光大王天義:PPP模式在未來5到10年將創(chuàng)造幾萬億的市場機會
PPP模式在未來5到10年將創(chuàng)造幾萬億的市場機會。但單就PPP政企伙伴式合作關系而言,合作精神、契約精神和妥協(xié)精神是不能缺失的,這也可稱之為PPP文化支撐三要素,因為“PPP應該是一段長久的美好婚姻而不是一場熱鬧且短暫的婚禮”。
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作者:王天義
中國光大國際有限公司總經理,清華大學深圳研究生院兼職教授
整理撰稿:李年
2014年8月7日,重慶市宣布與多家企業(yè)簽訂PPP模式的項目協(xié)議,涉及路橋建設、垃圾焚燒電廠、水廠等多個市政項目,投資超過1000億元。這標志著財政部等倡導的地方政府采取PPP模式進行市政建設和運營進入了一個嶄新階段,這也意味著PPP模式孕育著超萬億的巨大商機。
所謂PPP,即是Public-Private-Partnership。Public主要指政府,Private主要指企業(yè),在我國譯為“政企合作”可能比“公私合營”更符合國情(財政部譯作“政府與社會資本合作”)。PPP是各種政企合作模式的總稱,大家最熟悉的PPP就是BOT(Build-Operation-Transit)模式,隨著時代進步,PPP模式的內涵和外延都在不斷擴展。
PPP模式上世紀90年代起源于英國,主要解決英國當時的城市公共管理的效率問題。英國利用這種模式不僅建設和運營地鐵、橋梁、機場、電廠、水廠、污水與垃圾處理等,甚至利用這種模式建設和管理醫(yī)院和監(jiān)獄,英國采用PPP模式建設或運營的項目總投資超過1000億美元。加拿大2003-2012年間的PPP項目數為121個,涵蓋全國10個省,涉及交通、醫(yī)療、教育、文化、住房、環(huán)境、司法和國防等領域。這些項目實現(xiàn)成本節(jié)約99億美元,提高經濟產出920億美元,繳納稅收總額為75億美元,累計創(chuàng)造52萬個等效全職工作崗位。
中國在PPP模式方面很早就進行過嘗試,最初是最簡單的BOT模式。主要用在高速公路和橋梁建設方面,目的在于解決建設資金問題,最大的項目是杭州灣大橋。經過最近二十多年的密集投資,中國高速公路、橋梁的建設已經相當完善。而隨著城市化的推進,市政建設和運營管理方面面臨著嚴重的資金不足和效率低下問題。市政建設和營運急需進行模式創(chuàng)新,而PPP模式提供了一種可行的選擇。
PPP模式的核心,是政府搭臺或政府主導,企業(yè)實際操作。充分發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)能力、資金優(yōu)勢和管理優(yōu)勢,由企業(yè)來執(zhí)行過去主要由政府承擔的部分公共責任和職能,“私家干了公家的活”。一方面解決建設資金不足問題,另一方面解決運營效率低下問題,同時使政府將更多的資源和精力投入到宏觀管理和監(jiān)控上,進一步提升城市管理的效率和城市競爭力。
在PPP模式中,政府所關心的是如何提供有效的公共服務,企業(yè)所關心的是如何賺取合理利潤,兩者之間在多數情況下并不矛盾,“盈利但不暴利”是PPP模式中政企雙方共同的價值取向。例如深圳的世界之窗公園,雖然是公共設施,但企業(yè)也能靠其賺錢。但是建公園不是僅僅靠企業(yè)就能完成的,沒有政府支持,企業(yè)難以單獨完成,更不用說比公園更復雜的公共設施的建設和運營管理了。
中國傳統(tǒng)的城市管理體制有它天然的優(yōu)勢,那就是政府職能強大,可以集中規(guī)劃、集中管理,在城市快速發(fā)展過程中能夠克服各種阻力。最近二十多年中國城市建設的突飛猛進與這種體制有密切關系。但隨著城市越來越大,這種體制也逐漸暴露出一些缺點和不足。
一是城市負債越來越多,許多地方市政府負債累累。許多地方依靠土地財政來支撐市政建設和運營費用。而隨著房地產降溫,這種方式將難以為繼。地方政府債務持續(xù)高企,影響這些城市的可持續(xù)發(fā)展。
