在中國當前經(jīng)濟發(fā)展面臨的眾多挑戰(zhàn)中，水資源緊張最為令人擔憂。被譽為最具權(quán)威的中國經(jīng)濟專家之一的巴瑞·諾頓(Barry Naughton)曾說過，“中國發(fā)展過程中所面臨的最大挑戰(zhàn)…在于某些人口稠密地區(qū)面臨的水資源緊張和土地供應壓力變得日益嚴峻。”[1]水資源緊張對中國發(fā)展的影響異常復雜，涉及地理、政治、經(jīng)濟和社會的方方面面。本政策簡報描述了中國水資源緊張的根本原因，對迄今為止中國政府的政策反應進行了評估，并在最后對如何增強這些政策的有效性提出了建議。
簡言之，中國的水資源問題不僅包括水量問題，同時還包括水質(zhì)問題，兩者均對中國的政策制定提出了挑戰(zhàn)。雖然中國政府正在實施可能是世界上最具雄心的水資源管理戰(zhàn)略，但是這些努力卻有可能被政府內(nèi)機構(gòu)競爭、腐敗以及優(yōu)先為經(jīng)濟發(fā)展服務的經(jīng)濟刺激措施所削弱。特別是，水資源管轄權(quán)之間的沖突有可能削弱節(jié)水政策的效果，同時，由于控制污染與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展對地方政府有著完全不匹配的經(jīng)濟和政治激勵，這對實現(xiàn)控制水質(zhì)的目標十分不利。
大量的水，存在于錯誤的地方
總體上，作為世界上第五大淡水供應國，中國擁有充足的水資源。但是按人均標準，中國人均每年水資源擁有量少于2000立方米，而全球人均每年水資源擁有量則近6200立方米[2]。不僅如此，這些宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)忽略了地區(qū)間在降水和灌溉模式上的顯著差別，再加上中國人口和經(jīng)濟活動分布不均衡，導致了某些地區(qū)擁有充足的水資源，另一些地區(qū)則面臨著長期的嚴重缺水。在人口稀疏的西南山區(qū)，居民人均每年享有大約25,000立方米淡水，而在人口稠密的北部干旱地區(qū)，居民人均每年僅享有不到500立方米的淡水。[3]中國一些大型和快速發(fā)展的城市群，特別是北京和天津，以及以小麥為代表的高需水農(nóng)作區(qū)都位于干旱的中國北部，那里的年降水量不超過南方沿海地區(qū)的三分之一。在過去的幾十年中，嚴重缺水地區(qū)一直依靠地下水補給，但從二十世紀七十年代開始，采水的頻率過快且變得不可持續(xù)——整個華北平原地下水位每年都下降一米左右。[4]過度采集淡水一方面使得采水更加困難且昂貴，另一方面還使鹽分穿透了某些地區(qū)的地下蓄水層，使其無法再適宜人類飲用。[5]
其他因素也惡化了水供應和水需求的地理分配不均。氣候變化預計將加劇中國北部的干旱[6]，同時加重地表和地下水的短缺。此外，雖然干旱的北部依靠灌溉型農(nóng)業(yè)，但是其灌溉系統(tǒng)異常低效。因為設(shè)備漏水和水分的迅速蒸發(fā)，只有不超過一半的灌溉用水能夠?qū)嶋H到達作物，其總體水資源的經(jīng)濟生產(chǎn)力大約為每立方米3.50美元，而發(fā)達國家的平均水平則為每立方米36美元。[7]對小麥[8]之類的高需水作物以及其他需大量用水來生產(chǎn)、處理并加工的商品需求的上升，進一步增加了中國水資源的壓力。同時，中國的煤炭消耗更加劇了水資源的緊張——獨立評估顯示：生產(chǎn)一噸煤需要800至3000加侖水。[9]中國最大的煤田位于北部，跨越五個省，該區(qū)域的缺水問題已經(jīng)制約了煤炭生產(chǎn)，尤其是對于那些小型、低效的煤礦。這些不斷增大的水資源壓力，特別是在中國北部，正越來越引起中國政府的注意。水利部副部長去年曾坦言中國面臨著“日益嚴峻”的缺水狀況。[10]
