北極星水處理網(wǎng)訊:導(dǎo)讀：梳理了新加坡城市水管理的系統(tǒng)化發(fā)展歷程，總結(jié)了新加坡在規(guī)劃利用、法制建設(shè)、監(jiān)管實(shí)施、宣傳教育等方面治水經(jīng)驗(yàn)，從推進(jìn)綜合規(guī)劃、完善政策體系、強(qiáng)化監(jiān)管手段、創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式、倡導(dǎo)共建共治共享等方面提出了對(duì)我國(guó)城市水管理工作的相關(guān)建議。

0 前言

新加坡地處東南亞，四面環(huán)海，是一個(gè)城市島國(guó)，國(guó)土面積719 km2，熱帶氣候，多年平均降雨量2 400 mm。2018年人口總數(shù)約560萬(wàn)人，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約6.4萬(wàn)美元，人均綜合用水量約150 m/d，自來(lái)水普及率100%， 自來(lái)水管網(wǎng)漏損率4.6%，污水管網(wǎng)覆蓋率100%。

由于境內(nèi)沒(méi)有主權(quán)完整的獨(dú)流大河和體量足夠的湖泊，新加坡水資源較為短缺，并且由于城市建設(shè)密度高、沉降問(wèn)題突出，致使海水倒灌時(shí)常發(fā)生。面對(duì)缺水與內(nèi)澇現(xiàn)象共存、水環(huán)境脆弱敏感等形勢(shì)，新加坡為保證城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，通過(guò)因地制宜制定水資源發(fā)展戰(zhàn)略完善涉水管理體制，修訂水管理法規(guī)政策，推廣宣傳教育等管理措施，有效推動(dòng)了以城市水系統(tǒng)的健康循環(huán)發(fā)展。

1 新加坡城市水系統(tǒng)管理發(fā)展歷程

新加坡于1965年建國(guó)，初期面臨嚴(yán)重的水資源短缺和水污染問(wèn)題，迫于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，新加坡啟動(dòng)了治水工作，歷經(jīng)四個(gè)發(fā)展階段，成功化解了城市水危機(jī)，實(shí)現(xiàn)了城市健康水循環(huán)，為人居環(huán)境改善和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

（1）起步探索階段（1965-1977年）。這一階段新加坡淡水資源極度匱乏，大部分供水依賴(lài)于1961年和1962年與馬來(lái)西亞簽訂的兩份長(zhǎng)期供水合約（分別于2011年、2061年到期），約定柔佛州每天向新加坡輸送3.5億加侖（1加侖≈3.79 L）的生水，價(jià)格是每1 000加侖3分錢(qián)。飲用水供給不足的同時(shí)，由于建設(shè)密度高、地面硬化率高，新加坡城區(qū)內(nèi)澇頻發(fā)，并且河流污染嚴(yán)重，面臨惡劣的公共衛(wèi)生環(huán)境。因此，新加坡政府提出優(yōu)先開(kāi)展以水資源管理為主的城市藍(lán)綠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為了擴(kuò)展并合理利用水資源，開(kāi)始建設(shè)并不斷擴(kuò)大集水區(qū)范圍，在立法、執(zhí)法、規(guī)劃、工程等各領(lǐng)域做了大量基礎(chǔ)工作。

（2）綜合治理階段（1977-1987年）。1977年，新加坡啟動(dòng)了河流綜合治理工程，提出“保持用水清潔，讓每一條溪流、每一個(gè)涵洞、每條小河都避免不必要的污染”。開(kāi)展水環(huán)境整治改善行動(dòng)，為此，新加坡政府實(shí)施了搬遷改造和污水治理等多種整治措施，制定了一系列法律法規(guī)并嚴(yán)格執(zhí)行，嚴(yán)令管制水環(huán)境污染。

