基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)立法研究概述

——基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)立法前期研究報(bào)告之一

編者按：遵照委領(lǐng)導(dǎo)批示精神，法規(guī)司開展了基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)立法前期研究工作，對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)狀況、立法主要問題、美國(guó)等主要國(guó)家相關(guān)立法與實(shí)踐等進(jìn)行重點(diǎn)研究，研究成果將陸續(xù)在本刊刊登，請(qǐng)委內(nèi)各司局和各地發(fā)展改革部門的領(lǐng)導(dǎo)和同志提出意見建議，也歡迎踴躍向本刊投稿，共同交流基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)工作中的經(jīng)驗(yàn)。

基礎(chǔ)設(shè)施是指物質(zhì)生產(chǎn)、社會(huì)發(fā)展、人民生活的基礎(chǔ)性公共設(shè)施，是人類賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。世界銀行的研究表明，基礎(chǔ)設(shè)施能力與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出呈現(xiàn)同步增長(zhǎng)趨勢(shì)，即基礎(chǔ)設(shè)施存量每增長(zhǎng)1%，GDP就增長(zhǎng)1%�？梢哉f，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧的前提條件和重要保證。近年來，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展，青藏鐵路、三峽工程、西電東送、西氣東輸、南水北調(diào)、京滬高速鐵路等一批重大工程相繼建成或者順利推進(jìn)，能源、交通、通信狀況得到有效改善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后勁不斷增強(qiáng)。但與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展相比，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍相對(duì)滯后，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看還有很大的發(fā)展空間。要加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就要按照投資體制改革精神，打破傳統(tǒng)的以政府投資為主的基礎(chǔ)設(shè)施投資模式，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化。我國(guó)近年來通過試行特許經(jīng)營(yíng)，在鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面做了不少有益探索。

一、基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的概念及主要模式

（一）概念

所謂基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)，是指政府把應(yīng)當(dāng)由政府控制或需要由政府實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通過特許授權(quán)，在一段規(guī)定的時(shí)間（特許期）內(nèi)，由國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)或外國(guó)企業(yè)作為項(xiàng)目的投資者或經(jīng)營(yíng)管理者，進(jìn)行開發(fā)建設(shè)、維護(hù)、經(jīng)營(yíng)管理以獲取商業(yè)利潤(rùn)，并承擔(dān)投資和經(jīng)營(yíng)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，特許期滿后根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)合同的約定將項(xiàng)目移交給政府的經(jīng)營(yíng)模式�；�礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)既可以運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施的新建及運(yùn)營(yíng)，也可以由政府把已經(jīng)處于運(yùn)營(yíng)或即將投入運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式，移交給企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。

基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)在國(guó)外一般稱為“公私合作”（Public- Private Partnership, PPP），指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。PPP本身是一個(gè)意義非常寬泛的概念，不同組織和國(guó)家都有各自不同的理解。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)；其區(qū)別于公共采購的一個(gè)根本特征是，私人部門被授權(quán)利用基礎(chǔ)設(shè)施，通過投資經(jīng)營(yíng)獲取利潤(rùn)，雖然其部分收入也可能來自公共部門的支付，而政府采購則完全是由政府承擔(dān)成本、支付對(duì)價(jià)。加拿大公私合作國(guó)家委員會(huì)認(rèn)為，PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。美國(guó)公私合作國(guó)家委員會(huì)則認(rèn)為，PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。

（二）主要模式

1、BOT（Build-Operate-Transfer）模式，即“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”模式，是一種最典型的特許經(jīng)營(yíng)模式，指政府部門通過特許經(jīng)營(yíng)合同，授予投資者建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許權(quán)；在合同規(guī)定的特許期內(nèi)，投資者通過項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收回投資和運(yùn)營(yíng)成本，并獲取合理的收益；特許期滿后，項(xiàng)目由政府無償收回。BOT模式的特點(diǎn)是：（1）采用有限追索權(quán)，即項(xiàng)目債權(quán)人追索權(quán)僅限于項(xiàng)目資產(chǎn)和項(xiàng)目收益，項(xiàng)目債務(wù)不會(huì)反映在投資人資產(chǎn)負(fù)債表中；（2）前期費(fèi)用較高，一般應(yīng)用于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如交通運(yùn)輸、供水供電等；（3）特許期滿后，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)無條件轉(zhuǎn)移給政府；（4）項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率及提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量都比較高；（5）項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到施工全由項(xiàng)目投資者控制，易出現(xiàn)資金不到位、延誤工期等風(fēng)險(xiǎn)。

