杭州中泰事件,一場典型的鄰避沖突,再次演化成一場暴力沖突。如果以2007年“北京六里屯事件”為市民反焚燒的濫觴,杭州中泰事件證明,鄰避仍將繼續(xù)困擾中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)和地方社會。
“鄰避”到底是什么?“鄰避”能不能避免?近幾日的公眾輿論,時常把“反焚燒”與“反PX”相提并論。但是,我個人主張對“鄰避”概念做窄化處理,既僅指特定區(qū)域內(nèi)民眾對公共環(huán)境服務(wù)設(shè)施的嫌惡,最典型的就是對垃圾焚燒廠、污水處理廠和殯葬設(shè)施的排斥。這類設(shè)施,不在你家后院,就一定會在我家后院,否則,誰也甭想好好過日子。這是為了公眾的福祉,特定社區(qū)不得不承受的環(huán)境風(fēng)險,而PX生產(chǎn)線是財團的贏利工具,其環(huán)境倫理更為復(fù)雜。雖然針對兩者的抗議都頻頻導(dǎo)致“群體性事件”,卻不應(yīng)視為同一類利益矛盾,其解決之道更是南轅北轍。
“鄰避”有可能避免嗎?我要說,就我所知,恐怕不可能。以臺灣的經(jīng)驗來看,目前服役的24套垃圾焚燒設(shè)施,是在10余年間陸續(xù)興建的,它們無一不遭遇過鄰避難題。得益于成功的垃圾分類和減量運動,臺灣已無需更多焚燒爐,但是鄰避沖突依然綿綿不絕,最近的一起就發(fā)生在我身邊,導(dǎo)火索是一座殯葬設(shè)施。
在5月10日的中泰事件“專家媒體溝通會”上,頗有幾位專家表示,自己不介意,甚至愿意“以身作則”,住得離垃圾焚燒廠近些。而我,還是想說,Not in my backyard(不要在我的后院,NIMBY,鄰避一詞的來源)。我不知該引述什么資料來證明,民眾對鄰避設(shè)施是不喜歡的。這是人之常情。“鄰避”作為一種情緒,一種心理,是不可避免的。否認鄰避的不可避免,無異于諱疾忌醫(yī)。不承認鄰避的不可避免,就無法開啟任何討論。
但是,“鄰避”不可避免,暴力沖突卻可以避免
請尊重程序正義
鄰避沖突的高昂維穩(wěn)代價,讓地方政府頗感棘手,投機心理作祟,“突然襲擊”,“既成事實”,似乎都成了能擺上桌面的選項。然而,學(xué)者對臺灣20多年來上百個環(huán)境沖突事件的分析表明,這種手段只會激起更激烈的抗爭,分歧也愈發(fā)難以彌合,因為絕望的鄉(xiāng)民最容易變成暴民。
社會心理學(xué)家把“正義”分為“程序正義”和“實質(zhì)正義”,并且認為,“程序不正義”較“實質(zhì)不正義”更容易被感受到。敷衍潦草的聽證會,能見度極低的“公示”,走過場的環(huán)評等等,當(dāng)一個人被這些激怒時,你還跟他講爐溫控制飛灰收集,二惡英氯化氫,他怎能有耐心聽下去。要是像番禺事件那樣,再爆出什么利益輸送的丑聞,那,更沒人要相信專家的科學(xué)了。
倘若有人寧可相信群眾是可以被利用被煽動的,社會心理學(xué)家早已警告說,程序不正義才是最好的煽動題材,暗箱操作,貪腐,強奸民意,也更容易博得旁觀者的同情,并且加入抗議行動。
請從街頭回到會議室
街頭抗爭為什么會發(fā)生?一說,那就是“弱者的武器”。無論抗議者打出什么旗號,其目的無非有二:首先是試圖阻止;當(dāng)意識到此事恐怕難以阻止時,就要以街頭抗爭增加談判籌碼。
