報告|香港環(huán)境治理的新探索：共生公治
小秘書：
當前大城市的環(huán)境承載力受到挑戰(zhàn)，矛盾也在增多。“壓力鍋”式發(fā)展的香港，正在面對同樣問題。其治理環(huán)境的一整套機制，值得參考。尤其是，香港在環(huán)境治理方面，正對“共生公治”的模式進行探索，這比“治理”走得更遠，也更值得我們關注。
7月20日，在復旦大學管理學國際論壇上，曾多年擔任香港特區(qū)政府環(huán)境咨詢委員會主席的香港中文大學資源與地理學系教授林健枝，以其在環(huán)境政策、環(huán)境評價和環(huán)境噪聲等方面長年的研究與實踐，分享了香港環(huán)境治理的挑戰(zhàn)與經(jīng)驗。其中有不少值得中國城市借鑒之處。以下是澎湃新聞（www.thepaper.cn）記者摘編的部分內(nèi)容。
香港城市發(fā)展的環(huán)境壓力
香港地方小、人多、基建多。發(fā)展壓力非常大，是壓力鍋的發(fā)展模式。人的密度高，基建密度也非常高。車的密度也很高，香港每公里車數(shù)是271，美國只有30多。香港的重型車占30%，新加坡是17%，美國只有4%。
老實說，在香港，最怕是當官，當官最怕就是當環(huán)境的官。在香港，要在一個地方造焚燒爐也好，搞填埋區(qū)也好，都很不容易。想想看，地方這么小，這些設施還能放在什么地方？
有人說，填埋區(qū)可以用海運，這樣就不用垃圾車。對此，有一家顧問公司做了研究，看什么地方不可以用。結果，不可以影響海運交通，養(yǎng)魚的地方不可以用，海岸公園不可以用，沙灘不可以用。很多地方都不可以用，還有什么地方余下來？可以看到，我們面臨很大壓力。
人口增多，要發(fā)展，就會面臨綠地不足的問題。香港的郊野公園占香港總面積的40%，這些是不可以用來發(fā)展經(jīng)濟的。它有很多好處。人們要從城區(qū)去最近的郊野公園，只需要半個小時�；ò雮�小時，就可以從人多擁擠的地方到另一個世界，這是很多人非常珍惜的。郊野公園是一個公有空間，貧也好，富也好，都可以去，不收費，什么人都可以用。對某些人，尤其是普通人來說，這是非常重要的機緣。所以，如果我們把郊野跟城區(qū)連成一起，就可以發(fā)揮很大的作用。因此，郊野公園如果有什么事發(fā)生，公眾會有非常強烈的反應，他們覺得這是他們的公共空間，不應變成私人擁有的地方。
香港現(xiàn)在沒什么工業(yè)了，制造業(yè)90年代都轉到了深圳。香港跟珠三角地區(qū)，無論經(jīng)濟還是環(huán)境，整個區(qū)域差不多一體化�，F(xiàn)在公眾對環(huán)境素質的要求越來越高。如大氣污染，當然，部分污染來自路邊，如汽車尾氣排放導致高PM10和二氧化氮；還有區(qū)域的污染，就是整個區(qū)域范圍內(nèi)的，導致能見度降低。不是說要埋怨我們的鄰居，其實現(xiàn)在珠三角投資的60%、70%都是從香港跑過去的。
從香港氣象站的圖（這里說香港的能見度，不包括雨，不包括霧，那么就是污染。在香港的政府部門，如果不搞環(huán)境，不可以說環(huán)境，說了要掉官的，關于能見度的解釋，是環(huán)境局長的說法），可以看到在80年代有一個轉折點，這表明整個珠三角發(fā)展以后，香港能見度減少的趨勢。
現(xiàn)在雖說一國兩制，從環(huán)境來說，香港沒有“兩制”，就是“一制”�？纯粗榻诘牡胤�，無論中山、東莞、廣州、深圳，所有的大氣都是珠三角混合在一起，然后再分散。
從管控邁向治理
