編者按：環(huán)境商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華應(yīng)邀參與由國(guó)家發(fā)改委牽頭開展的“國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理體系研究”課題。目前，已撰寫兩份研究報(bào)告，經(jīng)發(fā)改委呈送國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志，李克強(qiáng)總理和張高麗副總理均在兩份報(bào)告上批示�，F(xiàn)將報(bào)告摘登如下，供參閱。

城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式

PPP（Public—Private—Partnership）模式，即“公私合伙”或“公私合作”模式，是指政府與企業(yè)之間，通過(guò)一定形式的民事合同關(guān)系，合作提供公共性產(chǎn)品和服務(wù)，形成一種伙伴式合作關(guān)系。亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為，PPP模式的特征有：政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管私營(yíng)部門；私營(yíng)部門出資、建設(shè)和管理，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；公私雙方長(zhǎng)期合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益，提高效率和服務(wù)水平。廣義PPP，泛指政府與企業(yè)長(zhǎng)期合作，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是各種具體運(yùn)營(yíng)模式（如BOT、TOT、BOO、ROT、DBO、BOOT、O&M等）及其演變形式的統(tǒng)稱。這一模式在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。

一、PPP模式在城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施是最早采用PPP模式的領(lǐng)域之一。2002年，原建設(shè)部頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，開始在市政公用領(lǐng)域推行特許經(jīng)營(yíng)，拉開了市場(chǎng)化改革的序幕，創(chuàng)造了制度環(huán)境。此后，原建設(shè)部先后頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》和《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》，為PPP模式在這一領(lǐng)域的應(yīng)用鋪平了道路。

十年來(lái)，中央和各級(jí)政府加大資金投入，鼓勵(lì)推行PPP模式，極大地推動(dòng)了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市生活污水處理廠數(shù)量由2002年的537座增加到2012年的3340座，城市生活污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%；城市生活垃圾無(wú)害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。與此同時(shí)，由于實(shí)施了PPP模式，培育了一批專業(yè)化的環(huán)境服務(wù)公司，促進(jìn)了環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，提升了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理水平。

目前，在城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，已初步實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化、投資主體多元化、設(shè)施運(yùn)行市場(chǎng)化，改革在不斷深化。

一是加快改組改制，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化。目前，全國(guó)大多數(shù)地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位已基本完成轉(zhuǎn)制改企工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年88.64%的城市生活污水處理廠由企業(yè)運(yùn)營(yíng)，僅有11.36%的污水處理廠仍由事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)。

二是引進(jìn)社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。2003年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)民間資本和外資進(jìn)入市政公用行業(yè)的政策，加快了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。截止目前，設(shè)市城市和縣城生活污水處理廠中采用BOT、BT、TOT三種模式引入社會(huì)資金建設(shè)的共計(jì)1550個(gè)，占總數(shù)的42.8%。“十一五”期間，在供水領(lǐng)域273個(gè)新建項(xiàng)目中，有65個(gè)項(xiàng)目由民間資本和外資參與投資，占比23.8%；在污水處理領(lǐng)域394個(gè)新建項(xiàng)目中，有145個(gè)項(xiàng)目為非國(guó)有資本參與投資，占比36.8%；在垃圾處理領(lǐng)域231個(gè)新建項(xiàng)目中，有60個(gè)項(xiàng)目為非國(guó)有資本參與投資，占比26%。

三是推行特許經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)設(shè)施運(yùn)行市場(chǎng)化。2004年，國(guó)家出臺(tái)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，對(duì)供水、污水和垃圾處理等市政公用領(lǐng)域開放市場(chǎng)，鼓勵(lì)民企、外企通過(guò)招投標(biāo)參與運(yùn)營(yíng)；在投資和運(yùn)營(yíng)上采取廠網(wǎng)分開、獨(dú)立核算的方式，推行特許經(jīng)營(yíng)制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年全國(guó)共建成污水處理廠3022座，其中采取BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營(yíng)模式的占42.28%。

四是制定配套政策，推動(dòng)市場(chǎng)化改革。近年來(lái)，逐步建立和完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制和收費(fèi)制度。2008年以來(lái)，各地抓住CPI下行的機(jī)會(huì)窗口，紛紛調(diào)整水價(jià)，以滿足供水、污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)的需求。目前，全國(guó)已有24個(gè)省、自治區(qū)、直轄市建立了污水處理收費(fèi)制度，約有80%的城市開征了污水處理費(fèi)。同時(shí)，國(guó)家加大資金投入力度，2008～2012年安排中央預(yù)算內(nèi)投資562.5億元，支持城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施及污水配套管網(wǎng)建設(shè)；2007～2010年安排中央財(cái)政“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金345億元，支持城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)；兩項(xiàng)合計(jì)共帶動(dòng)地方財(cái)政和社會(huì)資金達(dá)2500多億元。此外，還制定了鼓勵(lì)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的優(yōu)惠用電、劃撥用地、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助等政策。各地廣泛建設(shè)融資平臺(tái)，將城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)注入城投公司并包裝上市。同時(shí)積極探索市政債券品種創(chuàng)新，鼓勵(lì)收費(fèi)質(zhì)押貸款，拓寬融資渠道。