2、BOT模式的變形。實(shí)踐中，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和特許經(jīng)營(yíng)合同約定內(nèi)容的不同，在BOT模式的基礎(chǔ)上又演變出了BOOT、BOO等二十多種特許經(jīng)營(yíng)模式。BOOT是指“建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”，其與BOT的區(qū)別是投資者在特許期內(nèi)將擁有項(xiàng)目所有權(quán)。BOO是指“建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)”，投資者在項(xiàng)目建成后擁有項(xiàng)目所有權(quán)并開展經(jīng)營(yíng)，特許期滿后無須將項(xiàng)目所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)無條件轉(zhuǎn)讓給政府，一般適用于不涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)，或者特許期滿后收回項(xiàng)目所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)意義不大的項(xiàng)目。這三種模式也體現(xiàn)了不同的私有化程度。BOT模式下項(xiàng)目所有權(quán)不轉(zhuǎn)移，政府對(duì)項(xiàng)目擁有較大的控制權(quán)，私有化程度最低。BOOT模式下項(xiàng)目投資者僅在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)擁有項(xiàng)目所有權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)期滿，項(xiàng)目所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)一并移交政府，是一種有限的私有化模式。BOO模式則使項(xiàng)目完全私有化。

3、TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式，即“移交—經(jīng)營(yíng)—移交”模式，指政府部門將已建成項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)有償?shù)剞D(zhuǎn)讓給投資者，投資者在一定期限內(nèi)，通過運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目收回投資并獲取合理收益，并在合同期滿后將項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)無償交還政府部門的一種融資方式。TOT模式的特點(diǎn)是：（1）能夠盤活國(guó)有資產(chǎn)，迅速收回建設(shè)資金，滾動(dòng)投資于其他項(xiàng)目，提高財(cái)政資金利用率；（2）能夠?yàn)榇媪炕�礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，逐步走向市場(chǎng)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量；（3）僅涉及項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移，避免項(xiàng)目投資建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，也有利于增強(qiáng)政府對(duì)重要行業(yè)和項(xiàng)目的控制權(quán)，確保經(jīng)濟(jì)安全。

二、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展情況

（一）發(fā)展概況

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的發(fā)展歷史不長(zhǎng)，主要從上世紀(jì)90年代開始，到目前為止已經(jīng)有十幾年了。在這十幾年間，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目從無到有，規(guī)模不斷擴(kuò)大，目前正處在快速發(fā)展時(shí)期�？傮w來看，各地方均不同程度地開展了特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，但區(qū)域發(fā)展較不平衡，東部沿海地區(qū)在投資規(guī)模、項(xiàng)目數(shù)量、管理運(yùn)營(yíng)水平等方面都處于領(lǐng)先，中西部地區(qū)起步和發(fā)展相對(duì)較慢；對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)正在不斷深化，已從一開始單純?yōu)橐�進(jìn)外資和為項(xiàng)目提供資金，發(fā)展到深化投資體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、引進(jìn)先進(jìn)的管理理念和技術(shù)；有些地方在項(xiàng)目管理、合同談判等方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了保障。