香港的環(huán)境治理，是什么樣的道路呢？從環(huán)境管控開始，采取法律法規(guī)等手段，然后是環(huán)境影響評價，然后是軟性激勵手段，還有就是治理的制度體制建設。
法律監(jiān)管到處都有，大氣的、水的、噪聲的、環(huán)評的，在香港都有。改善大氣污染、治理汽車尾氣也要靠法律，我覺得最重要的就是環(huán)評法律。改善香港大氣的措施有好幾十條，其中包括一些用經(jīng)濟手段的激勵措施。在今年特首的報告里說了,要拿出100多個億，鼓勵一些老的社區(qū)換成新的社區(qū)，鼓勵用電動車。
治理體制建設是非常重要的，包括公眾參與、信息公開、獨立第三方的制衡，以及建立問責與監(jiān)察的制度。
公眾參與，就是讓公眾有多種途徑可以參與，香港在公眾參與方面的途徑，包括環(huán)境咨詢委員會、公開的環(huán)境影響評價程序，以及政策的公眾咨詢。我在大學工作33年，有15年去參與環(huán)境咨詢委員會的工作。
公眾監(jiān)察也非常重要。這里有申訴專員公署/審計署，還有一個制度叫做司法復檢。公眾如果對行政不滿，可以到法院去尋求司法復檢。環(huán)保署的指令，也可以尋求行政復檢。這里就是一個制衡：行政部門做的東西，一方面要有作為，一方面不得失當。
講講環(huán)境咨詢委員會。最高行政長官制定香港環(huán)境政策，其下有三個司長（律政司司長、政務司司長、財政司司長），政務司下還有13個局，環(huán)境是其中一個局。市民可以通過補選等方式，成為立法會議員。同時行政長官委任了一個環(huán)境咨詢委員會，職權范圍是監(jiān)察本港環(huán)境狀況，就污染問題、環(huán)境保護、持續(xù)發(fā)展及生態(tài)問題，向環(huán)境局提出建議，需要審視所有的法律、政策、環(huán)評報告。不過，最后的決定權還是在局長那里。
環(huán)境咨詢委員會委員的任命，有一個法律過程。任期是每年一任，人們通常做6年就和委員會再見。其實這樣是好的。這個是義工，沒薪水，做得太久，跟處長、局長太熟悉，會有千絲萬縷的瓜葛。
環(huán)境咨詢委員會，既不是官方單位，又不是民間NGO，究竟是什么？為什么把政府要決定的事給這個會討論？其實，這個設置是很聰明的。所有環(huán)境團體，還有搞工業(yè)的、做生意的、專業(yè)人士，都在里面。把他們引進來關緊門，給出一些游戲規(guī)則，讓他們在里面討論。不然他們就會到街頭去。
在環(huán)評過程里，咨詢委員會起到非常重要的作用。環(huán)評報告作出來之后，他們會先看是否滿足最基本的要求，符合的話就公示，委員會用2個月的時間參考，最后給局長意見，如果同意的話，環(huán)境許可證就可以發(fā)出來了。
如果我們不同意的時候，局長同意，怎么辦呢？這時，我們開完會以后，就會和別人說，我們的意見是什么，依據(jù)是什么。這就會給他很大壓力，局長要解釋為什么我們不同意，而他是同意的。
跟香港環(huán)評有關的東西，都在香港特區(qū)政府環(huán)保署網(wǎng)站公開。所有全份環(huán)評報告、委員會會議記錄、環(huán)保署署長的決定及依據(jù)都放在里面，監(jiān)測數(shù)據(jù)也都可以在網(wǎng)上看到。這就是所有信息公開透明。舉例說，有一份2030年香港發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評報告，在網(wǎng)上可以看到整份。
