經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 10月24日，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，北方某省開始下發(fā)《推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）存量項(xiàng)目規(guī)范管理的通知的征求意見稿》（下稱“通知”）。
通知提出，各級政府有本級PPP存量項(xiàng)目管理主體責(zé)任。對于已進(jìn)入運(yùn)營期的PPP存量項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)評估運(yùn)營內(nèi)容、科學(xué)測算政府付費(fèi)金額，必要時(shí)可與社會資本進(jìn)行友好協(xié)商，對項(xiàng)目合作期限、利潤率、折現(xiàn)率等參數(shù)進(jìn)行調(diào)整后重新簽訂PPP合同。
通知提出，對在建項(xiàng)目，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)地方訴求，繼續(xù)提供融資支持，保障項(xiàng)目順利實(shí)施；對已運(yùn)營項(xiàng)目，引導(dǎo)社會資本與金融機(jī)構(gòu)積極銜接，綜合運(yùn)用降息、展期、置換、借新還舊等措施降低融資成本；對符合地方政府專項(xiàng)債券申報(bào)要求的PPP存量項(xiàng)目，可積極申報(bào)專項(xiàng)債券籌集建設(shè)資金。
自2023年政策轉(zhuǎn)軌后，PPP新的機(jī)制逐漸形成。但各地仍在探索如何處理存量PPP項(xiàng)目。大部分存量PPP項(xiàng)目簽訂于地方政府財(cái)力充沛時(shí)。但現(xiàn)在，由于財(cái)力下降，地方政府修改合同部分條款的意愿普遍較強(qiáng)。此外，新的PPP模式對項(xiàng)目的收益和類型也有著更為嚴(yán)格的要求，行業(yè)仍在適應(yīng)中。
2024年，多地政府開始摸底存量PPP項(xiàng)目，但尚未出臺更進(jìn)一步的措施。在這種情況下，上述北方某省這份正在征集意見的通知具有較強(qiáng)的借鑒意義，因而也引起了行業(yè)的普遍關(guān)注。
北京市惠誠律師事務(wù)所高級合伙人薛起堂對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，從2023年開始，存量PPP項(xiàng)目處于一個(gè)“無監(jiān)管狀態(tài)”，地方政府無法按照合同調(diào)控執(zhí)行，導(dǎo)致社會資本也無法正常履約，因而出現(xiàn)很多存量PPP項(xiàng)目的糾紛。通知的出臺有利于這些問題的解決，且直奔當(dāng)前存量PPP項(xiàng)目面臨的問題，表達(dá)出了要解決存量項(xiàng)目難題的誠意。
但他認(rèn)為，應(yīng)該由更高層面出臺一份存量PPP項(xiàng)目通知，為各地提供指導(dǎo)性方向。
多地摸底存量PPP項(xiàng)目規(guī)范
2023年11月3日，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），明確規(guī)定2023年2月之前未完成招標(biāo)采購程序的PPP項(xiàng)目以及在此之后新啟動(dòng)的PPP項(xiàng)目，都應(yīng)遵循新機(jī)制執(zhí)行�！吨笇�(dǎo)意見》出臺后，財(cái)政部連續(xù)發(fā)文宣布全面廢止之前出臺的PPP相關(guān)政策文件，國家發(fā)展改革委則陸續(xù)出臺了特許經(jīng)營領(lǐng)域的新政策。
舊的政策廢止了，新的政策尚未有明確規(guī)定，那些在2023年2月之前已完成招標(biāo)采購程序的PPP項(xiàng)目成了“存量PPP項(xiàng)目”。如何妥善處理存量PPP項(xiàng)目，已經(jīng)成為地方政府、社會資本、專家和學(xué)者共同關(guān)心的問題。
公開信息顯示，2024年，多地財(cái)政部門開始調(diào)研地方存量PPP項(xiàng)目問題。
孝感市財(cái)政局官網(wǎng)發(fā)布的一則信息顯示，4月28日，湖北省財(cái)政廳金融處調(diào)研組一行到孝感市開展PPP存量項(xiàng)目實(shí)地調(diào)研座談。調(diào)研組聽取了市縣兩級財(cái)政部門對《關(guān)于加強(qiáng)湖北省PPP存量項(xiàng)目規(guī)范管理的指導(dǎo)意見》（征求意見稿）、《湖北省PPP存量項(xiàng)目信息清單通知》（征求意見稿）的意見建議，并對有關(guān)工作提出了指導(dǎo)性的意見建議。