在鄰避博弈中,當(dāng)局以全體公民的環(huán)境利益為依托,公權(quán)力享有絕對優(yōu)勢,而居民則缺乏談判的籌碼,上街,堵路,都是無奈之舉。只是,搜遍近幾天的相關(guān)報道,都看不到中泰居民的具體訴求,反反復(fù)復(fù)就是那句“部分群眾不理解”?v然已經(jīng)走到這一步,他們的聲音依然無人打撈。
環(huán)境運動在臺灣社會轉(zhuǎn)型的過程中,扮演過重要的推動角色,但是2000以后,訴諸街頭的環(huán)境抗爭明顯減少。一個直接原因是,政黨輪替后,新的執(zhí)政當(dāng)局主動延攬環(huán)境運動的意見領(lǐng)袖進入行政體系,接納環(huán)保團體推薦的學(xué)者出任環(huán)評委員,直接利益相關(guān)的社區(qū)獲準派出代表進入環(huán)評會議,并擁有同等投票權(quán)。有了環(huán)評這個新“戰(zhàn)場”,街頭就寧靜下來了。不過,臺灣地區(qū)的許多環(huán)評從此變成“持久戰(zhàn)”,“拉鋸戰(zhàn)”。一個評了5年才“闖關(guān)”成功的垃圾焚燒廠,累積的環(huán)評文件竟然有兩人多高;蛟S,有人會嫌棄這種冗長和拖沓,但是,行政權(quán)利對社區(qū)居民環(huán)境權(quán)的尊重,對環(huán)境正義的認真探索,是消弭暴力的第一步。
請作好鄰居
一座焚燒廠,建成之后必然成為社區(qū)的一部分。它會是個好鄰居嗎?還是一個惡鄰?我相信,環(huán)保圈的同仁們,對這個答案都心知肚明。當(dāng)下,沒有一個垃圾焚燒廠是好鄰居,因為,我們的規(guī)劃根本就沒給它們注入“好鄰居”的DNA。終其一生,它們只能是一個吃垃圾的大怪獸。
它們不能有一個更Q的外觀嗎?它們不能是一個社區(qū)休憩的空間嗎?它們不能是一個給社區(qū)帶來生活品質(zhì)提升的機會嗎?除了那些冷冰冰的技術(shù)指標財務(wù)指標,主政者,可曾從社區(qū)居民,從那些與焚燒廠朝夕相處,甚至要相伴終生的普通百姓的角度,思考過一個焚燒廠嗎?且不說環(huán)境風(fēng)險,好好的日子,突然闖進了一頭怪獸,就也足以讓沒見過世面的中泰村民大喊NIMBY了吧。
陳勇院士在5月10日的溝通會上曾說:“他們告訴我,目標是建一座 ‘花園式的垃圾焚燒廠’,那我就放心了”。我想說,陳院士,您這么容易就放心了嗎?讓一座焚燒廠貌似花園,就足以給社區(qū)一個交代了嗎?就是以人為本嗎?
今年年底,香港屯門污泥焚燒廠將投入全面運營。面對這個同樣備受“鄰避”困擾的焚燒項目,港府終于突破了“只見垃圾不見人”的刻板思維,選擇讓一座焚化爐以海鷗展翅的姿態(tài)“融入”當(dāng)?shù)丨h(huán)境,以萬余平米開放式生態(tài)公園“回饋”社區(qū)居民。它的“好鄰居”基因能否順利發(fā)育,且拭目以待。
破財消災(zāi)?未必
張益先生對垃圾鄰避沖突的三項總結(jié)中,有一條是“缺乏公平合理的補償機制”,而在臺灣,“用錢”已經(jīng)是處理鄰避沖突的常規(guī)手段。
目前,臺灣地區(qū)的24座垃圾焚燒廠每年要拿出大約10億新臺幣(2億人民幣)“回饋”社區(qū)。“回饋金”的計提辦法比較復(fù)雜,各縣市的執(zhí)行標準有所差異,目前,但大致是每燒一噸垃圾計200新臺幣。這筆經(jīng)費來自兩級政府,以及焚燒廠的售電所得。由于是法定補償,地方政府以財政預(yù)算提供最終的給付保證。
但是,破財就能消災(zāi)嗎?以臺灣的經(jīng)驗來看,環(huán)境補償對緩和鄰避沖突到底能起多大作用,是一個難以作答的問題。