（二）立法情況

從20世紀(jì)90年代中期開始，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方政府相繼發(fā)布了一些規(guī)章和規(guī)范性文件，用以規(guī)范迅速發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。1995年1月，原對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部發(fā)布了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》。1995年8月，原國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》。這兩個(gè)《通知》構(gòu)成了指導(dǎo)我國(guó)BOT項(xiàng)目試點(diǎn)工作的主要依據(jù)。此后，北京、天津、山西、深圳等地政府，先后以地方性法規(guī)、規(guī)章形式發(fā)布了基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，明確規(guī)定了公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革方向、投融資體制改革的路徑、特許經(jīng)營(yíng)的范圍以及實(shí)施步驟等，為基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的操作提供了重要依據(jù)。2004年3月，建設(shè)部以規(guī)章形式發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，對(duì)城市公用設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)、融資方式、經(jīng)營(yíng)、管理等進(jìn)行了規(guī)范。此外，我國(guó)現(xiàn)行一些關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法律法規(guī)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)也作了原則性規(guī)定。例如，《公路法》第21條第2款規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對(duì)公路建設(shè)進(jìn)行投資；第65條第2款又規(guī)定，由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依照本法投資建成并經(jīng)營(yíng)的收費(fèi)公路，約定的經(jīng)營(yíng)期限屆滿，該公路由國(guó)家無償收回，由有關(guān)交通主管部門管理�！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》第11條3款也規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，采用招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者。

三、基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的優(yōu)點(diǎn)

一是可以拓寬融資渠道，突破財(cái)政資金不足的制約，加快建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求越來越大。單純依靠政府有限的財(cái)政資金，很難滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要。以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，我國(guó)有70多萬行政村，有300多萬自然村，如果把這些村落數(shù)量作為基數(shù)計(jì)算，要達(dá)到“十一五”規(guī)劃規(guī)定的飲水、安全、道路、交通等建設(shè)目標(biāo)，需要約4萬億人民幣。雖然近年來我國(guó)加大了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，采取了相關(guān)措施，但建設(shè)資金不足仍然是造成我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后的重要原因之一。通過特許經(jīng)營(yíng)方式鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資缺口，在不增加財(cái)政支出的條件下，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二是可以深化投資體制改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道，發(fā)展多種融資方式，形成投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新格局是投資體制改革的重要目標(biāo)�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)）明確提出，要合理界定政府投資范圍，能夠由社會(huì)投資建設(shè)的項(xiàng)目，盡可能利用社會(huì)資金建設(shè)；要引入市場(chǎng)機(jī)制，利用特許經(jīng)營(yíng)等多種方式，吸引社會(huì)資本參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)是深化投資體制改革的一項(xiàng)重要舉措，有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)效率。

三是可以有效增加競(jìng)爭(zhēng)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，降低公共產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格。以政府投資為主的傳統(tǒng)體制下，基礎(chǔ)設(shè)施由政府統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，處于壟斷地位，外無競(jìng)爭(zhēng)壓力，內(nèi)無發(fā)展動(dòng)力，運(yùn)行效率較低，價(jià)格雖然不是很高，但產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量不能完全滿足人民生活需要；價(jià)格形成形式單一，部分產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格偏高。引入特許經(jīng)營(yíng)模式，能夠打破傳統(tǒng)的壟斷經(jīng)營(yíng)模式，通過招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式確定投資人，有利于基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)單位提高質(zhì)量與效率，降低價(jià)格，使最終用戶受益。

四是可以引入市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理理念，激勵(lì)創(chuàng)新。通過實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)，可以發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理方面具有的靈活性和高效率優(yōu)勢(shì)，克服政府部門在人事制度、行政程序、報(bào)酬激勵(lì)等方面存在的困難。此外，公共部門由于缺乏利益激勵(lì)，在技術(shù)改進(jìn)和創(chuàng)新方面缺乏積極性。引入特許經(jīng)營(yíng)，可以激勵(lì)創(chuàng)新，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入新技術(shù)，改變長(zhǎng)期以來技術(shù)相對(duì)落后的局面。