7月3日，烏魯木齊召開專題會議，研究PPP存量項(xiàng)目規(guī)范優(yōu)化和資產(chǎn)盤活工作。會議指出，規(guī)范優(yōu)化PPP存量項(xiàng)目、盤活利用存量資產(chǎn)是防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提升財(cái)政可持續(xù)能力、促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值的有力抓手，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的務(wù)實(shí)舉措。
10月23日，陜西省榆林市榆陽區(qū)“榆陽宣傳”提到，為深入貫徹落實(shí)中、省、市各級財(cái)政部門關(guān)于PPP存量項(xiàng)目分類處理工作的相關(guān)要求，近日省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目中心調(diào)研組來榆陽區(qū)就有關(guān)工作進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。
上述通知提出，各級政府要切實(shí)扛起本級PPP存量項(xiàng)目管理主體責(zé)任。各級政府要依法規(guī)范PPP存量項(xiàng)目建設(shè)，嚴(yán)防項(xiàng)目停擺爛尾，形成“半拉子”工程。切實(shí)采取措施防止產(chǎn)生合同糾紛，不得拖欠社會資本賬款，防止逃廢債，保障各方合法權(quán)益，穩(wěn)定社會資本方預(yù)期。嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加大財(cái)會監(jiān)督力度，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
通知要求，財(cái)政部門、行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督實(shí)施機(jī)構(gòu)規(guī)范開展PPP存量項(xiàng)目績效管理工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將績效評價(jià)結(jié)果作為“按效付費(fèi)”的重要依據(jù)，按照PPP合同約定，及時(shí)測算付費(fèi)金額并向財(cái)政部門提出申請。
關(guān)于在建項(xiàng)目融資方面，通知鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)地方訴求，繼續(xù)提供融資支持，保障項(xiàng)目順利實(shí)施；對已運(yùn)營項(xiàng)目，引導(dǎo)社會資本與金融機(jī)構(gòu)積極銜接，綜合運(yùn)用降息、展期、置換、借新還舊等措施降低融資成本；對符合地方政府專項(xiàng)債券申報(bào)要求的PPP存量項(xiàng)目，可積極申報(bào)專項(xiàng)債券籌集建設(shè)資金。
薛起堂認(rèn)為，由于政策出現(xiàn)了較大轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致存量PPP項(xiàng)目融資出現(xiàn)困難。有些項(xiàng)目一期完成融資后，二期就沒辦法從金融機(jī)構(gòu)融到錢了，這也導(dǎo)致了一批爛尾項(xiàng)目出現(xiàn)，需要政策及時(shí)規(guī)范。
通知提出，針對PPP存量項(xiàng)目實(shí)施過程中，因規(guī)劃調(diào)整、融資不到位、項(xiàng)目整體改用其他模式等情形提出解決辦法。無法繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的，應(yīng)及時(shí)形成退出后續(xù)問題的處理方案，報(bào)本級政府批準(zhǔn)后簽訂解約協(xié)議。市縣財(cái)政部門和省直有關(guān)單位應(yīng)在政府同意后10個(gè)工作日內(nèi)，將政府出具的書面意見（需說明原PPP合同已解除）報(bào)省財(cái)政廳備案。項(xiàng)目退出后原則上不能再繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。
“協(xié)商”機(jī)制
PPP模式高峰期，正值地方政府財(cái)力較為充沛的時(shí)期。在目前財(cái)力緊張的情況下，原有一些項(xiàng)目執(zhí)行面臨困難，地方政府重新協(xié)商意愿較強(qiáng)。因此，協(xié)商機(jī)制也是存量PPP處理的關(guān)鍵所在。缺乏有效的協(xié)商機(jī)制，地方政府與企業(yè)的糾紛就容易走到訴訟程序。