中國政府采取了兩項基本政策以應對缺水問題。首先，它繼續(xù)為南水北調(diào)工程提供資金支持。南水北調(diào)工程的最終目標是每年從中國中部和西南部調(diào)運大約450億立方米的水量以增加黃河的流量并滿足北京至天津地區(qū)城市群的用水需求。該項目計劃分為東、中和西線，其中第一條線路正在建設(shè)中，第二條線路處于前期計劃階段(見圖1)。所有三條線路都面臨著巨大的技術(shù)挑戰(zhàn)：東線和中線將引入至黃河，西線將從喜馬拉雅山脈高于海平面10000-16,000英尺的部分區(qū)域調(diào)運淡水。
雖然三條線路的完工預計將滿足中國北部預期的用水需求增長，從而可以從根本上改善中國可用水的地理不均衡問題，但它的成本是巨大的。評估顯示這項工程需要大約620億美元，并且最終的成本很可能遠遠超過該數(shù)字。與此同時，必須重新定居的居民數(shù)量估計有數(shù)十萬至100多萬，而這又會在工程的總成本之外帶來嚴重的社會混亂問題。[11]此外，為了通過多個地區(qū)輸水至北部，南水北調(diào)工程既需要額外的引水和蓄水工程，同時也需要保養(yǎng)設(shè)備以確保水質(zhì)足夠清潔來向北部城市供應飲用水。[12]
除了通過南水北調(diào)工程來改善水資源供給，中國政府還試圖提高水的使用效率并限定總體需求。2002年頒布的《水利法》試圖建立一個嚴格的許可制度，聲明所有水資源為國家所有，并且用水單位需從當?shù)卣块T獲批許可。同時，在中國主要江河流域設(shè)立的水利部水利委員會被授予了綜合規(guī)劃用水的職責，旨在指導當?shù)赜盟S可的授權(quán)。[13]隨后的相關(guān)法規(guī)[14]進一步為水權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)，并已有一些該類轉(zhuǎn)讓交易在城市之間發(fā)生。[15]
2010年，中國共產(chǎn)黨中央委員會和國務院公布了“三條紅線”政策，希望在水資源使用方式、使用效率和使用質(zhì)量上建立清晰并且有約束力的限制。2012年年初，國務院宣布“三條紅線”政策將全國總用水量限定至不超過每年7000億立方米，等同于中國每年淡水資源可開發(fā)總量的近四分之三。[16]此外，該政策試圖將灌溉用水效率在2030年前提高至60%。[17]中央政府增加的投資進一步強化了這些主要政策，包括2011-2015年的1.8萬億人民幣，主要用于灌溉設(shè)備的改進、農(nóng)村清潔供水系統(tǒng)和水庫的改良。[18]
這些政策的總體效果旨在使總體用水可持續(xù)的同時，緩解中國可用水資源在地區(qū)間的不平衡。但是，這些政策的效果很可能因在水資源儲存和轉(zhuǎn)移過程中承擔成本的地區(qū)和因此而受益的地區(qū)之間的沖突而削弱。一個大壩的例子說明了這些沖突的動態(tài)發(fā)展。修建該大壩的計劃最初在1954年提出，計劃在黃河上游河段修建，從而向?qū)幭牡呢毨мr(nóng)民提供水資源。甘肅省聲稱大壩將淹沒它的一些最好的農(nóng)田，因而游說中央政府中修建大壩支持者以外的其他成員，以設(shè)法阻止大壩的修建。這一爭議一直沒有得到解決;2010年，中國政治協(xié)商會議的寧夏代表采取了向全會提交修建大壩請愿書的不尋常舉措。[19]
類似的，中國中部的水源輸出省也對他們將承擔的作為南水北調(diào)工程組成部分的水處理、移民重新定居和其他問題的成本而感到不滿，正在積極推動中央政府向北京和其他該工程受益方征收“南水北調(diào)工程稅”。[20]類似的對抗有可能破壞水權(quán)許可和水權(quán)交易的計劃。在供應短缺時，上游省份經(jīng)常減少流向他們下游鄰近省份的水流，[21]并且定期侵占超過水利部規(guī)定的水量。[22]總之，盡管中國當前的政策在理論上可以緩解水資源在地理上的不均衡，但是他們沒有充分解決可能產(chǎn)生在管轄權(quán)之間的政治與經(jīng)濟沖突。與此相似，改進水質(zhì)的政策效果因中央政府和地方各級政府的復雜關(guān)系而被削弱。