四、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)存在的主要問題

（一）完整統(tǒng)一的法律體系尚未建立

隨著一系列規(guī)章和規(guī)范性文件的出臺(tái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的法律環(huán)境已基本形成，為基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的發(fā)展提供了重要的法律依據(jù)。但總體來看，我國(guó)尚未建立統(tǒng)一完整的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)法律體系，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是法律規(guī)范的效力層次較低。我國(guó)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的法律規(guī)范大部分是規(guī)章和規(guī)范性文件，由于效力層次較低，在創(chuàng)設(shè)規(guī)則、規(guī)范當(dāng)事人行為、追究法律責(zé)任等方面存在諸多限制，難以充分保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)快速發(fā)展。二是具體制度有待完善。相關(guān)規(guī)定較為原則，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議各方的權(quán)利義務(wù)、項(xiàng)目授予、價(jià)格管理、糾紛解決、項(xiàng)目移交等內(nèi)容缺乏明確規(guī)定，實(shí)踐中可執(zhí)行性不強(qiáng)，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額大、回收期長(zhǎng)、投資沉淀性強(qiáng)的特點(diǎn)不相適應(yīng)。三是有些規(guī)定之間不銜接。以選擇特許經(jīng)營(yíng)者的程序?yàn)槔�，根�?jù)《行政許可法》第53條規(guī)定，有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等行政許可，必須通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式授予；建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第8條規(guī)定，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)向社會(huì)公開招標(biāo)；但是，一些地方的規(guī)定不盡一致，有的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式，有的規(guī)定可以采用招標(biāo)或者拍賣方式，有的規(guī)定還可以采用公開申請(qǐng)、直接談判等其他方式。由于規(guī)定之間不一致，特許經(jīng)營(yíng)者有時(shí)難以判斷所取得的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是否合法，依據(jù)哪些規(guī)定來保護(hù)其合法權(quán)益，加大了風(fēng)險(xiǎn)。

（二）監(jiān)督管理體制不順

基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目監(jiān)督管理涉及發(fā)展改革、建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、價(jià)格等眾多部門的職能，容易產(chǎn)生政出多門、多頭管理等問題，監(jiān)管缺位、越位、錯(cuò)位等問題也不同程度存在。同時(shí)，項(xiàng)目該如何決策，由哪一級(jí)政府決策，由哪個(gè)部門代表政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，遵循什么樣的審批程序，審批權(quán)限怎樣合理界定等，都缺乏明確規(guī)定。項(xiàng)目授予沒有設(shè)定嚴(yán)格的條件和程序，隨意性較大，導(dǎo)致實(shí)踐中很多項(xiàng)目沒有通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定特許經(jīng)營(yíng)人。

（三）合同管理體制不完善

特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施過程中，合同具有重要的地位，是監(jiān)管的主要依據(jù)，而我國(guó)在合同管理方面還有一些欠缺。一是基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系不確定。政府和特許經(jīng)營(yíng)者各自應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本義務(wù)不是很明確，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制尚未形成，實(shí)踐中往往出現(xiàn)政府為招商引資給予過多優(yōu)惠條件和承諾，或者特許經(jīng)營(yíng)者為獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)而承擔(dān)不應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。有些項(xiàng)目因此在經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)嚴(yán)重問題，有的甚至難以為繼。二是對(duì)合同談判重視不夠。特許經(jīng)營(yíng)合同期限一般都長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至幾十年。期間，技術(shù)、需求、政策等經(jīng)濟(jì)技術(shù)環(huán)境變化大，不確定因素多，必須對(duì)合同履行過程中的各種分險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并制定詳細(xì)的談判策略，并引入完備的合同變更和調(diào)整機(jī)制。不能為追求短期利益或者片面強(qiáng)調(diào)招商引資，忽視合同談判，盲目求同存異，回避關(guān)鍵問題。三是政府部門專業(yè)人才儲(chǔ)備不足。特許經(jīng)營(yíng)合同管理不同于傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理，要求政府相關(guān)工作人員具備合同談判、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、爭(zhēng)議解決等方面的專業(yè)知識(shí)。受機(jī)構(gòu)、人員編制等方面的限制，一些部門在專業(yè)人才儲(chǔ)備方面還有不足。

