在過(guò)去15年中，亞行一直致力于支持中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域中的公私合作伙伴關(guān)系（PPP）項(xiàng)目。本文回顧了亞行私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局（PSOD）主要資助的項(xiàng)目，討論了未來(lái)PPP發(fā)展的相關(guān)事項(xiàng)，并總結(jié)了國(guó)際最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一、 示范項(xiàng)目階段(1995-2002年)

20世紀(jì)90年代初中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較落后，因此需要大量資金投資于電力和水資源等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)鍵領(lǐng)域。當(dāng)時(shí)中國(guó)和其他計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體一樣，過(guò)度依賴中央和地方政府的預(yù)算內(nèi)投資來(lái)建設(shè)和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施。1997年，政府發(fā)布建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交草案（BOT）[1]，為PPP項(xiàng)目建立了框架。當(dāng)時(shí)國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)依據(jù)該法案提議了三個(gè)示范工程。其中，來(lái)賓B電廠項(xiàng)目實(shí)施后[2]被選為第一個(gè)電力行業(yè)官方BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，成都供水項(xiàng)目被選為第一個(gè)PPP項(xiàng)目，均由亞行提供技術(shù)援助。上述三個(gè)項(xiàng)目由中國(guó)人民銀行、建設(shè)部和成都市政府負(fù)責(zé)支持選擇投標(biāo)人、對(duì)BOT指南及BOT水務(wù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)文件提意見、制定全國(guó)水價(jià)指導(dǎo)意見，鼓勵(lì)收回成本。[3]

當(dāng)時(shí)普華永道、丹頓堡、路易斯·伯杰集團(tuán)組成的聯(lián)合體被委任為政府顧問(wèn)，提供合同結(jié)構(gòu)、招標(biāo)、評(píng)標(biāo)方面的技術(shù)咨詢，并協(xié)助政府與優(yōu)先競(jìng)標(biāo)人協(xié)商。項(xiàng)目吸引了法國(guó)、馬來(lái)西亞、日本、挪威和美國(guó)等十家財(cái)團(tuán)參與競(jìng)標(biāo)。1998年7月，法國(guó)威立雅環(huán)保集團(tuán)與丸紅株式會(huì)社組成的合包人中標(biāo)，由亞行私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局支持項(xiàng)目融資，包括直接貸款2650萬(wàn)美元和B類貸款2150萬(wàn)美元[4]。此外，歐洲投資銀行提供2650萬(wàn)美元聯(lián)合融資。1999年8月項(xiàng)目公司與成都市政府簽訂18年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，其中購(gòu)買協(xié)議要求成都市政水務(wù)總公司每日支付凈化40萬(wàn)立方米水的費(fèi)用，成都市政府履行購(gòu)買協(xié)議并提供擔(dān)保。此外，在該試點(diǎn)項(xiàng)目基礎(chǔ)上還制定了一套標(biāo)準(zhǔn)文件用于推廣到中國(guó)其他省市政府[5]。

二、 PPP分權(quán)階段(2005年-至今)

由于試點(diǎn)項(xiàng)目成功實(shí)施，當(dāng)時(shí)的國(guó)家建設(shè)部（現(xiàn)更名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）分別于2002年和2004年頒布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，并發(fā)布城市供水、天然氣供應(yīng)、市政供暖、固體垃圾和污水處理等領(lǐng)域的特許權(quán)協(xié)議模板，從而形成獨(dú)特的很大程度上由地方政府牽頭的PPP分權(quán)管理模式。與此同時(shí)，BOT管理草案卻從未正式頒布。

2007年，亞行《中國(guó)私營(yíng)部門評(píng)估更新》認(rèn)定市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和可再生能源為“新”領(lǐng)域，但這些領(lǐng)域國(guó)家壟斷嚴(yán)重，服務(wù)嚴(yán)重欠缺。自此，亞行私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局便聚焦于各種市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和PPP模式，如BOT，建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO ）和轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（TOT）等[6]，由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)，提高效率（見表1）。

表1.私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局近期PPP項(xiàng)目

上表項(xiàng)目改善了中國(guó)29個(gè)城市的生活質(zhì)量，為200萬(wàn)個(gè)家庭提供了清潔燃?xì)�，�?shí)現(xiàn)高效區(qū)域供暖1200萬(wàn)平方米，日供水775,000噸，處理污水130萬(wàn)噸，焚燒城市固體垃圾4,500噸。PPP是一種工具，而非亞行私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局業(yè)務(wù)目標(biāo)，其目的是為市民提供所需的高效、低成本的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