（3）穩(wěn)步提升階段（1987-2002年）。河流綜合治理工程行動(dòng)取得明顯成效后，新加坡將經(jīng)驗(yàn)做法推廣到全國(guó)所有集水區(qū)，逐步理順了城市水管理相關(guān)的立法、執(zhí)法、規(guī)劃等各項(xiàng)工作。2001年，新加坡通過(guò)體制機(jī)制調(diào)整，整合全國(guó)涉水相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，成立了公用事業(yè)局，并制定《公用事業(yè)法》，規(guī)定了公共事業(yè)局的相關(guān)職能，標(biāo)志著新加坡城市水管理模式全面轉(zhuǎn)型。

（4）創(chuàng)新發(fā)展階段（2002年至今）。2002年，新加坡在全國(guó)范圍內(nèi)推廣“新生水”，并引導(dǎo)發(fā)展為新加坡的主要水源，此后新加坡進(jìn)入長(zhǎng)效治水、創(chuàng)新發(fā)展的良性循環(huán)階段。2006年，新加坡政府啟動(dòng)了ABC水行動(dòng)計(jì)劃（Active, Beautiful, Clean Waters），無(wú)縫整合環(huán)境、水和社區(qū)，創(chuàng)造全新的社區(qū)空間，并鼓勵(lì)各種形式的濱水活動(dòng)。不僅緩解了城市供水需求和防洪保護(hù)需求，也讓居民在親水活動(dòng)中了解到水對(duì)于城市生活的重要性。此時(shí)，新加坡城市實(shí)現(xiàn)了水資源充足供應(yīng)，水環(huán)境整體改善，水安全有效保障。

2 新加坡城市水管理的經(jīng)驗(yàn)

2.1 合理規(guī)劃，充分利用，構(gòu)建健康水循環(huán)

綜合新加坡數(shù)十年的水管理經(jīng)驗(yàn)，首要的是對(duì)水資源的充分利用。新加坡政府嚴(yán)禁對(duì)地下水進(jìn)行開(kāi)采，并提出“四大水龍頭”計(jì)劃，通過(guò)雨水采集、海水淡化及循環(huán)再生水等途徑提供水源，實(shí)現(xiàn)水資源的供需平衡和可持續(xù)利用。

為加強(qiáng)雨水循環(huán)利用，同時(shí)減輕城市內(nèi)澇，新加坡政府將水資源規(guī)劃與城市規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌土地利用，設(shè)置集水區(qū)和雨水收集池。集水區(qū)是供水排水管網(wǎng)全面覆蓋、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一收集、統(tǒng)一處理的用水區(qū)域。集水區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了雨水、污水的全收集和全分離。降雨半小時(shí)后的雨水經(jīng)收集處理后進(jìn)入附近水庫(kù)作為水源，初期雨水及生活污水經(jīng)由污水處理廠處理后循環(huán)再生或外排入海（見(jiàn)圖1）。目前新加坡集水區(qū)占到了國(guó)土面積的2/3以上，規(guī)劃2060年達(dá)到90%。

2.2 制度保障，從嚴(yán)執(zhí)法，形成良性監(jiān)管體系

為了推動(dòng)形成城市健康水循環(huán)，新加坡政府先后制定了一系列涉水法律法規(guī)，覆蓋了城市水源、供水、用水、排水等方面。如《水源污染管理及排水法令》《廢水和排水系統(tǒng)法》《公共設(shè)施(供水)條例》《公共設(shè)施(中心集水區(qū)和集水區(qū)公園)條例》《畜牧法令》《毒藥法令》《公共環(huán)境衛(wèi)生條例》（見(jiàn)圖2）。此外，為了進(jìn)一步推動(dòng)節(jié)約用水，新加坡政府制定了階梯水價(jià)、節(jié)水減免稅等相關(guān)制度，大力推行水效標(biāo)簽計(jì)劃，并定期對(duì)用戶(hù)進(jìn)行用水審計(jì)、強(qiáng)制安裝節(jié)水設(shè)備。為了有效防止水環(huán)境污染，新加坡建立了嚴(yán)格的執(zhí)法機(jī)制和執(zhí)法程序，以硬性的執(zhí)法主體和多樣化的執(zhí)法手段構(gòu)成了有效監(jiān)管體系，從根本上杜絕了水資源浪費(fèi)和水污染事件的發(fā)生。