二是在城市建設過程中存在注重短期利益的現(xiàn)象。城市建設往往重視表面效果,忽視內在功能完善;重視建設,輕視運營;重視外在功能,忽視內在效率。因此一些城市出現(xiàn)上下班嚴重堵車、下雨內澇現(xiàn)象,另一些城市則出現(xiàn)垃圾處理、污水處理困局。
三是隨著城市規(guī)模的擴大,城市的聚集效應并沒有帶來整個社會效率的提升,城市競爭力不升反降。其表現(xiàn)體現(xiàn)在城市生活成本的上升和城市運營效率的下降。例如房價上漲、生活品價格上漲、上下班交通時間增加、空氣質量下降、公共設施維護不足等。這些問題如果不加以解決,就有可能會出現(xiàn)逆城市化的現(xiàn)象,也就是部分人逃離城市或逃離大城市,這在西方國家現(xiàn)代化的過程中也曾經出現(xiàn)過。
要發(fā)揮我國城市管理體制的優(yōu)勢,避免其缺點和不足,PPP模式是一種有效手段。
PPP模式的優(yōu)勢
解決市政建設資金問題。過去采取的BOT模式已經證明了這一點。企業(yè)參與市政建設和運營不僅可以利用自己已有的資金,更重要的是可以利用金融市場,將PPP項目資產證券化,打通市政建設運營與資本市場的綠色通道。
解決市政運營效率問題。我國有些地方政府主導建設的項目,建成之后運營困難,項目持續(xù)虧損,成為地方政府的負擔,造成巨大浪費。這其中包括高速公路、軌道交通、垃圾處理等,而以BOT方式建設的項目則很少出現(xiàn)這種情況。原因在于BOT項目建設之初,企業(yè)就已經考慮到未來的運營成本和收益問題。在公共設施中引入PPP模式,可以在項目立項和設計之初,就充分考慮未來的運營成本和收益,避免浪費。同時,許多發(fā)達國家的實踐經驗表明,由企業(yè)來運營公共設施,在多數情況下要比政府運營更有效率。美國環(huán)保局估計,環(huán)境基礎設施無論是投資費用還是運營成本,私營企業(yè)都要比公共部門低10%~20%。
解決行政追責不足問題。過去有些市政建設項目失敗,例如水利工程不能送水等,一般都會啟動行政追責程序。行政追責固然必要,但并不能挽回全部損失,公共財政的損失難以得到有效的補償。而采用PPP模式,如果項目出現(xiàn)問題,損失可以讓企業(yè)承擔。正因為要承擔潛在的損失,企業(yè)就會更努力、更認真地進行項目論證、建設與運營管理,確保市政項目發(fā)揮更好的功效。
可以培養(yǎng)專業(yè)人才。中國的政府是人才聚集之地,但也是人才的浪費之地。因為一旦一個官員有所專長、有所成績,往往會被提升到其他地方或轉到其他專業(yè)領域,這是行政體制的特點。企業(yè)作為一種商業(yè)體系,往往可以更好地留住專業(yè)人才。隨著城市管理越來越現(xiàn)代化、專業(yè)化、復雜化,這方面人才尤其難能可貴,PPP模式能更好地培養(yǎng)和留住各個領域的專業(yè)人才。
PPP模式的上述優(yōu)勢,恰恰彌補了我國城市管理體制的不足,目前應該大力推廣。
發(fā)展PPP政府應該做什么
盡管我國很早就開展PPP模式的嘗試,2013年以來,財政部也在力推這種模式,并得到許多地方政府的響應。但目前要推進這一模式,政府還有大量工作要做。
一是明確政策、完善法規(guī)。目前我國嘗試了各種PPP模式,但在實踐中一直在摸索,還沒有明確的政策和法規(guī)體系。往往一個項目一個政策,一個地方一套做法。使得企業(yè)有疑慮,地方政府也不敢放開手腳。因為任何一個PPP項目,都會涉及到公權力的邊界、市場化的邊界以及政府職責的落實等問題,同時也涉及一系列的潛在風險、公共政策問題,需要盡快明確、完善。目前最需要明確的是:哪些項目可以做,哪些領域不可以做;哪些合作方式可以做,哪些合作方式不可以做,以及PPP模式的基本操作流程、規(guī)范和法律地位、利益保障等問題。
二是要公開、透明。要將引入PPP模式作為提升城市競爭力和發(fā)展水平的契機,而不是再來一次城市建設大躍進,更不是將PPP作為一種套利的機遇和尋租的工具。為此在引入企業(yè)時,一定要公開、透明,一定要充分利用市場化機制,要盡可能讓城市市民參與和知情。
