深化EOD模式應(yīng)用全景解讀|清華大學(xué)投融資政策研究中心金士耀、王盈盈：應(yīng)用EOD模式的公共治理價值
習(xí)近平總書記指出，要正確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，探索協(xié)同推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展新路子。生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式通過生態(tài)環(huán)境治理項目改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提升發(fā)展品質(zhì)，推動生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的增值溢價，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保投融資、推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、支撐深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和生態(tài)文明建設(shè)的重要探索。
2025年是“十四五”規(guī)劃收官之年，也是“十五五”規(guī)劃的謀篇布局之年，在國家持續(xù)推動生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，EOD模式作為實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的有效路徑，其重要性日益凸顯。
面對新形勢新任務(wù)，本刊在生態(tài)環(huán)境部科技與財務(wù)司的指導(dǎo)下，聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD創(chuàng)新中心，圍繞EOD模式創(chuàng)新整體思路、理論基礎(chǔ)、實施機(jī)制、金融支持、地方特色實踐等熱點(diǎn)議題，邀請中國工程院院士王金南，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授李宏偉以及清華大學(xué)、浙江大學(xué)、中國人民銀行金融研究所、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總行、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司、中國環(huán)境科學(xué)研究院、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院、E20研究院等單位研究EOD模式創(chuàng)新的專家學(xué)者、研究人員等撰文，策劃推出主題為“創(chuàng)新EOD模式 助力美麗中國建設(shè)”的�？盗形恼拢笆浇庾xEOD模式創(chuàng)新與應(yīng)用，以饗讀者。
雜志展示
【摘要】：生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）是實現(xiàn)綠色發(fā)展理念的重要途徑。本文基于公共治理理論，聚焦我國現(xiàn)有EOD試點(diǎn)項目及《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項目實施導(dǎo)則（試行）》等政策文件，從理論層面探討EOD模式在現(xiàn)代化國家公共治理中的應(yīng)用價值。本文分析了政府部門、企業(yè)和社會力量在EOD模式的公共投資及資產(chǎn)管理中所分別扮演的引導(dǎo)、決定與補(bǔ)充角色，審視了環(huán)境規(guī)制政策下政府引導(dǎo)與市場化機(jī)制的協(xié)同作用，構(gòu)建了EOD模式的投融資結(jié)構(gòu)框架，并從可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)出發(fā)論述其積極意義。最后，提出相關(guān)政策建議，以進(jìn)一步促進(jìn)EOD模式的有效應(yīng)用。
【關(guān)鍵詞】EOD；公共治理；公共投融資；資產(chǎn)管理；可持續(xù)發(fā)展
引言
“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品、最普惠的民生福祉”[1]。作為具有公共產(chǎn)品屬性的生態(tài)環(huán)境，其非排他性和非競爭性的特點(diǎn)決定了市場機(jī)制難以有效配置資源，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理通常依賴政府主導(dǎo)和財政投入。然而，政府資源有限，單一的財政投入難以滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長期需求。因此，探索兼顧效率與可持續(xù)性的市場化路徑，推動多元主體參與生態(tài)治理，成為解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金短缺和提高治理效果的關(guān)鍵。