上述通知中提出，對已運(yùn)營項(xiàng)目，一是要與社會資本進(jìn)行再談判，特別是對受當(dāng)時(shí)市場和金融環(huán)境影響、融資成本和社會資本收益過高的項(xiàng)目，要采取多種措施，核減政府不合理、不合規(guī)支出責(zé)任；二是引導(dǎo)社會資本積極與金融機(jī)構(gòu)對接，降低融資成本；三是積極探索市場化運(yùn)作模式，對有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目，提高經(jīng)營性收益，擴(kuò)大收入來源。
通知還提出，對于已進(jìn)入運(yùn)營期的PPP存量項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)評估運(yùn)營內(nèi)容、科學(xué)測算政府付費(fèi)金額，必要時(shí)可與社會資本進(jìn)行友好協(xié)商，對項(xiàng)目合作期限、利潤率、折現(xiàn)率等參數(shù)進(jìn)行調(diào)整后重新簽訂PPP合同。
一位PPP行業(yè)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，需要防止“友好協(xié)商”在實(shí)際操作中變成逼著社會資本讓步。他說，某個(gè)城市因?yàn)閭鶆?wù)壓力過大，給各縣區(qū)政府開會，要求各縣區(qū)在建項(xiàng)目要么停工，要么降低“雙率”（收益率和貸款利率），以降低政府的支出。
該人士稱：“當(dāng)?shù)厥姓_會要求社會資本降低收益率，比如此前收益率為6%的降為3%，甚至原有合同中沒有明確規(guī)定回報(bào)率的，也被要求簽訂新的合同，明確一個(gè)較低的回報(bào)率。”
PPP新機(jī)制形成中
從2023年11月至今，PPP新機(jī)制已實(shí)施近一年。
2024年10月，全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)督管理平臺顯示，目前國家發(fā)展改革委PPP項(xiàng)目信息系統(tǒng)中已公開信息的特許經(jīng)營項(xiàng)目有30個(gè)。以此計(jì)算，2023年11月至今，一個(gè)省平均入庫的PPP項(xiàng)目不到一個(gè)。其中，高速公路項(xiàng)目13個(gè)，國省道公路項(xiàng)目3個(gè)，旅游專線項(xiàng)目1個(gè)，停車場項(xiàng)目1個(gè)，電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目1個(gè)，交通運(yùn)輸類項(xiàng)目數(shù)量最多，共計(jì)19個(gè)，占比達(dá)63%；其次是水務(wù)項(xiàng)目，共計(jì)5個(gè)，占比17%。
上述行業(yè)人士表示，目前存量PPP項(xiàng)目還沒處理好，地方政府和市場積極性尚沒有明確提高�！吨笇�(dǎo)意見》聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，要求項(xiàng)目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本。
2023年11月，華創(chuàng)證券報(bào)告稱，當(dāng)前，使用者付費(fèi)項(xiàng)目投資額占全部PPP項(xiàng)目的10%左右。此前的政策允許“廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務(wù)”，《指導(dǎo)意見》則要求PPP項(xiàng)目限定于有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目、合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域。《指導(dǎo)意見》還規(guī)定，政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本。
上述行業(yè)人士分析，PPP新機(jī)制要求項(xiàng)目收益能夠完全覆蓋項(xiàng)目成本，這對新增PPP項(xiàng)目提出了更高要求。如報(bào)價(jià)過低，無法覆蓋成本，就不合規(guī)；如報(bào)價(jià)過高，又會影響使用者數(shù)量。
一位市場人士提供了一個(gè)案例：中部省份某地級市市政污水處理中心一期工程特許經(jīng)營項(xiàng)目在2023年采用PPP模式時(shí)，污水處理價(jià)格為2.19元/噸，但合同尚未執(zhí)行，該地政府即以政策調(diào)整為由，終止了該項(xiàng)目。2024年，新機(jī)制落地后，該項(xiàng)目又進(jìn)行了一次招標(biāo)，參與企業(yè)報(bào)價(jià)為1.35元/噸。轉(zhuǎn)特許經(jīng)營后，方案控制價(jià)和中標(biāo)價(jià)均為2.35元/噸。