三是要做好宣傳和教育工作。在市政項目和政策的實施過程中,市民和公眾因為不知情或不了解完整的信息,往往會產生過激反應,引發(fā)群體性事件。例如在一些城市因建設PX項目、垃圾焚燒場等而引發(fā)群體事件。這些事件的引發(fā),固然有客觀因素,但更多是因為地方政府在項目建設過程中缺乏有效的信息溝通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式,更容易引發(fā)民眾誤解,因為是“政企合作”還是“官商勾結”還真是一個問題。因此事前進行充分調研、與相關人員有效溝通、適當補償和進行制度安排,是現(xiàn)代城市市政建設過程中必備程序。而這些又只有政府才能更好完成。臺灣臺北市在建設木柵垃圾焚燒廠時,就做了較為充分的調研。在項目設計時,考慮到為周邊的居民建設高水平的公園,從而得到了當地居民的支持。
四是政府要明確企業(yè)和市場的邊界。一方面要讓企業(yè)賺錢,對于市政設施不求所有但求所用;另一方面又不能放棄自己責任,尤其是管理責任。政府要建立企業(yè)準入機制、淘汰機制、監(jiān)督機制、激勵與處罰機制,這就是我們常說的政府與企業(yè)裁判員與運動員的關系。同時要更多地讓公眾參與到PPP項目的管理中來。英國的經驗表明,政府監(jiān)管得力,處罰得當,可以有效提高PPP項目的績效。
發(fā)展PPP模式,企業(yè)應該如何
PPP模式在未來5到10年將創(chuàng)造幾萬億的市場機會,這是毋庸置疑的。這其中不僅包括各種政建設機會,還包括更多的城市運營和管理的市場機會。企業(yè)在參與其中時,一定要重視以下幾個方面。
提升專業(yè)化水平
PPP模式的項目看起來蛋糕巨大,如果企業(yè)頭腦發(fā)熱,一哄而上,可能碰得頭破血流。因為大部分PPP項目投資量大、周期長,且有許多潛在風險,需要高度的專業(yè)知識和專業(yè)化能力。如果企業(yè)缺乏這些領域的專業(yè)能力,就意味著風險大于機遇。同時,目前中國的城市發(fā)展時間較短,與發(fā)達國家相比,城市運營管理的專業(yè)化水平還有相當大的差距,無論是給排水、供電、垃圾處理、交通管理,都有巨大的改善空間。我們企業(yè)要在其中一到兩個領域做專、做精。因為市場足夠大,時間足夠長。這更要求企業(yè)不能急功近利,要求企業(yè)有定力,不浮躁。只有這樣才能最終做強做大。
善于利用金融工具和資本市場
PPP模式要求企業(yè)有大量的先期投入,而收益往往滯后很多年。如果企業(yè)單獨來做,就很難實施。這也是過去市政項目往往由政府主導的原因。但利用金融工具如資產證券化就可以充分利用資本市場,為企業(yè)帶來持續(xù)的資本流入,從而支撐企業(yè)長期開展PPP項目投資。
合作共贏,控制風險
任何PPP項目,都有潛在的風險。企業(yè)可以利用PPP項目打造一個產業(yè)平臺,將銀行、設備供應商、項目建設者、設計公司以及保險公司、項目運營公司納入到一個體系中,共同分擔風險,共享收益。這樣,不僅會提升企業(yè)的專業(yè)化程度,也會提升PPP項目的效率。當然,建立這樣一個平臺本身也是一個專業(yè)性極強的工作
透明化操作
PPP項目大多涉及公民利益,定價也多是政府主導。因此如果不能透明化操作,就很容易造成公民的不理解,從而引發(fā)各種始料不及的公眾事件。企業(yè)在不斷提高自身管理水平和運營效率的同時,要充分考慮到各方的感受和認知,要持續(xù)不斷地加強與各方的溝通,并盡可能讓公眾參與到企業(yè)的管理和運營過程中。已經有許多經驗和教訓表明,公眾參與PPP項目的管理,只會提高PPP項目成功的概率和運營效率,而不會增加成本。反之則可能造成項目的失敗。
最后,還想說的是,PPP模式的順利實施,不僅需要行政推動、法律保障和制度設計,還需要“柔軟”的文化支撐力。就PPP政企伙伴式合作關系而言,合作精神、契約精神和妥協(xié)精神是不能缺失的,這也可稱之為PPP文化支撐三要素,因為“PPP應該是一段長久的美好婚姻而不是一場熱鬧且短暫的婚禮”。
源自:清華管理評論;原題目:PPP模式,正在來臨的巨大商機