水質(zhì)危機
水質(zhì)可以說是比缺水更為嚴重的問題。在農(nóng)村地區(qū)，只有不超過一半的人口可以接觸到凈水，農(nóng)業(yè)徑流是主要的污染源;而在城市地區(qū)，居民的生活廢水和工業(yè)廢水大部分未經(jīng)處理就被直接排出，污染了地表水和地下水。[23]中國環(huán)境保護部門近期的報告指出，在全國，只有不超過一半的水可以經(jīng)過處理達到安全飲用的級別，并且四分之一的地表水已被污染到甚至不適于工業(yè)使用的程度。獨立評估的結(jié)論甚至更加悲觀。[24]
水質(zhì)危機導致了嚴重的環(huán)境健康危機。因飲用受污染的地下水而導致的砷中毒已經(jīng)被認為是普遍現(xiàn)象，并且在一些地區(qū)，特有癌癥的高發(fā)病率與有機水污染也是相關(guān)的。[25]高污染級別的生態(tài)影響同樣嚴重。淡水野生魚類的數(shù)量正急劇下降，并且大型動物如白鱀豚等被推至瀕臨絕種的邊緣。[26]此外，水污染問題還特別容易引發(fā)政治上的爭議。2005年，意外事故導致了大約100噸致癌化學品被排進中國東北與俄羅斯接壤邊境附近的一條河流，引發(fā)了一場外交危機;[27]2001年，蘇州染料工廠的污染激怒了下游江西、浙江省的居民，他們集資購買舊船只并將船只下沉至河道，以形成大壩從而導致被堵塞的污水進入臨近的江蘇省。[28]
中國政府應對水質(zhì)問題的政策主要依靠加強監(jiān)測能力和執(zhí)行機制。2008年公布的《水污染法》試圖通過增加處罰來加強早期立法的效果，包括對污染企業(yè)高管的嚴厲處罰。[29]作為廣泛推動擴大污染監(jiān)測的組成部分，在全國已建立了區(qū)域督查中心以監(jiān)督當?shù)仄髽I(yè)，[30]并在水利部江河流域委員會內(nèi)設(shè)立水質(zhì)局。目前，持續(xù)的監(jiān)管改革有力地促進了該機構(gòu)的壯大。“三條紅線”政策提出了一項新的要求，即95%的檢測水必須符合國家水質(zhì)標準，這一標準近期被擴展并更新，以覆蓋更廣范圍的有機和微生物污染物質(zhì)以及重金屬濃度。[31]為了促進這些標準的實施，政府于2011年后期宣布了一項五年期的3800億人民幣投資計劃，以改進城市污水處理設(shè)施，并在全國建設(shè)大約14,000個監(jiān)測站點以便持續(xù)監(jiān)測水質(zhì)。[32]
然而，正如區(qū)域性的對立有可能削弱水量控制政策的效果，官僚機構(gòu)的分化和能力的差異也有可能使這些改善水質(zhì)的舉措無法達到預期效果。雖然水利部總體上負責水利項目的建設(shè)和水量控制問題，但是環(huán)境保護部主要負責水污染控制。環(huán)境保護部是一個相對新設(shè)的部委，直到2008年才被提至部級，并且它的權(quán)力普遍要小于更早建立并更具權(quán)威性的水利部。與水利部相比，環(huán)境保護部還缺少機構(gòu)職能;與僅有數(shù)百名核心員工卻監(jiān)督著數(shù)十萬企業(yè)的環(huán)境保護部相比，僅水利部黃河水利委員會就聘請了大約3萬名員工。[33]資源的不平衡意味著環(huán)境保護部需要依賴地方環(huán)境保護局，但環(huán)境保護部對地方環(huán)境保護局只擁有執(zhí)行水污染法規(guī)的部分控制權(quán)。
這種不完全的控制是中國條塊管理體系的結(jié)果，在該體系下，低級別的政府官員不僅要向垂直控制的職能部門負責，例如各部委，而且要向地方政府領(lǐng)導負責，包括市長和省長。[34]這些地方政府干部根據(jù)一套被稱之為“考核”的詳細標準(優(yōu)先考慮經(jīng)濟增長)進行評價和提升，其結(jié)果是他們經(jīng)常迫使環(huán)境保護局適用“寬松”的法規(guī)，或鼓勵企業(yè)引導污水進入流向鄰近管轄地區(qū)的排水溝。環(huán)境保護部對環(huán)境保護局實施控制的難點還源于中國分散的財政結(jié)構(gòu)，在該結(jié)構(gòu)下，環(huán)境保護部門的財政主要依靠在其各自的管轄區(qū)域內(nèi)征收污染罰金，而不是中央下?lián)芸铐�。[35]