（四）科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制尚未形成

價(jià)格規(guī)制問題是特許經(jīng)營(yíng)能否順利運(yùn)行的一個(gè)關(guān)鍵問題，在自然壟斷的公用事業(yè)行業(yè)，價(jià)格的制定必須能同時(shí)滿足三個(gè)目標(biāo)的要求：促進(jìn)社會(huì)公平、提高企業(yè)生產(chǎn)效率、保護(hù)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿�。政府如何進(jìn)行有效的價(jià)格規(guī)制，以調(diào)節(jié)政府、消費(fèi)者、企業(yè)三者之間的利益關(guān)系，制定同時(shí)滿足三個(gè)目標(biāo)的價(jià)格，是當(dāng)前迫切需要解決的問題。首先，定價(jià)機(jī)制有待研究完善。特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格一般按照“成本+稅費(fèi)+合理利潤(rùn)”的原則來確定。這種方式使消費(fèi)者承擔(dān)了成本提高的風(fēng)險(xiǎn)，雖然有利于刺激投資，但卻不能有效刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理不善導(dǎo)致的成本增加可以通過價(jià)格轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，不能區(qū)分經(jīng)營(yíng)者的優(yōu)劣。并且成本核算是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，增加了行政成本。其次，定價(jià)的可預(yù)期性和透明度有待進(jìn)一步提高。特許經(jīng)營(yíng)合同期限長(zhǎng)，市場(chǎng)各因素變化大，價(jià)格需要隨著市場(chǎng)的變化作相應(yīng)調(diào)整，必須不斷提高定價(jià)的可預(yù)期性和整個(gè)定價(jià)過程的透明度，減少隨意性和人為因素。最后，對(duì)公共服務(wù)和產(chǎn)品價(jià)格的構(gòu)成要素及監(jiān)管范圍缺乏明確規(guī)定，各構(gòu)成要素之間的比例不盡合理，搭便車收費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。

五、對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)立法的建議

（一）建立完備的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)法律體系

基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)需要法律效力層次較高的統(tǒng)一式立法。統(tǒng)一立法的內(nèi)容主要包括六個(gè)方面：一是總則，包括立法目的、適用范圍、基本原則（公平、公正、公開、信賴?yán)�益保護(hù)等）、管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)等。二是基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)主要方式，包括BOT、TOT等。三是基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)基本法律問題，包括特許經(jīng)營(yíng)立項(xiàng)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予方式、特許經(jīng)營(yíng)合同談判與管理、特許經(jīng)營(yíng)當(dāng)事人的基本權(quán)利義務(wù)等。四是基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)糾紛的解決途徑，包括協(xié)商、仲裁、行政調(diào)解、行政復(fù)議、訴訟等。五是法律責(zé)任，明確各方違反法律規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。六是附則，包括名詞解釋、生效日期等。

（二）理順監(jiān)督管理體制

一是建立統(tǒng)一監(jiān)管模式，避免多頭管理帶來的職能交叉和相互推諉職責(zé)等問題。二是結(jié)合我國(guó)投資管理體制，研究提出基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的確定和審批制度，建立科學(xué)、民主、規(guī)范的決策機(jī)制。各級(jí)政府在編制基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃時(shí)，要明確基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的布局、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，作為確定基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的依據(jù)。要明確負(fù)責(zé)審批和簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同的部門，以及相關(guān)的程序。三是按照公平、公正、公開和誠實(shí)信用原則，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)際和需要，確立以招標(biāo)方式為主，拍賣、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式為輔的項(xiàng)目授予機(jī)制，明確選擇各種方式的條件和程序，嚴(yán)格限制非競(jìng)爭(zhēng)性方式的使用，防止權(quán)錢交易、暗箱操作。四是明確界定典型的特許經(jīng)營(yíng)投融資方式。

（三）規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)合同

建立基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)行政合同制度，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同的主要內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，特別是明確政府和特許經(jīng)營(yíng)者各自享有的基本權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本義務(wù)。

首先是明確政府的基本權(quán)利義務(wù)。在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)中，行政機(jī)關(guān)的權(quán)利主要有監(jiān)督權(quán)、制裁權(quán)、驗(yàn)收權(quán)、合同單方變更權(quán)等。行政機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督特許經(jīng)營(yíng)者全面而充分地履行特許經(jīng)營(yíng)合同。無論特許經(jīng)營(yíng)合同有無明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)于不履行合同或者不正確履行合同的特許經(jīng)營(yíng)者都有制裁權(quán)。在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的回收、移交階段，行政機(jī)關(guān)有工程質(zhì)量的最后驗(yàn)收權(quán)。在特許經(jīng)營(yíng)合同履行過程中，由于公共利益的需要、法律法規(guī)的變更、特許經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)不善以及不可抗力等原因，行政機(jī)關(guān)有權(quán)單方面變更或者解除特許經(jīng)營(yíng)合同。從義務(wù)角度看，行政機(jī)關(guān)的義務(wù)主要是特別保證義務(wù)，包括協(xié)助特許經(jīng)營(yíng)者辦理相關(guān)手續(xù)的保證、稅收保證、外匯平衡和匯兌保證、后勤保證、限制競(jìng)爭(zhēng)保證、經(jīng)營(yíng)期保證等。此外，行政機(jī)關(guān)的義務(wù)還包括特權(quán)行為補(bǔ)償義務(wù)和損害賠償義務(wù)等。

