新一屆政府上任后,執(zhí)政思路逐步細(xì)化,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為基本國策,相關(guān)政策也逐步趨于明朗。2013年9月16日國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》和《十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中均明確提出,要加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和資金投入力度,積極推廣特許經(jīng)營等市場化方式。
非營利基礎(chǔ)設(shè)施市場化前提是什么
經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(如高速公路、燃?xì)獾龋┈F(xiàn)金流充足,自身能夠?qū)崿F(xiàn)盈利,項(xiàng)目融資和市場化都相對(duì)簡單和容易。準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,由于項(xiàng)目公益性比較強(qiáng),一般來說,即使項(xiàng)目有收費(fèi)機(jī)制,其價(jià)格也較低,往往導(dǎo)致項(xiàng)目盈利性差或無法盈利,非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目甚至沒有收費(fèi)機(jī)制和現(xiàn)金流入。
由于市場和資本的逐利特性,非營利的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對(duì)于市場和投資方來說是沒有吸引力的。因此,如何構(gòu)建非營利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可行商業(yè)模式或融資模式,使其有經(jīng)營現(xiàn)金流、實(shí)現(xiàn)保本微利,是這類項(xiàng)目市場化運(yùn)作成功的前提。這也是目前國內(nèi)污水處理、垃圾處置和軌道交通等項(xiàng)目市場化能成功的經(jīng)驗(yàn)。
目前,國內(nèi)正在推進(jìn)的公私合作(PPP)試點(diǎn)項(xiàng)目要求加強(qiáng)商業(yè)模式和融資模式的研究論證。有關(guān)部委在市政公用領(lǐng)域推廣和規(guī)范政府與社會(huì)力量合作的相關(guān)意見中明確要求,在推進(jìn)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目時(shí),相關(guān)部門應(yīng)委托專業(yè)的設(shè)計(jì)或咨詢機(jī)構(gòu)編制實(shí)施方案,研究和確定項(xiàng)目的技術(shù)路線和投融資結(jié)構(gòu)等,做好前期論證,確保項(xiàng)目的可行性和可操作性。
如何構(gòu)建商業(yè)模式實(shí)現(xiàn)市場化
分析準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資經(jīng)營情況,可以看出其盈利能力不強(qiáng)的主要原因,一是沒有經(jīng)營收入,或是出于公共利益考慮,終端價(jià)格受政府控制,導(dǎo)致收入較低無法實(shí)現(xiàn)收支平衡;二是項(xiàng)目投資巨大。從國內(nèi)非營利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場化的實(shí)踐來看,構(gòu)建商業(yè)模式一般采取提供補(bǔ)貼增加收入、降低經(jīng)營部分的初期投資或配置盈利資源等方式。具體到每個(gè)項(xiàng)目,則需要綜合考慮項(xiàng)目所屬行業(yè)特性、法規(guī)政策、預(yù)期目標(biāo)及具體情況,分別研究和設(shè)計(jì)項(xiàng)目商業(yè)模式或融資模式。
第一種模式,政府購買服務(wù)后補(bǔ)貼,通過“影子價(jià)格”實(shí)現(xiàn)合理收益。對(duì)污水處理項(xiàng)目,省會(huì)等大中城市污水處理費(fèi)多在0.8-1.0元/噸,中小城市約為0.6-0.8元/噸,而污水處理標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到一級(jí)B時(shí)投資和運(yùn)行費(fèi)用約為0.7-0.8元/噸,一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)時(shí)增加到1元/噸左右。如果僅由終端用戶付費(fèi),則項(xiàng)目必然是長期虧損,無法實(shí)行市場化。在此領(lǐng)域通用的模式是通過市場化方式引入社會(huì)資本負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運(yùn)營,由政府作為購買方統(tǒng)一采購污水處理服務(wù),并與投資人結(jié)算。政府根據(jù)運(yùn)營成本和合理利潤確定購買服務(wù)的結(jié)算價(jià)(即“影子價(jià)格”),實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的合理收益,對(duì)于影子價(jià)格和實(shí)際征收的污水處理費(fèi)之間的差額,由財(cái)政予以補(bǔ)貼。目前,垃圾處理和污泥處理處置等項(xiàng)目基本都是采用這一模式。
第二種,政府給予前補(bǔ)貼,降低可經(jīng)營部分初期投資。對(duì)于軌道交通項(xiàng)目來說,其投資額巨大且收益外溢,是項(xiàng)目收支不平衡的主要原因。以北京地鐵4號(hào)線為例,項(xiàng)目總投資約153億元,按照2004年的票價(jià)政策,項(xiàng)目30年的總收入只能在覆蓋運(yùn)營成本以及追加投資、更新投資后,回收約30%的投資(約46億元),其余107億元投資無法平衡。經(jīng)研究和論證,項(xiàng)目實(shí)施單位和咨詢顧問根據(jù)投資與項(xiàng)目運(yùn)營的關(guān)聯(lián)度,創(chuàng)造性地將項(xiàng)目分為AB兩部分,A部分主要為洞體等土建工程投資(107億元),由政府投資;B部分為車輛和機(jī)電設(shè)備等與項(xiàng)目運(yùn)營關(guān)聯(lián)度較高的投資(46億元),引入香港地鐵等社會(huì)資本投資建設(shè)B部分,租賃A部分資產(chǎn),負(fù)責(zé)整體項(xiàng)目的運(yùn)營,從而完成了項(xiàng)目市場化運(yùn)作。北京地鐵16號(hào)線則在4號(hào)線模式的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步對(duì)A部分引入保險(xiǎn)資金約120億元股權(quán)投資。
第三種,捆綁優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目或配備資源。構(gòu)建商業(yè)模式常用方法還有,將非營利項(xiàng)目的建設(shè)或運(yùn)營和經(jīng)營性項(xiàng)目的建設(shè)或運(yùn)營捆綁起來“搭售”,比如污水處理廠BOT項(xiàng)目捆綁配套管網(wǎng)的投資和運(yùn)行;或者是配備資源的方式,如采用市政道路和公園等無收入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與周邊關(guān)聯(lián)地塊捆綁開發(fā)的手段,用周邊土地產(chǎn)生的收益來投資或補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
第四種,部分環(huán)節(jié)市場化。出于提高投資控制水平或降低運(yùn)行成本的考慮,基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以將投資建設(shè)或運(yùn)行環(huán)節(jié)單獨(dú)實(shí)施市場化。BT模式(投資建設(shè)回購)即是僅針對(duì)投資建設(shè)環(huán)節(jié),而合肥市巢湖流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠DBO(設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營)項(xiàng)目,則是將36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小規(guī)模污水處理廠的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行部分作為一個(gè)項(xiàng)目完成市場化運(yùn)作,引入專業(yè)公司負(fù)責(zé)實(shí)施,投資則由政府另行籌集。
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目種類和數(shù)量繁多,構(gòu)建商業(yè)模式和融資模式的途徑也很多,創(chuàng)新也層出不窮。設(shè)計(jì)融資模式既要借鑒類似項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),同時(shí)還要研究金融市場關(guān)注點(diǎn)以及行業(yè)投資人的需求。評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否成功的主要原則,首先是能否被市場所接受,有足夠的投資人充分競爭;其次是融資成本的高低;最后就是能否長期可持續(xù)經(jīng)營,實(shí)現(xiàn)參與方的多贏。