為妥善應(yīng)對生態(tài)環(huán)境項目的投融資需求，吸引更多主體和資金參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，我國政府積極推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的投融資體制機(jī)制創(chuàng)新。在生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金短缺的雙重挑戰(zhàn)下，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開（Eco-environment Oriented Development, EOD）模式應(yīng)運(yùn)而生。其顯著特征是從政策實施之初就將項目管理中的投資與融資視為一體兩面 , 進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與管理 , 這是釋放其公共治理價值的關(guān)鍵前提。
2018年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布文件首次明確提出發(fā)展EOD模式。2020年，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》，啟動首批EOD試點(diǎn)項目工作。首批36個試點(diǎn)項目名單于2021年公布，標(biāo)志著EOD模式正式進(jìn)入實施階段。2022年，58個第二批試點(diǎn)項目進(jìn)一步推進(jìn)。2023年，為穩(wěn)妥推進(jìn)并規(guī)范EOD模式創(chuàng)新，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項目實施導(dǎo)則（試行）》（以下簡稱《實施導(dǎo)則》），首次建立了EOD項目的實施指引，顯著提升了EOD模式的可操作性，標(biāo)志著EOD模式進(jìn)入新的發(fā)展階段。
EOD模式的可持續(xù)投資屬性是實現(xiàn)“人與自然和諧共生”的中國式現(xiàn)代化的重要路徑，其旨在將生態(tài)環(huán)境修復(fù)與治理的職責(zé)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)運(yùn)營一體化交由單一企業(yè)主體，利用生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游康養(yǎng)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的增值收益補(bǔ)充生態(tài)治理的資金需求[2]。然而，由于我國EOD模式仍處于探索階段，理論發(fā)展滯后于實踐，地方實踐中存在部分實施主體對EOD模式本質(zhì)內(nèi)涵認(rèn)識不足的問題，從而影響了項目進(jìn)展[3]。鑒于此，本文從公共治理的視角出發(fā)，探討EOD模式的創(chuàng)新價值及其在公共服務(wù)供給中的內(nèi)涵。
EOD模式相關(guān)研究
緣起于國內(nèi)外對生態(tài)保護(hù)機(jī)理的理論研究，EOD模式應(yīng)運(yùn)而生，其最早可以追溯至20世紀(jì)初，帕克等首次將生態(tài)原則應(yīng)用于城市研究，提出城市是融合了經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)的整體形態(tài)，因而催生了生態(tài)城市的概念[4]。1999年，Honachefsky在研究中指出，城市發(fā)展常忽視土地的潛在生態(tài)價值，因盲目擴(kuò)張導(dǎo)致生態(tài)透支問題。他提倡將區(qū)域生態(tài)價值納入土地開發(fā)政策，推動“生態(tài)優(yōu)化”理念，使城市從單一的“環(huán)境保護(hù)”轉(zhuǎn)向“生態(tài)導(dǎo)向”，以促進(jìn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展[5]。學(xué)者們也從城市規(guī)劃、生態(tài)管理、城市可持續(xù)治理等方面論證了生態(tài)導(dǎo)向的重要性。Angela Heymans等通過系統(tǒng)回顧57篇代表性論文，識別出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、社會生態(tài)系統(tǒng)、恢復(fù)力、生物多樣性、景觀、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、融合及整體7個關(guān)鍵概念和主題，強(qiáng)調(diào)了生態(tài)導(dǎo)向在城市規(guī)劃中的重要性并探討了相關(guān)理論和實踐方法[6]。Chao Wang等通過比較分析不同國家的城市生態(tài)管理模型，提出了一個包含城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、組織模式、環(huán)境保護(hù)和制度體系5個視角的綜合管理框架，為城市生態(tài)管理的精細(xì)化提供了科學(xué)依據(jù)[7]。Krueger等探討了在城市社會—生態(tài)—技術(shù)系統(tǒng)中實現(xiàn)可持續(xù)轉(zhuǎn)變的治理方法，強(qiáng)調(diào)了提高城市韌性和可持續(xù)性以應(yīng)對氣候變化的重要性，并提出了關(guān)注資源管理、社會過程及治理和權(quán)力關(guān)系的方法[8]。