二、城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP模式的障礙

（一）地方政府責(zé)任缺位，影響PPP模式實(shí)施效果

PPP模式的實(shí)施原則在于發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，政府監(jiān)管公共產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量及服務(wù)，雙方合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益，本質(zhì)上改變不了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)公益屬性，政府仍對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管負(fù)有重要責(zé)任。但是，在實(shí)施PPP模式的過(guò)程中，一些地方政府出現(xiàn)了許多片面的認(rèn)識(shí)和做法，包括：一是對(duì)已有的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施一賣了之，把本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任完全推給運(yùn)營(yíng)企業(yè)，配套管網(wǎng)等問(wèn)題遲遲得不到解決，致使已建成的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施難以正常運(yùn)行，或運(yùn)營(yíng)負(fù)荷不足。二是片面追求盤活存量資產(chǎn)，尋求以高溢價(jià)出售環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，但溢價(jià)所得并未用于設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，無(wú)法保障必要的后續(xù)投資。三是因各種原因，不能按照協(xié)議規(guī)定及時(shí)足額支付服務(wù)費(fèi)用，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)不可持續(xù)。四是在居民因鄰避效應(yīng)反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠時(shí)，未與群眾做深入細(xì)致的溝通和交流，而把責(zé)任推給企業(yè)或有關(guān)方面專家，致使垃圾處理設(shè)施選址問(wèn)題成為久拖不決的難題。

（二）環(huán)境服務(wù)價(jià)格缺乏調(diào)整機(jī)制，影響PPP模式可持續(xù)推行

環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格是市場(chǎng)化改革最關(guān)鍵、最核心的問(wèn)題，直接影響到PPP模式能否有效可持續(xù)推行。建立合理的環(huán)境服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，對(duì)推動(dòng)PPP模式的實(shí)施至為關(guān)鍵。比如，有些地方污水處理服務(wù)價(jià)格，并未因國(guó)家提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)而相應(yīng)提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設(shè)施的升級(jí)改造和更新維護(hù)，而是一味地要求運(yùn)營(yíng)企業(yè)自行承擔(dān)由此而增高的運(yùn)營(yíng)成本，致使運(yùn)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)不可持續(xù)。目前，僅有少數(shù)地區(qū)的污水處理費(fèi)包含污泥處置成本，如常州市在污水處理費(fèi)中每噸提取0.2元用于污泥處置，后又通過(guò)市區(qū)水價(jià)調(diào)整方案，提高污水處理費(fèi)。廣州市每噸污水處理費(fèi)中只有約0.04元用于支付污泥處理費(fèi)用，標(biāo)準(zhǔn)比較低。而大部分地區(qū)對(duì)污泥處置費(fèi)用尚無(wú)明確規(guī)定。再比如，許多地方垃圾處理服務(wù)費(fèi)中，并未考慮飛灰處置成本，致使大多數(shù)垃圾焚燒廠對(duì)飛灰僅作簡(jiǎn)易填埋，尚未達(dá)到國(guó)家規(guī)定的處置標(biāo)準(zhǔn)，引起一些地方爆發(fā)群體性事件。按照2008年頒布的《生活垃圾填埋污染控制規(guī)定》，飛灰作為危險(xiǎn)廢物，其處理成本較高，約需800～1000元/噸，相當(dāng)于每噸垃圾中飛灰處理成本為30元。但目前許多地方由于垃圾收費(fèi)機(jī)制不健全，政府從居民收取的垃圾處理費(fèi)不足以彌補(bǔ)垃圾處理成本，需要大量的財(cái)政補(bǔ)貼，因而在支付給垃圾焚燒企業(yè)處理費(fèi)中，基本上沒(méi)有考慮飛灰的處置費(fèi)用。

（三）環(huán)境服務(wù)企業(yè)稅負(fù)較重，推高PPP項(xiàng)目的運(yùn)行成本

在實(shí)行PPP模式以前，污水垃圾等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)主體均為事業(yè)單位，由政府財(cái)政投資建設(shè)、拔付經(jīng)費(fèi)運(yùn)行管理，不存在繳納稅費(fèi)問(wèn)題。而實(shí)行PPP模式以后，運(yùn)營(yíng)主體轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境服務(wù)企業(yè)，需要繳納一系列稅費(fèi)，主要包括所得稅、增值稅、印花稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等，其中所得稅和增值稅是主要稅種，稅率較高，推高了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的總體運(yùn)行成本。以所得稅為例，雖然國(guó)家出臺(tái)了一些針對(duì)環(huán)境服務(wù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，如從事符合條件的環(huán)境項(xiàng)目可享受所得稅“三免三減半”政策，但因環(huán)境項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限較長(zhǎng)，多為15～20年甚至更長(zhǎng)，6年的優(yōu)惠期限相對(duì)較短，且項(xiàng)目前期一般尚無(wú)盈利，本身即不需繳納所得稅，使得環(huán)境服務(wù)企業(yè)實(shí)際享受到的稅收優(yōu)惠大打折扣。