公眾參與是最重要的一環(huán)。舉一個例子，2001年時國際有一個期刊，選了全球十大環(huán)境新聞，其一是九廣鐵路的落馬州鐵路支線項目被香港環(huán)保署拒絕了，這是當年一個大的新聞。線路經(jīng)過一塊非常重要的濕地。要建鐵路的九鐵說，這不怕，用高架的方法，下面就是永久的濕地。一開始，政府行政會原則上同意那個方案，報告做完拿出來公示，態(tài)度保留，環(huán)保署署長想了一個月，最后一天說不批準。后來，九鐵上訴，開展了四個月的一場官司。這個上訴過程中有很多意見，有一些法律觀點，也有的說不能過度參與。如果大家有興趣可以到香港政府網(wǎng)站把好幾十頁的書下載下來。九鐵說，你們有那么多意見沒關系，要什么我都給，要生態(tài)補償20公頃，我現(xiàn)在給28公頃，沒問題。但是，這個報告如果不改就不能批準，可改了以后，就成了一份新的報告。上訴委員會沒法決定新的報告是好還是不好，只能批當時的決定是對還是錯。上訴委員會說，我們不可以替公眾看環(huán)評報告，不能繞過公眾參與的過程。最后那個鐵路還是建了，但用的是隧道的辦法。
獨立第三方的制衡在香港制度里也非常重要。獨立第三方，是指污染管制上訴委員會，主要是一些退休的法官跟一些專業(yè)人士組成。上訴人無須聘律師，就可以很快得到一個結果。其作用就是，在政府跟企業(yè)中間，快速解決問題，以公正的第三方，實現(xiàn)良好的治理，減少利益沖突，促進社會和諧。
如果有公眾投訴企業(yè)，環(huán)保署調(diào)查要有一個個案處理的時間。環(huán)保署認為企業(yè)犯了什么事，可以給企業(yè)一個消減污染通知令。如果企業(yè)同意這一通知令，對其配合，就沒事了；如果企業(yè)不同意，可以上訴。上訴委員會決定這一上訴是否有理由，它可以確認通知令有效，或取消通知令，抑或更改削減通知令的內(nèi)容。如果任何一方再不服，還可提請司法審查。由此，獨立第三方會減少一些企業(yè)跟政府部門的摩擦。
關心香港的朋友都聽過，環(huán)保署已批準同意港珠澳大橋的環(huán)評，有一個老婆婆尋求司法復檢。一審時法院判老婆婆勝訴，環(huán)保署不服再上訴，到二審時，上訴成功。政府說拖了半年時間，工程延誤，工程費多了65個億。很多人罵那個老婆婆，花了政府那么多錢。我想問，錢花了，學費交了，我們學到的是什么？整份報告，你說的每一句話，到法院解釋，能否站得住腳？
再看問責。在香港特區(qū)有幾個部門，其中一個就是審計署，審計署為政府部門進行獨立審計，以提高他們的服務表現(xiàn)，對其進行問責。舉個例子，2012年1月時審計署出了一個報告，狠狠打了環(huán)保署一下，說大氣素質管理做的不好。這整份報告都可以下載。其中會說這個服務的表現(xiàn)如何，做得好還是做得壞。這個部門也可以受理公眾投訴。
環(huán)保署很多報告都放在網(wǎng)上，比如大氣、水，都能看得清楚。還有廉政公署，這在香港非常重要。我當咨詢委員會主席時，雖然不是公務員，沒拿薪水，但我還是公職人員，受廉政公署的條令約束。
轉變治理環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)和探索
我們在一個非常復雜而且不斷改變的治理環(huán)境之中。回顧香港環(huán)境治理發(fā)展之路，80年代時主要是知情權、表達權，90年代是參與權、監(jiān)督權、行政績效，解決申訴和審計的問題。2000年起，是利益共享，討論鄰避問題，為大家?guī)砗锰幍臇|西，不應讓一方承擔成本，這需要有一些補償。