我國學(xué)者專門圍繞EOD模式的投融資實踐展開了探索。賈康等將2018年生態(tài)環(huán)境部首次提出EOD模式視為該模式在我國發(fā)展的起點(diǎn)，將其發(fā)展分為政策引導(dǎo)、試點(diǎn)摸索和入庫支持三個階段，并詳細(xì)比較了EOD模式中的融資模式[9]。魏方莉通過梳理政策文本，將我國EOD模式的發(fā)展劃分為萌芽（2016—2018年）、發(fā)展（2019—2020年）和推進(jìn)（2021 年至今）三個階段[3]。石敏俊等從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)理論、亨利喬治定理和公共選擇理論等角度分析EOD模式的理論基礎(chǔ)，指出其具有項目制、企業(yè)主體、增肥哺瘦、生態(tài)反哺等特征[10]。賈穎娜等認(rèn)為當(dāng)前EOD模式在實踐中存在應(yīng)用領(lǐng)域較為單一、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)周期長、一體化實施落地難、資金收益可持續(xù)不足等問題，需要進(jìn)一步篩選合適的實踐領(lǐng)域、鞏固生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)、探索多元主體參與的投融資模式及推動多樣化產(chǎn)業(yè)發(fā)展[11]。李高等應(yīng)用SWOT分析比較了PPP、工程總承包和EOD模式在礦山生態(tài)修復(fù)模式的應(yīng)用[12]。蘇艷蓉等基于湖南省EOD試點(diǎn)項目，總結(jié)了以政府為引領(lǐng)、一體化推進(jìn)、市場化運(yùn)作、多元化投資、本地化制宜、個性化發(fā)展為主要內(nèi)容的試點(diǎn)項目成功經(jīng)驗[13]。也有學(xué)者從投融資角度對EOD模式進(jìn)行了分析。王盈盈等分析了EOD模式在促進(jìn)項目提升自身盈利能力、減少對政府財政依賴方面的作用，以及PPP＋EOD模式的提出背景、實施方式、主要類型和內(nèi)在邏輯，并從制度協(xié)同、能力提升、市場培育、金融支持4方面提出了模式推廣建議[14]。
綜上，現(xiàn)有研究從生態(tài)保護(hù)機(jī)理、EOD模式的投融資實踐等方面分析了應(yīng)用EOD模式創(chuàng)新的優(yōu)勢和遇到的挑戰(zhàn)，并提出了具有啟發(fā)性的政策建議。然而，EOD作為基于生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的創(chuàng)新模式，還需要從公共治理的角度探尋理論支撐框架。
公共治理視角下的EOD模式理論內(nèi)涵
自20世紀(jì)90年代以來，公共治理和公共價值逐漸成為現(xiàn)代公共管理的核心理論基礎(chǔ)。公共治理被認(rèn)為是超越傳統(tǒng)科層制模式的治理方式，旨在通過政府、市場和社會的共同作用，增進(jìn)公共服務(wù)的供給和質(zhì)量。羅茲首次系統(tǒng)提出“治理網(wǎng)絡(luò)”概念，認(rèn)為政府與非政府主體之間的合作是現(xiàn)代治理的關(guān)鍵，強(qiáng)調(diào)多方協(xié)作、權(quán)力分散及治理過程的靈活性[15]。在此基礎(chǔ)上，Denhardt等提出“新公共服務(wù)”理論，強(qiáng)調(diào)政府角色的轉(zhuǎn)換和公民參與的重要性，呼吁構(gòu)建以公共利益為導(dǎo)向的治理模式[16]。
在公共價值領(lǐng)域，Moore在《公共管理中的公共價值》一書中提出了公共部門的管理者應(yīng)像私人部門的管理者一樣，通過創(chuàng)新和服務(wù)實現(xiàn)“公共價值”。Moore認(rèn)為，公共價值的實現(xiàn)需要政府與社會廣泛合作，以提升公眾福祉，并提出了授權(quán)性環(huán)境、運(yùn)營能力、公共價值生成等關(guān)鍵要素[17]。公共治理框架的核心在于政府、市場與社會的協(xié)作關(guān)系，而公共價值的核心則是通過公共服務(wù)供給來實現(xiàn)公民需求和社會利益的最大化。
基于以上理論框架，EOD模式不僅是一種生態(tài)環(huán)境治理模式，更是一種公共價值實現(xiàn)的路徑。其通過多主體協(xié)作、市場化手段和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)一，將生態(tài)治理的外部性內(nèi)化，從而滿足公眾的生態(tài)需求，增進(jìn)環(huán)境福祉。其實施對象是公益性較強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境治理和收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，以實現(xiàn)生態(tài)治理外部經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化為目標(biāo)。EOD模式的核心參與主體包括政府、企業(yè)和社會各界力量，通過市場化手段運(yùn)作，促進(jìn)政府引導(dǎo)與市場的有效結(jié)合，實現(xiàn)公共產(chǎn)品屬性的供給優(yōu)化和公共價值的增進(jìn)。