2.3 統(tǒng)一管理，規(guī)范審批，建立有效監(jiān)管機(jī)制

新加坡涉水事務(wù)由公用事業(yè)局進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理。《公用事業(yè)法》（2002）明確規(guī)定公用事業(yè)局的職責(zé)涵蓋供水及供水系統(tǒng)管理、污水及污水處理系統(tǒng)管理、雨水的收集利用、海水淡化、公共教育和宣傳等方面。綜合統(tǒng)籌的水管理機(jī)構(gòu)使新加坡城市水系統(tǒng)管理效率大幅提升。在公共事業(yè)局“一龍管水”基礎(chǔ)之上，其他相關(guān)政府部門(mén)通過(guò)橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，協(xié)同參與，實(shí)現(xiàn)涉水管理的有效銜接。例如，集水區(qū)規(guī)劃管理工作由公共事業(yè)局會(huì)同城市再發(fā)展管理機(jī)構(gòu)、住房和發(fā)展署、國(guó)家環(huán)保局、土地運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)等部門(mén)共同開(kāi)展。在建設(shè)實(shí)施層面，所有項(xiàng)目嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)審批土地開(kāi)發(fā)利用，全面貫徹水污染防控理念，從源頭杜絕水污染事件發(fā)生。

2.4 宣傳引導(dǎo)，共治共享，形成社會(huì)合力

新加坡政府將“傳媒導(dǎo)向”“市場(chǎng)導(dǎo)向”和“全民導(dǎo)向”作為三大創(chuàng)新管理策略，全面推動(dòng)城市涉水工作的共建共治共享。以媒體信息傳播，聚合社會(huì)群體智慧，彌補(bǔ)、強(qiáng)化或調(diào)整政府的環(huán)境政策。借助部分市場(chǎng)規(guī)律，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)加入，逐漸建立以“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)輔助”的治理體系。“全民導(dǎo)向”把學(xué)校、社區(qū)、企業(yè)作為信息宣傳的“基本單位”，由新加坡公用事業(yè)局每年設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，通過(guò)公眾教育和公眾參與，不斷強(qiáng)化居民節(jié)約用水、珍惜水資源、保護(hù)水環(huán)境等各方面意識(shí)。

綜上，新加坡的水管理在總體層面注重系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)籌布局，在實(shí)施層面注重發(fā)揮政策和機(jī)構(gòu)的作用，實(shí)現(xiàn)了水量與水質(zhì)的平衡，供給與需求的平衡，形成了政府-企業(yè)-公眾的多層級(jí)治理體系，探索出了具有特色化與效率化的城市水管理經(jīng)驗(yàn)。

3 新加坡水管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)在當(dāng)前日益嚴(yán)峻的水危機(jī)形勢(shì)下，應(yīng)積極借鑒新加坡城市水管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合自身特點(diǎn)充分吸收和利用。

3.1 實(shí)施綜合性規(guī)劃

整體可持續(xù)的戰(zhàn)略規(guī)劃是城市水系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要前提。我國(guó)自2012年實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度以來(lái)，非常規(guī)水資源開(kāi)發(fā)利用量增速加快，2018年非常規(guī)水資源開(kāi)發(fā)利用量86.4億m，占全國(guó)供水總量的1.44%，仍有較大的提升空間。可借鑒新加坡，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)與發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃的框架下，提出符合城市水資源稟賦、兼顧城市水環(huán)境改善與水安全保障的水系統(tǒng)綜合管理目標(biāo)，系統(tǒng)編制城市水系統(tǒng)綜合規(guī)劃，同時(shí)，與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園林綠化、道路交通等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、城市生態(tài)環(huán)境和諧宜居。

