對滯后的情況下，只有技術成熟到一定階段和水平，相應政策才會出臺，并在技術進步的同時，政策不斷跟進與完善。從一定層面來看，這就要求污泥處理處置技術應加強發(fā)展創(chuàng)新，選擇性吸收、消化國際先進技術，選擇并“改造”成一條適合自己的技術路線，并加強所選技術的經(jīng)濟適用性。

同時，在污泥處理處置的技術選擇上必須遵循因地制宜的基本原則。我國目前應用的幾種主要的污泥處置技術并無優(yōu)劣之分，現(xiàn)有的厭氧消化、好氧發(fā)酵、焚燒等技術路線都存在各自的明顯利弊，并不存在一種處理成本又低、速度又快、占地面積還小，在減量化、無害化、資源化方面都具有優(yōu)勢的污泥處理技術。因此根據(jù)自身情況因地自宜、合理選擇技術路線就成為不同地區(qū)發(fā)展污泥產(chǎn)業(yè)的基本原則。2011年4月份住建部、發(fā)改委下發(fā)的《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置技術指南》就指出，“因地制宜是污泥處理處置方案比選決策的基本前提。” 針對不同的地域特點、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模等條件應采用不同的技術路線。比如對經(jīng)濟高度發(fā)展、人口密集、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)達的部分超大城市可優(yōu)先考慮焚燒和建材綜合利用技術路線；對經(jīng)濟不發(fā)達、地廣人稀的部分縣、市，以及現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)發(fā)達的地區(qū)則可考慮厭氧堆肥土地利用為主導的技術路線。

在各地政府本著因地制宜的原則通過相應的法規(guī)和強制性標準，設定適合本地情況的污泥處置路線，進而確定污泥處置的技術路線和相應的公共服務采購成本的情況下，各類資本才有可能愿意且敢于進入污泥產(chǎn)業(yè)，污泥產(chǎn)業(yè)也才有可能獲得快速發(fā)展。

完善市場化運營法制

據(jù)世界銀行統(tǒng)計，從1990-2005年中國基礎設施領域中有私營部門參與的項目共有483個，總投資額達725億美元。而截止到2012年，中國僅PPP項目就大約有1000多個�？梢�，針對以污泥處置為代表的這類市政基礎設施類環(huán)保項目而言，引入社會資本是勢在必行的。

但是基礎設施投融資市場看似火熱的現(xiàn)狀背后，卻是缺乏統(tǒng)一的城市基礎設施建設投融資基本法律的尷尬。從法律體系上來說，我國目前尚沒有一部統(tǒng)一的投融資法或者城市基礎設施建設管理法，現(xiàn)有的城市基礎設施建設基本法律、法規(guī)散見于《水法》、《公路法》、《消防法》、《城市道路管理條例》等，大量發(fā)揮作用的主要是建設部等部委發(fā)布的行政規(guī)章以及規(guī)范性文件；從省、市地方的情況看，由地方權力機關制定的有關城市基礎設施建設和投資方面的地方性法規(guī)為數(shù)很少，由省、市級政府制定的行政規(guī)章也普遍為數(shù)不多，更多的、在當前起規(guī)范性作用的大都屬于城市公用事業(yè)管理各職能部門制定的規(guī)范性文件。規(guī)范性文件的層次低，必然影響其權威性和貫徹力度，由于沒有統(tǒng)一的城市基礎設施建設及投融資制度，無法滿足城市基礎設施建設多元化的投資結構的需要，各種形式的投資主體的法律地位難以從中獲得有效和統(tǒng)一的保護和支持。再加上各地各部門制定的文件從地方、部門利益出發(fā)，形成各城市各部門各自為政的局面，影響了我國城市基礎設施建設的準入和運行。特別是近期比較熱門的公私合營PPP融資，我國對此類融資的現(xiàn)行法規(guī)法律層次較低、內(nèi)容簡單，存在立法空白，甚至國際上PPP項目融資的一些慣例和做法與我國現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突。

對于投資企業(yè)來說，由于目前基礎設施投融資領域存在的法規(guī)制度缺失、政府權責劃分不清、管理效率不高、相關政策、規(guī)定落實不到位等問題，使得無論對于民企或是外資，都顯得投資風險較高。一個典型的例子是：中國到目前為止還沒有正式的法律管理PPP項目，只是通過被稱為“36條”的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2005]3號）與被稱為“新36條”的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）等政策和規(guī)定來引導民間資本投入到基礎設施建設，因此對于投資企業(yè)，特別是民間資本，在法律層面上都顯得風險較大。

因此，對于以污泥處置為代表的市政基礎設施行業(yè)來說，應當盡快建立起有效的投融資行政監(jiān)管程序以及外部監(jiān)督機制，完善投資運行機制和標準，并依托科技創(chuàng)新，推動污泥資源化利用示范工程建設，降低市場參與者的交易成本，為污泥處理處置等市政基礎設施投資融資的發(fā)展提供“制度性”的土壤。

注：本文數(shù)據(jù)均來自江蘇�。ㄒ伺d）環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)庫（JIEI Database），轉載本文請標明出處：轉自2014年10月第7期，環(huán)保產(chǎn)業(yè)追蹤JIEI Tracker，違者必究。