在公共治理理論下，EOD模式中政府、市場和社會的角色定位尤為關(guān)鍵。政府承擔(dān)的是戰(zhàn)略性組織和政策支持的職能，主要包括項目的立項和制度性安排，推動形成良好的公共價值創(chuàng)造機(jī)制；企業(yè)作為項目的實施者，在自負(fù)盈虧的原則下運(yùn)營項目，實現(xiàn)市場資源的靈活配置；社會力量則作為監(jiān)督與支持者，有助于提升項目的公眾參與度與透明度。在EOD模式中，社會力量雖然沒有具體的執(zhí)行職能，但其在公眾監(jiān)督、社會支持和信息透明度方面的作用不可忽視，具體包括專家學(xué)者、社會組織及公眾。社會力量通過組織公眾參與，提升項目的社會接受度和合法性，特別是在生態(tài)治理與社區(qū)福祉結(jié)合的場景下，社會力量的作用更為重要。通過信息公開與公眾監(jiān)督，EOD項目的執(zhí)行將更加透明，專家學(xué)者還為政府和市場提供專業(yè)化視角，有助于優(yōu)化資源配置并推動治理結(jié)構(gòu)的完善。
《實施導(dǎo)則》明確了EOD模式下各主體的角色：政府在制度設(shè)計上提供保障，企業(yè)負(fù)責(zé)具體的項目實施，社會力量則在監(jiān)督和反饋中發(fā)揮作用，構(gòu)建了一個多元協(xié)同的公共治理框架。這一框架為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供了制度和實踐上的保障，不僅促進(jìn)了多主體之間的合作與協(xié)調(diào)，還為實現(xiàn)公共價值最大化奠定了基礎(chǔ)。通過這種多層次的合作機(jī)制，EOD模式在生態(tài)治理和綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得以發(fā)揮更重要的作用。
EOD模式的公共價值創(chuàng)造理論機(jī)制和實現(xiàn)框架
結(jié)合EOD模式的公共產(chǎn)品屬性特點(diǎn)，可從公共產(chǎn)品的“提供與生產(chǎn)分離”原則、市場化供給機(jī)制和多元化主體協(xié)作等方面，進(jìn)一步分析EOD模式在公共服務(wù)供給中的應(yīng)用與優(yōu)勢。
公共產(chǎn)品的“提供與生產(chǎn)分離”原則
EOD模式將生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，凸顯了“提供與生產(chǎn)分離”原則的優(yōu)勢。在公共服務(wù)理論框架下，“提供與生產(chǎn)分離”原則指出，政府負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品的職能，但不必直接參與生產(chǎn)。EOD模式沿用這一理念，政府主導(dǎo)項目的整體方向和戰(zhàn)略規(guī)劃，同時將生產(chǎn)職能交由具備產(chǎn)業(yè)化能力的社會或企業(yè)，以實現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的專業(yè)化與高效化。通過這種方式，EOD模式不僅實現(xiàn)了公共產(chǎn)品（如生態(tài)環(huán)境治理）的市場化供給，還提高了公共資源的使用效率。
引入市場化機(jī)制，提升公共服務(wù)供給的效率與靈活性
EOD模式符合新公共管理和公共選擇理論的主張，通過市場化機(jī)制提高服務(wù)供給的靈活性和效率。在EOD模式中，生態(tài)治理及產(chǎn)業(yè)開發(fā)的各環(huán)節(jié)都以市場化為導(dǎo)向，這一特性使得EOD項目能夠調(diào)動更多資本參與生態(tài)治理和資源優(yōu)化利用。具體而言，EOD模式允許政府通過市場選擇具有競爭力的非政府主體來參與生產(chǎn)過程，并視需求提供政策支持或資金補(bǔ)貼，這種市場化機(jī)制不僅保證了公共服務(wù)供給的成本效益，還可依據(jù)實際需求調(diào)整供給規(guī)模，從而使公共產(chǎn)品的生產(chǎn)更加高效、靈活。
多元化供給主體及靈活供給方式的制度安排
服務(wù)提供機(jī)制理論指出，公共服務(wù)的安排者與生產(chǎn)者可以分屬不同的主體。EOD模式則將這一理論應(yīng)用于公共服務(wù)供給的制度設(shè)計中，創(chuàng)新性地設(shè)立了政府、市場和社會力量多方協(xié)同的結(jié)構(gòu)。在EOD模式的實施中，政府將生態(tài)治理項目交由市場化的實施主體進(jìn)行投資建設(shè)與運(yùn)維經(jīng)營，并根據(jù)項目特性給予政策引導(dǎo)和市場化激勵。通常實施主體為多個各具優(yōu)勢的企業(yè)所組成的聯(lián)合體，這一多元化的供給模式將公共產(chǎn)品的多樣化需求與市場化供給形式緊密結(jié)合，確保項目供給與需求匹配，為公共服務(wù)的可持續(xù)供給提供了更為完善的制度保障。
公共服務(wù)市場化與市場化機(jī)制的協(xié)同作用