三、城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP模式的建議

（一）盡快制定相關(guān)法律法規(guī)

盡快制定《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》，明晰政府及特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的權(quán)責(zé)利。政府應(yīng)制定城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，在充分征求各方意見的基礎(chǔ)上由各地方人大通過(guò)，以法律的形式固定下來(lái)，保證城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的正常投資和運(yùn)營(yíng)；承擔(dān)污水配套管網(wǎng)及垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)的投資，以保障污水垃圾處理設(shè)施的正常運(yùn)行；強(qiáng)化監(jiān)管，針對(duì)成本、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境安全等方面建立完善的監(jiān)管機(jī)制，以提供優(yōu)質(zhì)的公共環(huán)境服務(wù)；切實(shí)履行合同責(zé)任，保障合同約定的最低處理量等指標(biāo)，及時(shí)足額支付服務(wù)費(fèi)用。企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照合同約定，承擔(dān)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)責(zé)任，保證處理效果達(dá)到國(guó)家及地方排放標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完善環(huán)境服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制

進(jìn)一步完善供水污水垃圾處理費(fèi)用調(diào)整機(jī)制，定期由物價(jià)部門對(duì)成本及項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支進(jìn)行核算，并對(duì)價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)將污泥處理納入污水處理成本核算，將飛灰處理納入垃圾焚燒處理成本核算。因國(guó)家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)提高并超過(guò)原標(biāo)準(zhǔn)或合同約定標(biāo)準(zhǔn)，致使運(yùn)營(yíng)企業(yè)需要對(duì)設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造，應(yīng)將相應(yīng)投資納入價(jià)格調(diào)整考慮因素。與此同時(shí)，因地制宜地確定垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策，考慮到垃圾焚燒企業(yè)在開展垃圾分類的基礎(chǔ)上，單位垃圾發(fā)電量有所增加的因素，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)垃圾焚燒項(xiàng)目實(shí)際發(fā)電量核算上網(wǎng)電量。

（三）地方政府切實(shí)履行合同責(zé)任

地方政府應(yīng)以誠(chéng)信原則履行PPP項(xiàng)目合同，及時(shí)足額地向運(yùn)營(yíng)企業(yè)支付服務(wù)費(fèi)用。如政府向社會(huì)收取的環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品費(fèi)用不足以全額支付PPP項(xiàng)目費(fèi)用，應(yīng)由地方財(cái)政兜底。地方政府應(yīng)將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，將維持環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政資金打入第三方支付賬戶作為保證金。對(duì)于長(zhǎng)期不能及時(shí)足額支付服務(wù)費(fèi)用的地方政府，上級(jí)政府不再批準(zhǔn)新建污水垃圾處理項(xiàng)目，并予公開曝光。

（四）建立財(cái)政補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

考慮到中西部地區(qū)人均收入低，征收的污水垃圾處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，收繳率不高，不足以支付環(huán)境服務(wù)費(fèi)用等因素，國(guó)家財(cái)政應(yīng)考慮設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)中西部地區(qū)污水垃圾運(yùn)營(yíng)企業(yè)，按照實(shí)際處理量進(jìn)行補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，對(duì)縣及縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未開征污水垃圾處理費(fèi)的地區(qū)，應(yīng)由中央、省、市三級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)貼。

（五）實(shí)施稅收優(yōu)惠政策

考慮到污水垃圾處理設(shè)施屬于提供準(zhǔn)公共物品的范疇，對(duì)于這類設(shè)施，應(yīng)比照學(xué)校、醫(yī)院等單位，免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。同時(shí)，考慮到環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的公益特點(diǎn)，其投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)所得稅稅率，應(yīng)比照高新技術(shù)企業(yè)按15%的稅率征收。

（六）完善特許經(jīng)營(yíng)退出機(jī)制

對(duì)于運(yùn)營(yíng)企業(yè)因自身管理或技術(shù)原因長(zhǎng)期達(dá)不到合同約定要求，無(wú)法按質(zhì)按量提供環(huán)境服務(wù)，政府有權(quán)依照合同約定終止特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，對(duì)于長(zhǎng)期不能及時(shí)足額支付環(huán)境服務(wù)費(fèi)用，或無(wú)法履行合同約定的其它責(zé)任的地方政府，企業(yè)有權(quán)依照合同約定申請(qǐng)終止服務(wù)，并根據(jù)相關(guān)規(guī)定獲得補(bǔ)償。

（七）拓寬環(huán)境服務(wù)企業(yè)融資渠道

進(jìn)一步拓寬企業(yè)融資渠道，推行環(huán)境服務(wù)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款，允許劃撥土地及地面地下附著設(shè)施抵押融資。國(guó)家政策性銀行或基金以及國(guó)際信貸等政策性資金，應(yīng)通過(guò)長(zhǎng)期低息或無(wú)息貸款、貸款貼息等方式扶持環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)保險(xiǎn)基金、社保基金、住房基金等大型基金在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資。探索債券品種創(chuàng)新，嘗試發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)�券。鼓�?lì)有條件的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)在境內(nèi)外上市融資。

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華執(zhí)筆

2014年7月