最近在江蘇省鹽城市發(fā)生的化學污染事故說明了環(huán)境保護部難以讓地方環(huán)境保護局充分地進行監(jiān)督并執(zhí)行政策。[36]2004年，環(huán)境保護部門關(guān)注到該城市的水污染，并且在2005年向標新化工有限公司以超額排放污水為由對其處罰并責令其禁止向鹽城河道排放污水。2008年，地方環(huán)境保護部門發(fā)布法令要求所有工業(yè)企業(yè)從主要飲用水來源的城市河流區(qū)域內(nèi)遷移出去。但是，這些法令被置若罔聞。2009年，標新化工有限公司向河道排放大量苯酚，致使大約20萬居民依靠瓶裝水和井水生活數(shù)天。環(huán)境保護部召開了新聞發(fā)布會許諾處罰責任人。隨后的調(diào)查得出結(jié)論，公司管理人員認為“守法成本高，違法成本低”。作為調(diào)查的結(jié)果，兩位地方環(huán)境保護官員因為玩忽職守被解職，另有五位官員被申斥。[37]雖然如此，與此案類似但關(guān)注度不高的高毒性污染物質(zhì)排放仍然很常見，這反映出解決中國水質(zhì)危機的體制性障礙。
黃河治理：部分成功的事例
中國的水量和水質(zhì)問題在黃河流域表現(xiàn)得極為顯著。黃河的治理工作在最近幾十年間取得了部分成功，雖然根本性問題尚未解決，但是它成功地降低了對水資源的長期過度利用。黃河是世界上開采最為集中的河系之一，在半干旱的華北平原大約有1.1億人口依靠其生活。自從二十世紀七十年代早期開始，從黃河取水的規(guī)模巨大，導致黃河水在一年的大部分時間里無法到達入海口，這一現(xiàn)象在中國被稱為“黃河斷流”。在二十世紀八十年代早期，水利部黃河水利委員會制訂了一個省級水資源分配計劃，給予中部和下游的經(jīng)濟發(fā)達省份充分使用黃河水流的權(quán)利。[38]然而，上游快速的人口增長和經(jīng)濟發(fā)展超出預期，結(jié)果在 1995—1998年期間，黃河水每年大約有120天無法到達入�？�，在有些年份甚至無法到達山東省。[39]因此，在1998年，黃河水利委員會制定了更為嚴格的省級水利用法規(guī)[40]，并開始規(guī)劃一個精確的“數(shù)字黃河”系統(tǒng)，從而能夠幾乎實時地監(jiān)測水利用和水流狀況。[41]
這些努力成功地制止了黃河的干旱，自1999年起，黃河水持續(xù)每年都可以到達入�？�。然而，黃河的流量仍然低于滿足生態(tài)需求所必需的水平，并且水質(zhì)已持續(xù)惡化，被認定為“V級”或更低級別水質(zhì)的百分比在1998—2001年間從34%提高到42%。[42]這些持續(xù)的問題很多來源于管轄間沖突和上文所述的不匹配舉措。關(guān)于1998年發(fā)布的法規(guī)，一份黃河水利委員會于2011年做出的報告承認“在實施黃河水量法規(guī)的過程中，有一些地區(qū)并未將水量分配和調(diào)度計劃在實踐中實行，并且由于各省之間的流量并未符合控制限額的要求，致使用水超過分配限額。”[43]近期一則《財經(jīng)》新聞報道同樣注意到各省通過提取尚未匯入干流的黃河支流來規(guī)避黃河分配規(guī)則。“支流水量分配并未被明確規(guī)定，”報道注意到，“這意味著每個省都可以在支流匯入黃河成為黃河水量分配限制的組成部分之前利用水流。”[44]黃河的事例因此證明了雖然中國擁有應對某些緊迫水資源挑戰(zhàn)的能力，但充分實施它們將需要更深層次和更系統(tǒng)的政府體制和機構(gòu)改革。
缺水和污染：制約中國的未來?