EOD模式將公共服務(wù)市場化和公共服務(wù)的市場化機(jī)制有機(jī)結(jié)合。公共服務(wù)市場化本質(zhì)上是多元主體之間的市場化交易，允許不同利益主體參與生態(tài)治理及相關(guān)服務(wù)供給；而市場化機(jī)制則是通過市場手段確定合適的生產(chǎn)者。在EOD模式下，市場化機(jī)制的引入實現(xiàn)了消費(fèi)者和生產(chǎn)者的角色分離，政府負(fù)責(zé)選擇和監(jiān)督生產(chǎn)主體，從而擴(kuò)大生產(chǎn)者的收益空間。這樣不僅保障了公共服務(wù)的有效供給，還通過市場定價機(jī)制優(yōu)化了供給與需求關(guān)系，提升了公共產(chǎn)品定價靈活性。
提升公共服務(wù)的公平性與可及性
EOD模式在生態(tài)治理項目中有助于實現(xiàn)公共服務(wù)的普惠性與可持續(xù)性。在項目實施中，政府通過合理的市場化激勵措施，確保項目所產(chǎn)生的公共服務(wù)和生態(tài)效益能夠惠及更廣泛的社會群體。例如，對于生態(tài)治理產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)收益，EOD模式鼓勵其反哺生態(tài)治理資金投入，最終形成一種正向循環(huán)，這不僅能進(jìn)一步保障公共服務(wù)的公平性和可及性，也可推動環(huán)境保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。
綜上，從理論機(jī)制來說，EOD模式的公共產(chǎn)品屬性在項目中得到了充分體現(xiàn)，其通過“提供與生產(chǎn)分離”實現(xiàn)專業(yè)化供給，通過市場化機(jī)制實現(xiàn)成本與效率的平衡，通過多元化的供給主體和制度安排優(yōu)化了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方式。該模式既順應(yīng)了公共管理中的現(xiàn)代市場化趨勢，也實現(xiàn)了公共服務(wù)供給的可持續(xù)性，具有顯著的理論意義與實踐價值。
從實現(xiàn)框架來看，《實施導(dǎo)則》在“主體確定”章節(jié)中明確要求，EOD項目的實施主體應(yīng)通過競爭性方式選定，鼓勵民間資本參與，以提升項目效率和效果。大部分試點(diǎn)項目選擇了具備競爭力的企業(yè)來開發(fā)和運(yùn)營，以確保經(jīng)濟(jì)可行性并促進(jìn)創(chuàng)新與資源的高效配置�！秾嵤⿲�(dǎo)則》在“評估監(jiān)督”中要求，政府在項目運(yùn)營第二年開展后評價，以評估項目的目標(biāo)達(dá)成、效益和經(jīng)驗。這一設(shè)計強(qiáng)化了EOD模式的公共服務(wù)市場化機(jī)制，政府不僅負(fù)責(zé)組織和管理，還在評估監(jiān)督中發(fā)揮關(guān)鍵作用，確保項目質(zhì)量和可持續(xù)性。通過競爭引入企業(yè)主體并賦予其生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任這EOD模式實現(xiàn)了市場資金與技術(shù)支持的結(jié)合，激發(fā)企業(yè)在生態(tài)治理中的積極性。政府則通過后評價機(jī)制不斷優(yōu)化項目實施，實現(xiàn)公共利益最大化。同時，《實施導(dǎo)則》明確要求，項目須實現(xiàn)資金自平衡，且項目資金不得包含政府財政投入，保障EOD項目完全由企業(yè)承擔(dān)開發(fā)和運(yùn)營成本，推動生態(tài)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)協(xié)同。EOD項目引入公共服務(wù)市場化機(jī)制框架見圖1。
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EOD模式的投融資實施邏輯
投融資原則與規(guī)范
EOD模式作為一項創(chuàng)新的投融資模式，不僅能夠推動傳統(tǒng)開發(fā)模式的轉(zhuǎn)型升級，還可助力生態(tài)環(huán)境治理的資金投入，為經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。從投融資角度來看，EOD項目通常具有較大的投資規(guī)模和較長的投資回報周期，這種投資構(gòu)成的當(dāng)期需求能夠有效拉動短期經(jīng)濟(jì)增長，而形成的資本存量能為長期經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整提供支撐。EOD模式的發(fā)展有助于提升全要素生產(chǎn)率，與我國由投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型的總體目標(biāo)高度契合。同時，EOD項目在關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，優(yōu)先考慮社會和生態(tài)效益，通過生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同，推動高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)。