上述項(xiàng)目發(fā)起機(jī)構(gòu)包括中國(guó)燃?xì)饪毓桑ㄏ愀郏�、達(dá)爾凱亞洲（法國(guó)）、住友公司（日本）、九州電力（日本）、中國(guó)光大國(guó)際（香港）、龍江環(huán)保（中國(guó)）、中國(guó)風(fēng)電（香港）、中國(guó)水務(wù)（香港）、綠色動(dòng)力環(huán)境保護(hù)（中國(guó)）以及北控水務(wù)（香港）。項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵是高質(zhì)量的出資方將帶來(lái)技術(shù)、資金和管理資源和技能。通過(guò)補(bǔ)充貸款和與36家商業(yè)銀行合作，亞行私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局促成了對(duì)應(yīng)的商業(yè)融資[7]。

亞行私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局受益于亞行東亞局（EARD）的長(zhǎng)期支持。通過(guò)提價(jià)、加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等大范圍政策和監(jiān)管改革，可確保私營(yíng)部門參與各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的收益。如，松花江流域污染控制和管理項(xiàng)目，亞行東亞局支持松花江流域內(nèi)省、市政府制定污染防控戰(zhàn)略，通過(guò)技術(shù)援助項(xiàng)目制定了長(zhǎng)期PPP路線圖，并進(jìn)行主權(quán)和非主權(quán)模式融資。亞行私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局支持的龍江環(huán)保（LJEP）即是非主權(quán)模式融資的成功案例。該公司在獲得亞行私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局提供的兩個(gè)階段支持后成為地區(qū)領(lǐng)先的水務(wù)集團(tuán)公司。其中，第一階段（2010-2013），龍江環(huán)保新增130萬(wàn)噸/每天(t/d)的污水處理能力。項(xiàng)目大部分采用BOT特許權(quán)形式，為黑龍江流域帶來(lái)極大的環(huán)境好處。第二階段（2012-2015），龍江環(huán)保為污水處理承接BOT項(xiàng)目（即處理污泥和污水設(shè)施），改造現(xiàn)有廢水處理廠的設(shè)施（總量約300,000t/d），實(shí)現(xiàn)高效環(huán)保生產(chǎn)。

在能源領(lǐng)域，亞行東亞局支持制定可再生能源法規(guī)和定價(jià)，鼓勵(lì)私營(yíng)部門進(jìn)入可再生能源市場(chǎng)，打破國(guó)家對(duì)該領(lǐng)域壟斷。亞行私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局資助了首個(gè)中日BOO風(fēng)電項(xiàng)目和各種能源回收項(xiàng)目。繼東亞局公布《2020年農(nóng)村沼氣能源》報(bào)告后[8]，亞行私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局支持采取BOT模式利用清潔能源科技開展農(nóng)村能源回收業(yè)務(wù)。此外，亞行東亞局“城市污水處理和小城鎮(zhèn)固體廢物管理”技術(shù)援助項(xiàng)目[9]側(cè)重區(qū)別大城市與小城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)質(zhì)量的差異，因此只有少數(shù)小城市有相應(yīng)的垃圾處理設(shè)施。東亞局聯(lián)合私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局提供2億美元貸款選定綠色動(dòng)力環(huán)保集團(tuán)采用先進(jìn)清潔技術(shù)承接一系列垃圾焚燒發(fā)電子項(xiàng)目，處理小城市的固體廢物，實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電。

2013年，亞行私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局為北控水務(wù)集團(tuán)和北控環(huán)保公司提供2.4億美元貸款，支持項(xiàng)目采用BOT/TOT模式[10]促進(jìn)高質(zhì)量污水處理和實(shí)現(xiàn)新水源再循環(huán)利用。該項(xiàng)目受益于亞行東亞局出版的《城市污水再利用和污泥利用政策研究》[11]，該書強(qiáng)調(diào)了戰(zhàn)略性污水管理，以及支持建立污水再利用技術(shù)指南。