中國水資源挑戰(zhàn)十分嚴峻，但是中國已經(jīng)進行了實質(zhì)的政策基礎(chǔ)建設(shè)以應對它們。余下的就是確保處理缺水和改進水質(zhì)的政策可以有效并高效地執(zhí)行。本政策簡報指出的政策執(zhí)行障礙反映了一些中國治理體系的深層次系統(tǒng)性問題。管轄權(quán)之間和部門之間的協(xié)調(diào)、合作與溝通機制尚顯不足，同時法治的薄弱削弱了規(guī)則和實施程序。因此徹底處理水量和水質(zhì)問題需要一套基本并系統(tǒng)的體制改革和政治改革，所有這些都將需要實質(zhì)性的政治意愿。不管怎樣，如果這一政治意愿能夠被激發(fā)，那么以下五項改革措施將極大地幫助中國處理好水資源數(shù)量和質(zhì)量的問題。
第一，徹底修改共產(chǎn)黨干部的評價系統(tǒng)，把環(huán)境和水資源管理放到更重要的位置。當前雖然已經(jīng)采取了一些改革，但是經(jīng)濟和維穩(wěn)指標仍然至關(guān)重要。[45]雖然環(huán)境成果相比GDP增長更難測定，但是類似在數(shù)字黃河系統(tǒng)中運用的那些技術(shù)將更容易促使干部對他們管轄區(qū)域內(nèi)的水質(zhì)和水量問題負責。
第二，在(流域)地區(qū)這一級別上建立正規(guī)的省際磋商機制。特別是，省級政府應當被授予在代表水利部管理中國主要江河流域的水利委員會中委派正式代表的權(quán)利。雖然水利委員會與地方政府保持著廣泛聯(lián)系，但是正式的代表將增強利益相關(guān)方的參與度并提高政策的支持度。
第三，對于其本身性質(zhì)就跨部門的水資源問題，更多地鼓勵政府內(nèi)各部門間的合作。作為該舉措的組成部分，應當建立一個隸屬于國務院的高級別工作組去協(xié)調(diào)并指導水利部、環(huán)境保護部和其他相關(guān)部門之間的政策執(zhí)行。這一工作應由一個高級別的領(lǐng)導人主持，最好是國家主席或總理級別，以確保各部委的積極參與。
第四，中央政府應當致力于加強法律體系，使更有效的水權(quán)交易成為可能。政府需明確所有權(quán)和交易程序，建立處理爭議的特別法庭，并且促使水權(quán)交易市場達到更大的規(guī)模。理論上，這一工作應當作為加強司法獨立和法治建設(shè)的一部分。
第五，環(huán)境保護部和水利部均應鼓勵民間的社會團體參與水污染的監(jiān)測。雖然政府對于這樣的社會參與格外小心，但是為了更具建設(shè)性的目標，可以讓民間社會團體協(xié)助水污染監(jiān)測工作，以引導人們越來越多地關(guān)注水資源問題。
中國水資源挑戰(zhàn)的嚴重性怎么說都不算夸大——為了在未來幾十年間堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路，中國必須更有效率地使用更少的水，同時還必須改善水質(zhì)。政府已經(jīng)建設(shè)了可信的政策應對基礎(chǔ)，但是如果中國想要擺脫水資源對其未來增長和發(fā)展的制約，那就需要不斷加強、擴展并建設(shè)這些基礎(chǔ)。
中國水資源問題、政策和政治
