在“2024（第十六屆）上海水業(yè)熱點論壇” 上，湖南大學公共管理學院教授、日本九州大學城市環(huán)境系統(tǒng)工學博士、市政排水體系可持續(xù)發(fā)展研究中心專家組成員左健，以東京為典型案例，深入剖析了日本排水體系系統(tǒng)性治理的發(fā)展歷程，分享了其寶貴經(jīng)驗與教訓，為我國市政排水體系的建設(shè)提供了極具價值的參考。

治理目標與標準的演進

1970年，隨著河流污染的迅速擴大，日本修訂了《下水道法》，將“保護公共水域水質(zhì)”追加為排水系統(tǒng)的目標，要求新建區(qū)域采用分流制。自此，流域排水體制相關(guān)法律法規(guī)得以建立健全，流域下水道整治得以迅速發(fā)展，推進了河流水質(zhì)的不斷改善。

流域下水道制度的創(chuàng)新與協(xié)同治理模式

日本實施了創(chuàng)新的流域下水道制度，即通過建設(shè)服務(wù)于兩個及以上市鎮(zhèn)的共用干管和終端污水廠（見圖1），提高流域水環(huán)境治理的效率。以東京為例，原本負責中心城區(qū)下水道的東京都下水道局，通過流域下水道制度，逐步將郊區(qū)30多個城鎮(zhèn)納入其體系。東京都下水道局負責主干管及終端處理廠的建設(shè)與運行，各市鎮(zhèn)負責市政管網(wǎng)的建設(shè)與運行。東京都下水道局為保障該制度的有效施行，設(shè)立了流域下水道部，通過與各市政的分工協(xié)作，實現(xiàn)了資源高效整合，提升了流域排水治理的效能。

圖1 日本流域下水道（概念圖）

合流制與分流制的并存及應對策略

日本自20世紀70年代起，新建區(qū)域原則上依法采用分流制，城市中分流制區(qū)域和合流制區(qū)域的布局如圖2所示。目前東京中心城區(qū)合流制區(qū)域占比82%，郊區(qū)分流制區(qū)域占比為70%。針對合流制區(qū)域，日本通過提升雨天截留量、加大簡易處理水平及調(diào)蓄等手段強化溢流污染控制；分流制區(qū)域則著重完善管網(wǎng)建設(shè)與維護，提高污水收集效率。自2003年起，日本針對全國的合流制區(qū)域開展了為期20年的整改，截止2024年3月底，基本實現(xiàn)了合流區(qū)域的污染負荷等同分流制的整改目標，即雨天時排水的平均BOD濃度≤40mg/L（見圖3）。期間，全國合流改分流的累計面積占合流區(qū)域約1.5%，從貢獻率看并不是主要措施。

圖2 日本城市分流制區(qū)域和合流制區(qū)域的分布（概念圖）

圖3 日本合流制區(qū)域雨天排水的水質(zhì)標準（概念圖）

經(jīng)營管理的企業(yè)化轉(zhuǎn)型

東京排水體系經(jīng)營體制從單一走向多元。東京下水道局作為政府機構(gòu)與公營企業(yè)，承擔排水系統(tǒng)的規(guī)劃、投資、建設(shè)與運行職責，并與東京下水道服務(wù)公司（TGS）密切合作。TGS 由東京都政府與多家民營企業(yè)共同成立，旨在發(fā)揮民企優(yōu)勢。過去數(shù)十年，東京都下水道局公務(wù)員數(shù)量削減約一半，TGS 人員比例持續(xù)上升。

收支平衡與費用分擔機制

日本城市排水運營秉持收支平衡的可持續(xù)原則。污水費征收遵循受益者負擔原則，實行階梯污水費，東京家庭平均月污水費約150元人民幣，雨水處理費用由財政全額承擔。東京郊區(qū)各市鎮(zhèn)，自行建設(shè)與維護市政排水管網(wǎng)，污水接入流域下水道集中處理，按量支付污水處理費，目前單價約1.76元人民幣/m³。流域下水道建設(shè)費用由相關(guān)市鎮(zhèn)分攤，符合國費補貼條件的項目可獲國家財政支持。

成本效益評估主導決策過程

日本排水政策以成本效益評估為決策依據(jù)。

國家排放標準較為寬松，各地可因地制宜制定地方標準，總量控制區(qū)域內(nèi)的污水廠出水按日污染物排放量考核。雨天時，因污水廠正常出水會與簡易處理水混合后排放，原則上不考察出水水質(zhì)；因漁業(yè)生產(chǎn)，排放標準可按季節(jié)相應調(diào)整。東京污水廠依據(jù)新舊程度執(zhí)行不同排放標準，新廠較嚴，老廠若考慮重建則無需進行提標改造；東京在節(jié)能型污水處理工藝研發(fā)成功后，才開始推動提標改造，目前東京各工藝的污水處理量占比分別是A²O法14%、AO法47%和好氧活性污泥法39%。大阪在合流制整改前進行成本效益分析，成本效益比為1/6.05，成為決策的關(guān)鍵依據(jù)。

未來危機與應對策略

當前，東京排水體系面臨四大課題：人口減少致使污水處理費收入降低；排水管老化，需大量再建資金；暴雨頻發(fā)，內(nèi)澇問題嚴峻，需強化對策；合流制排水體系有待持續(xù)改善。東京采取多項措施應對，如將管網(wǎng)壽命從50年延長至 80年，均衡單年度的建設(shè)支出；積極推進降本增效減碳，如利用污水熱為周邊區(qū)域提供冷暖空調(diào)服務(wù)，東京排水系統(tǒng)2020年碳排放量較2000年削減21%，預計2030年削減 50%。

日本經(jīng)驗總結(jié)與啟示

日本在排水體系治理方面的經(jīng)驗教訓值得借鑒。如在設(shè)施老化對策上，須有百年的長期視角，實施預防性檢查與維護，降低緊急應對成本；合流制排水系統(tǒng)整改時，注重成本效益，確保經(jīng)濟可行；分流制排水系統(tǒng)建設(shè)和運維，須關(guān)注雨天污水處理廠外水問題及污水混入雨水管網(wǎng)問題；同時，應兼顧溫暖化、節(jié)能與水質(zhì)改善，采用節(jié)能型技術(shù)與設(shè)備。