此外，EOD模式的發(fā)展理念與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）高度契合，如產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（SDG9）、可持續(xù)城市與社區(qū)建設(shè)（SDG11）、負(fù)責(zé)任的消費(fèi)與生產(chǎn)（SDG12）及伙伴關(guān)系（SDG17）。EOD模式通過挖掘產(chǎn)業(yè)生態(tài)價值，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的相互促進(jìn)，即以產(chǎn)業(yè)增值反哺生態(tài)治理，為生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供資金來源。與此同時，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境也將提高項目公平效益，從而實現(xiàn)投資回報的可持續(xù)性。
當(dāng)前，政府舉債為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的資金需求提供了重要保障，然而，過高的債務(wù)水平也帶來了一系列挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這一問題，《實施導(dǎo)則》明確規(guī)定，EOD項目合同內(nèi)容不得包含政府支出責(zé)任以及涉及隱性債務(wù)的融資擔(dān)保，以減少潛在債務(wù)風(fēng)險。該政策要求為EOD項目的健康發(fā)展提供了堅實的制度保障。
在經(jīng)濟(jì)增長壓力增大、消費(fèi)疲軟、外部環(huán)境復(fù)雜的背景下，EOD模式的投資效應(yīng)和長期可持續(xù)性更加引人關(guān)注。為確保EOD項目能夠持續(xù)發(fā)展，合理的融資模式選擇和多元化的資金渠道必不可少。
EOD項目合作類型與治理模式的適配邏輯
我國的公共投融資是國家宏觀治理體系的重要組成部分之一，不僅重新架構(gòu)了傳統(tǒng)行政體系的運(yùn)作方式，也革新了政府理念和實踐。為銜接項目合作實踐和政府治理體系的理論差距，王盈盈以“資金—資產(chǎn)”為框架凝練了我國不同公共投融資項目中的合作類型和治理模式[18]。參考其理論框架可以識別出，EOD作為我國公共投融資項目的創(chuàng)新模式，政府采取外部伙伴的管理模式，通過項目謀劃、要素保障、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、融資支持等方式為企業(yè)參與公共服務(wù)提供支撐，并使用后評價等方式有效監(jiān)督項目實施。其創(chuàng)新性地融合生態(tài)環(huán)境治理和管理產(chǎn)業(yè)開發(fā)，為有效釋放公共價值提供了可行性。
總體來看，EOD模式構(gòu)建了公共服務(wù)的可持續(xù)供給體系。憑借多樣化的融資渠道和市場化的資金運(yùn)作機(jī)制減輕了政府負(fù)擔(dān)，確保了生態(tài)項目的長期資金來源。這一模式在未來將持續(xù)發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的雙重效應(yīng)，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。
結(jié)論
EOD模式是實現(xiàn)我國綠色發(fā)展理念的重要途徑。EOD模式的實施不僅依賴于政府的組織和管理，還需要企業(yè)在資金、技術(shù)和創(chuàng)新等方面的積極參與，以實現(xiàn)公共服務(wù)的多元化供給和生態(tài)環(huán)境治理的可持續(xù)性。為更好推進(jìn)EOD模式的實施，應(yīng)從以下幾方面努力。一是加強(qiáng)政策宣貫：特別是需明確政府不再承擔(dān)項目建設(shè)成本補(bǔ)貼運(yùn)營，對項目收益中是否含有相關(guān)行業(yè)補(bǔ)貼等問題予以精細(xì)化；二是創(chuàng)新投融資模式：考慮到EOD項目投資規(guī)模大、資金需求高的特點(diǎn)，建議探索多元化投融資渠道，降低社會資本進(jìn)入門檻，增強(qiáng)項目的資金保障能力；三是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展：針對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)不足的問題，政府應(yīng)制定政策，推動產(chǎn)業(yè)鏈的整合與延伸，提高項目的綜合效益和收益穩(wěn)定性；四是引入環(huán)境、社會和治理（ESG）監(jiān)管框架：為提升EOD項目的可持續(xù)性和社會責(zé)任感，建議將ESG理念納入項目監(jiān)管體系，確保項目在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，兼顧社會和生態(tài)效益。
作者
金士耀：清華大學(xué)投融資政策研究中心高級研究助理
王盈盈：清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授、清華大學(xué)投融資政策研究中心助理研究員
本文刊載于《環(huán)境保護(hù)》2025年第1-2期
參 考 文 獻(xiàn)
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