1980年代末期,臺灣“中油公司”籌建一座化工廠,與當(dāng)?shù)孛癖娊┏謹?shù)年,最后,在高階官員的斡旋下,以金錢補償促成雙方的妥協(xié)。這就是“回饋金”的由來,從此,回饋金成為各類開發(fā)案種必不可少的內(nèi)容。1998年,“行政院”正式確認,環(huán)境服務(wù)設(shè)施也需向所在地社區(qū)支付回饋金。但是,“邊際效益”遞減,進入新世紀以后,回饋金越來越難以起到實質(zhì)性作用,逐漸淪為一種慣例。
2003年,在臺灣中部某鄰避設(shè)施的籌建過程中,地方政府為表示誠意,在一開始就提出了一個較高的回饋金計提方案,但它很快就淹沒在抗議的聲浪之中,幾乎沒有起到任何作用。在另外一些案例中,回饋金的高低本身又令雙方爭執(zhí)不下。垃圾焚燒回饋金的行情一路看漲,從最初每噸100新臺幣,增長到目前的平均200新臺幣,但其實際效果不斷弱化。
截止到2010年,垃圾焚燒回饋金累積支出約400億,這么大一筆錢,該怎么用,又成了爭議不斷的議題。
早先,曾有一段“按人頭分錢”的“好日子”,甚至有個別地區(qū)提出過一次性現(xiàn)金補償——“一了百了”的方案。這種方式,被環(huán)保團體斥責(zé)為“賄賂”、“封口費”。在社區(qū)內(nèi)部,反對的人指責(zé)領(lǐng)錢的人“出賣子孫的環(huán)境權(quán)”,以拒領(lǐng)回饋金的方式要求焚燒爐停建或搬遷。
經(jīng)過數(shù)年的檢討, 建立“敦親睦鄰”基金,與社區(qū)總體營造相結(jié)合,已經(jīng)成為主流模式。通常來說,鄰避設(shè)施的選址大多在偏僻落后的地區(qū),基礎(chǔ)設(shè)施匱乏,這筆回饋金正好用來修路、綠化、建體育場和游泳池,甚至用來補貼當(dāng)?shù)氐膶W(xué)校和幼兒園。近幾年,大部分社區(qū)的硬件都已經(jīng)相當(dāng)完善,“敦親睦鄰”基金又開始介入地區(qū)的文化活動,比如,修纂地方志,修繕古跡,搞歌舞晚會,甚至修廟,請戲班,五花八門。
一些觀察者開始擔(dān)心,原本用于環(huán)境補償?shù)慕?jīng)費,被用于毫不相干的方面,變成一筆“只要大家高興”隨便怎么用都可以的“外財”。尤其是最近幾年,隨著垃圾排放總量的降低,許多焚燒廠無法滿負荷運營,計提的金額大幅減少,有的甚至腰斬,但社區(qū)卻被“慣壞”了。一些地方頭面人物,又把回饋金當(dāng)作討好居民,拉選票的工具,更不情愿看到肥豬變瘦羊,引出各種故事。
回饋金的另一個負面效應(yīng),是強化了環(huán)境的階層和區(qū)域差異。由于“回饋金”的不可避免,當(dāng)局和業(yè)者,在為鄰避設(shè)施選址時,一定會以「最小外部成本」,也就是支付最少的「回饋金」為重要的考量因素。弱勢人群集聚的地區(qū),因其賠償期望較低,往往成為“優(yōu)先”考慮的地區(qū)。而鄰避設(shè)施一旦出現(xiàn),當(dāng)?shù)刂Ц赌芰^高的居民往往選擇「以腳投票」,遷住它處,當(dāng)?shù)氐牡禺a(chǎn)下降,又吸引了較低收入人群入住,該地區(qū)可能又淪為符合「最小賠償」原則的“優(yōu)先”選址。如此以來,環(huán)境賠償究竟是矯正了環(huán)境不正義,還是強化了環(huán)境不正義,就變成一個值得反思的問題。