3.2 健全政策框架體系

完善的管理政策體系是城市水系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。應(yīng)借鑒新加坡水管理經(jīng)驗(yàn)，健全地方法規(guī)、條例和許可制度等涉水法律法規(guī)體系基本結(jié)構(gòu)，進(jìn)行功能性、完備性、可操作性、協(xié)調(diào)性評(píng)估，形成政策工具視角下的涉水管理政策框架，形成由自上而下的引領(lǐng)和自下而上的反饋相結(jié)合的閉環(huán)政策體系，規(guī)范城市涉水管理工作。

3.3 建立綜合管理機(jī)構(gòu)

完善管理體制機(jī)制建設(shè)是城市水系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的可靠保障。“一龍管水、多龍治水”是系統(tǒng)化推進(jìn)城市水管理的基本原則。整合涉水管理資源，通過(guò)綜合性水系統(tǒng)管理機(jī)構(gòu)，將水資源、水環(huán)境、水安全等統(tǒng)籌管理。明確機(jī)構(gòu)管理職權(quán)和相應(yīng)的技術(shù)管理人員編制，確定城市涉水資金的統(tǒng)籌使用，推動(dòng)建立城市水系統(tǒng)智慧管理平臺(tái)。以智慧平臺(tái)為抓手，推動(dòng)涉水基礎(chǔ)設(shè)施普查建檔。以“全生命周期管理”理念聯(lián)通城市水系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)管理各環(huán)節(jié)，貫穿各相關(guān)政府部門(mén)，連接企業(yè)、公眾等參與主體，形成城市水系統(tǒng)監(jiān)管“一張網(wǎng)”。

3.4 創(chuàng)新設(shè)施運(yùn)營(yíng)模式

基礎(chǔ)設(shè)施有效運(yùn)行是實(shí)現(xiàn)城市水系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。以污水處理為例，建議創(chuàng)新設(shè)施運(yùn)營(yíng)模式，推動(dòng)污水設(shè)施提質(zhì)增效。通過(guò)政府推動(dòng)，打破以項(xiàng)目為單位的分散運(yùn)營(yíng)模式，支持鼓勵(lì)大型污水處理企業(yè)通過(guò)并購(gòu)、重組等方式，提高產(chǎn)業(yè)集中度。推進(jìn)跨區(qū)域規(guī)�；�、集約化發(fā)展，鼓勵(lì)廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體、建設(shè)養(yǎng)護(hù)一體的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。

3.5 倡導(dǎo)共建共治共享

“美好環(huán)境與幸福生活共同締造”是實(shí)現(xiàn)城市水系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。以人民為中心，順應(yīng)新時(shí)期人民群眾對(duì)城市水資源、水安全、水環(huán)境的新期待、新要求，組織水文化、水歷史、水生態(tài)等宣傳教育。加強(qiáng)同新聞界、企業(yè)界、文化界、教育界等的橫向聯(lián)合，發(fā)動(dòng)上至地方黨委政府、下至支部村委、街道社區(qū)參與宣傳，培育社團(tuán)組織，發(fā)展中介組織，建成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，不斷完善城市水系統(tǒng)治理體系，提升治理能力。

4 結(jié)語(yǔ)

城市水系統(tǒng)是城市有機(jī)生命體的重要組成部分，也是促進(jìn)城市、人民健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。通過(guò)新加坡城市水管理經(jīng)驗(yàn)，我們充分認(rèn)識(shí)到城市水系統(tǒng)循環(huán)再生的發(fā)展規(guī)律，需要以系統(tǒng)化思維開(kāi)展我國(guó)涉水工作管理。統(tǒng)籌城市水資源、水環(huán)境、水安全各要素，實(shí)施綜合規(guī)劃；統(tǒng)籌各類(lèi)管理政策，強(qiáng)化“閉環(huán)管理”；統(tǒng)籌各部門(mén)，實(shí)現(xiàn)橫向互動(dòng)，打通“條塊分割”格局；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理，實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)管；統(tǒng)籌政府、企業(yè)、市民各參與主體，實(shí)現(xiàn)共建共治共享。多措并舉，推動(dòng)我國(guó)城市水系統(tǒng)的可持續(xù)健康發(fā)展。

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