其次是明確特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)。在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)中，特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利主要有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、請(qǐng)求權(quán)、獲得補(bǔ)償和賠償權(quán)等。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是特許經(jīng)營(yíng)者通過行政機(jī)關(guān)的授予而取得的從事特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利。請(qǐng)求權(quán)是特許經(jīng)營(yíng)者請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)兌現(xiàn)特別保證義務(wù)的權(quán)利。獲得補(bǔ)償和賠償權(quán)是特許經(jīng)營(yíng)者獲得行政補(bǔ)償和行政賠償?shù)臋?quán)利，特許經(jīng)營(yíng)者有權(quán)獲得行政機(jī)關(guān)對(duì)合法行政行為造成損失的補(bǔ)償，對(duì)違法行政行為造成損害的賠償。從義務(wù)角度看，特許經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)主要包括特許經(jīng)營(yíng)合同完全履行義務(wù)、平等而持續(xù)地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)義務(wù)、接受政府與社會(huì)監(jiān)督義務(wù)、接受政府合法變更或者終止特許經(jīng)營(yíng)合同的義務(wù)等。

再次是明確消費(fèi)者的權(quán)利義務(wù)。在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)中，消費(fèi)者并非是完全被動(dòng)的群體，而是重要的參與者。消費(fèi)者有權(quán)參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的立項(xiàng)，有權(quán)參與特許經(jīng)營(yíng)的定價(jià)，有權(quán)要求特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人提供平等的、持續(xù)的、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，有權(quán)監(jiān)督特許經(jīng)營(yíng)者的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有權(quán)請(qǐng)求獲得損害賠償?shù)�。與此相對(duì)應(yīng)，消費(fèi)者亦需要承擔(dān)付費(fèi)義務(wù)和遵守秩序義務(wù)。

此外，還要建立合理有效的爭(zhēng)議解決機(jī)制，賦予特許經(jīng)營(yíng)各方協(xié)商、調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟等各種有效的法律救濟(jì)途徑。

（四）確立科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制

定價(jià)機(jī)制實(shí)際上是一種基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)提供者和消費(fèi)者之間的分配關(guān)系，即需求價(jià)格和利潤(rùn)的關(guān)系。必須確定合理的價(jià)格和利潤(rùn)，做到在保證消費(fèi)者權(quán)益的同時(shí)，不損害項(xiàng)目生存能力，鼓勵(lì)項(xiàng)目公司改善服務(wù)，提高經(jīng)營(yíng)效率。定價(jià)應(yīng)遵循以下原則：一是效率原則。項(xiàng)目公司應(yīng)提供足夠多的產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)降低生產(chǎn)成本，最大限度地滿足消費(fèi)者的需求，提高整體福利水平。二是可持續(xù)發(fā)展原則。應(yīng)當(dāng)珍惜社會(huì)和自然資源，鼓勵(lì)項(xiàng)目公司制定可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境、使資源得到持續(xù)利用的方針和具體做法。三是公平原則。提高價(jià)格將增加低收入者的負(fù)擔(dān)，降低其基本生活水平。定價(jià)不能降低低收入和部分中等收入者的基本生活水平，而應(yīng)當(dāng)增加社會(huì)的總體福利。四是激勵(lì)原則。不能影響項(xiàng)目的生存能力，通過保證合理的投資收益以及風(fēng)險(xiǎn)控制，鼓勵(lì)項(xiàng)目公司改進(jìn)管理方法，提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，投入必要的資源進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開發(fā)和運(yùn)營(yíng)。

（撰稿人：法規(guī)司王剛）