現(xiàn)在越來越多紛爭，很多爭論的地方是在價值觀、意識形態(tài)、社會正義。
香港要建高鐵時，一些人反對環(huán)評，我覺得這是一個借口。我當咨詢會主席的時候，他們說環(huán)評做得不好，但背后是其他問題，包括：為什么要拿六百多個億建鐵路，不放在住房、醫(yī)療，為何這樣發(fā)展？
這其實不是環(huán)境問題。環(huán)境運動慢慢跟社會其他運動混在一起。環(huán)境本來有明確目標，是一項較為技術的事情，但現(xiàn)在這樣，也是社會正義問題。
人們試圖解決環(huán)境問題所使用的方法手段也變得比較有對抗性。矛盾不斷增加，其中有很多原因。
首先是被冰山一角的視角所激化。環(huán)評是最上面的一塊，很多人以為環(huán)評就能解決環(huán)境問題，其實不是。還有一個窄窗理論說，環(huán)評提供了一個公眾參與的窗口，這是唯一的窗口，所以公眾不管其訴求是否跟環(huán)境有關，都要先擠進去。這就是我們面對的一個問題。
環(huán)境運動其實在慢慢改變，我們治理的方法和框架也應改變。回到正義的問題，實現(xiàn)所有人享有優(yōu)良環(huán)境的權利，就變得更難。解決這個問題，不是靠科學的討論，不是靠技術的方法。
依照環(huán)境利益相關性和影響能力，社會群體可分為四種。影響力大、利益小的，是小區(qū)鄰里；影響力大利益也大的，是審批部門；專家是影響力大利益��；公眾影響力小利益也小。從權力結構來說，公眾覺得自己沒什么影響力，沒什么利益，都想盡方法參與運動。所以我們可以看到，這幾年有很多不同表達方法。還有一點是，在香港，公眾對政府越來越不信任，尤其對一些新的技術。我們做過一個研究，如果要建一個焚燒爐、填埋區(qū)，公眾信誰？他們最信任的是NGO，對立法會的信任已減了一半。
信任怎么形成？一類是基于關系，其他是經(jīng)過考量。公共事務的信任來自第二種，但現(xiàn)在在公眾眼中，一些專家收人錢財替人消災。在這個情況下，政府經(jīng)常進退兩難。如果有激烈行動時，它就退一步，再有更激烈的行動，再退一步。這就造成非常大的困難。
在公眾參與方面，70年代港英政府用行政吸納精英，把精英吸納到政府部門，1985年后有咨詢委員會，1997年后又有比較開放的咨詢委員會�，F(xiàn)在我們遇到很多困難，要想是不是有一些共生公治的方法。
現(xiàn)在可以說，香港是在十字路口。如果做得好，就有良性循環(huán)，這要基于比較精密的設計，有了信心，政府部門會更開放，這個怎么做？協(xié)商是不是一種方法？
香港其實經(jīng)歷了很多事。填海的時候，有很多紛爭，保護海港的人，和政府部門產(chǎn)生爭論，最后2005年政府成立一個共建維港委員會。“共建”是共同的，不單是咨詢，而是共同找一些方法解決問題。去年開始，有了生物多樣性行動計劃，我現(xiàn)在當這個會的主席，老實說很不容易，要發(fā)展的、要保護的，很多部門都在里面。它要求開放、包容、參與，這個會的議程設置，不是在所有委員那里，雖然政府委任了很多成員，但這是公開的，所有要參與的公眾，都可以來參與。是不是可行，我不曉得。這是一個實驗，希望它可以成功。如果不成功，政府可能會認為，這種包容開放的方式不行。無論如何，我們要把這個事情做好。
香港的環(huán)境治理，從管控邁向治理。社會環(huán)境不斷改變，現(xiàn)有體制不能解決所有矛盾。我們還在不斷探索新的治理路線。
（報告者系香港中文大學資源與地理學系教授，澎湃記者王昀根據(jù)現(xiàn)場錄音及PPT整理，未經(jīng)報告者審訂）