三、 中國(guó)和其他國(guó)家PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.分權(quán)管理模式。中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用的分權(quán)模式成功構(gòu)建了PPP市場(chǎng)。其中簡(jiǎn)明的特許權(quán)模板是成功的關(guān)鍵，隨后PPP模式被成功的推廣到小城市，按照每個(gè)城市的具體需求，解決當(dāng)?shù)鼐唧w問(wèn)題，地方政府具有一票否決權(quán)。應(yīng)亞行其他發(fā)展中成員要求，亞行私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局將分享中國(guó)PPP項(xiàng)目積累的經(jīng)驗(yàn)，并推廣分權(quán)模式。

2. 區(qū)分政府和終端用戶的能力和支付意愿。政府的良好信用和支付能力是投資人的重要信用考量。在部分領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目部分或全部依賴政府多種形式的支持（如最低收入保障等）。從私營(yíng)部門角度看，大城市肯定比小村莊更具吸引力，中國(guó)創(chuàng)新的通過(guò)當(dāng)?shù)卣�府預(yù)算替用戶付費(fèi)（供水、污水處理、垃圾處理）來(lái)解決問(wèn)題，從而使小城市采用PPP模式成為可能。

3.行業(yè)和項(xiàng)目重點(diǎn)和選擇。如前所述，吸引高質(zhì)量的投資方也是項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵，投資方可提供技術(shù)、金融、管理資源和技術(shù)，激發(fā)創(chuàng)新、提高效率等。

4.特定行業(yè)規(guī)定。理論上，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同或規(guī)定對(duì)私營(yíng)部門比較有吸引力，但實(shí)際上，因?yàn)楦鞣N障礙和問(wèn)題，私營(yíng)部門失去對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的興趣并不罕見。近期亞行的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)顯示可以采取變更行業(yè)規(guī)定的方式吸引私營(yíng)部門進(jìn)入PPP項(xiàng)目，例如對(duì)可再生資源實(shí)施強(qiáng)制電價(jià)、供水和污水處理領(lǐng)域更高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、禁止使用地下水、農(nóng)業(yè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目最低運(yùn)營(yíng)區(qū)域等。

5.合同履約的透明性和可靠性。既然PPP通常被認(rèn)為是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種外包形式，因此政府允許私營(yíng)部門參與至關(guān)重要，其不僅表現(xiàn)在簽訂PPP合同項(xiàng)目初期，而且對(duì)項(xiàng)目整個(gè)生命周期的可持續(xù)性至關(guān)重要。為了建立公共部門與私營(yíng)部門參與者間的信任，在項(xiàng)目實(shí)施階段應(yīng)堅(jiān)持履行合同制定的價(jià)格水平、支付方式等合同義務(wù)。比如，實(shí)施再生能源項(xiàng)目可能會(huì)繼續(xù)延遲支付，特別是風(fēng)電行業(yè)。若強(qiáng)制電價(jià)到期未支付則會(huì)對(duì)項(xiàng)目財(cái)務(wù)產(chǎn)生負(fù)面影響。

6. 廣泛聽取與充分準(zhǔn)備。公共部門準(zhǔn)備不足，未達(dá)到銀行信貸委員會(huì)的貸款標(biāo)準(zhǔn)（如技術(shù)、法律和財(cái)務(wù)等方面）是PPP項(xiàng)目延遲及失敗的主要原因。公共部門從最初的項(xiàng)目擬定至融資結(jié)束，乃至整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作期都應(yīng)從技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)方面尋求專業(yè)顧問(wèn)的技術(shù)支持。

7. 銀行可融資性。中國(guó)金融市場(chǎng)的流動(dòng)性偏向于大公司/大城市。商業(yè)銀行面對(duì)快速發(fā)展的短期運(yùn)營(yíng)和維護(hù)合同、有限擔(dān)保、缺少EPC工程總承包合同以及有限資產(chǎn)安全和定時(shí)包銷協(xié)議等新科技和新合同結(jié)構(gòu)，銀行信貸委員會(huì)往往舉棋不定。如前所述，有經(jīng)驗(yàn)的PPP交易顧問(wèn)可根據(jù)項(xiàng)目情況，提供不同融資方案為公共部門帶來(lái)價(jià)值，包括包裝合同協(xié)議確保符合銀行融資要求，良好的融資戰(zhàn)略意識(shí)、以及良好的風(fēng)險(xiǎn)管理偏好。因此，優(yōu)秀的融資顧問(wèn)對(duì)于PPP項(xiàng)目極其重要，他將為特定類型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)最優(yōu)融資方案，在正確解讀銀行市場(chǎng)的前提下為項(xiàng)目提供最佳融資方案。

四、 未來(lái)之路——亞行私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局融資

正如國(guó)別規(guī)劃團(tuán)和亞行董事會(huì)議上所討論的，亞行私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局看重包容性環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并體現(xiàn)中國(guó)促進(jìn)可持續(xù)環(huán)境發(fā)展的重要作用�？紤]近期批準(zhǔn)的項(xiàng)目，我們預(yù)計(jì)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)將具有巨大潛力。私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局的目標(biāo)項(xiàng)目將覆蓋污水管道、集中工業(yè)廢水處理、離網(wǎng)清潔能源、液化天然氣以及區(qū)域供暖等領(lǐng)域，并進(jìn)一步推動(dòng)PPP模式。亞行還將在PPP模式中繼續(xù)提升私營(yíng)部門的作用，在公私部門間實(shí)現(xiàn)最佳風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，以保障提供服務(wù)的公共問(wèn)責(zé)制。

[1] 國(guó)家計(jì)劃委員會(huì). 1996. 外商投資特許權(quán)項(xiàng)目暫行規(guī)定(草案)

[2] 來(lái)賓B電廠項(xiàng)目包括投融資、設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，以及移交一個(gè) 2×360 MW 功率的火力發(fā)電廠，預(yù)計(jì)投資6億美元。通過(guò)競(jìng)標(biāo)，法國(guó)電力集團(tuán)和阿爾斯通曼財(cái)團(tuán)在財(cái)團(tuán)名義下，并在法國(guó)出口信貸機(jī)構(gòu)COFACE支持下，競(jìng)標(biāo)成功。

[3] 亞行. 1997. 中國(guó) BOT成都供水項(xiàng)目技術(shù)援助. TA PRC 2804 600,000美元.

亞行. 1997. 中國(guó)供水水費(fèi)研究技術(shù)援助. TA PRC 2773 600,000美元.

[4] 亞行. 1999. RRP成都通用水務(wù)-丸紅供水有限公司. R22-99.

[5] 普華永道、丹頓堡、路易斯·伯杰集團(tuán). 2000. 亞洲開發(fā)銀行報(bào)告：成都自來(lái)水六廠 B廠 BOT項(xiàng)目，最終報(bào)告。

[6] 亞行政策禁止私營(yíng)部門業(yè)務(wù)局幫助國(guó)有企業(yè)直至2012年。

[7] 奧佐蘭羅亞太金融，澳新銀行，中國(guó)銀行(香港)，東亞銀行，高雄銀行，永豐銀行，三菱東京日聯(lián)銀行，巴克萊資本，國(guó)泰世華銀行, 彰化商業(yè)銀行，中國(guó)信托商業(yè)銀行，中信嘉華銀行，澳洲聯(lián)邦銀行，加拿大出口發(fā)展署，第一銀行，富通銀行，香港富邦銀行，恒生銀行，中國(guó)工商銀行(亞洲), 產(chǎn)銀亞洲金融有限公司，國(guó)民銀行香港有限公司，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行，韓國(guó)外匯銀行，臺(tái)灣土地銀行，兆豐國(guó)際商業(yè)銀行，瑞匯實(shí)業(yè)銀行，華僑銀行公司，蘇格蘭皇家銀行，印度國(guó)家銀行，三井住友銀行，陽(yáng)信銀行，臺(tái)中商業(yè)銀行，臺(tái)灣中小企業(yè)銀行，臺(tái)灣合作金庫(kù)銀行以及友利全球市場(chǎng)（亞洲）。

[8] 亞行，2010。2020年農(nóng)村沼氣能源。馬尼拉。

[9]亞行，2012。技術(shù)援助完工報(bào)告：城市污水處理和小城鎮(zhèn)固體廢物管理。馬尼拉。

[10] 亞行，2012。行長(zhǎng)報(bào)告與建議：北控水務(wù)貸款和技術(shù)援助以及BEWG環(huán)境集團(tuán)廢水處理和再利用項(xiàng)目計(jì)劃。馬尼拉。

[11] 亞行，2008。對(duì)中國(guó)城市污水再利用和污泥利用政策研究技術(shù)支援，馬尼拉（TA7083-PRC）。