我國(guó)水生態(tài)環(huán)境治理的困境與對(duì)策

0.引言

黨的二十大報(bào)告提出要統(tǒng)籌水資源、水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)江河湖庫(kù)生態(tài)環(huán)境治理。加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境治理，推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、滿足人民日益增長(zhǎng)的生態(tài)環(huán)境需求，具有十分重要的意義。

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，我國(guó)資源性缺水和工程性缺水嚴(yán)重，生態(tài)用水短缺、局部水體水質(zhì)較差、河湖生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受損、水源地污染等問(wèn)題未得到根本解決，水生態(tài)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻。部分地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用程度過(guò)高，在用水總量保持不變的情況下，生產(chǎn)和生活用水量持續(xù)增加，生態(tài)用水被擠占，導(dǎo)致生態(tài)用水量占用水總量的比例較低。仍然存在河流、湖泊斷流干涸的現(xiàn)象，河湖水域及其緩沖帶水生植被退化，水生態(tài)系統(tǒng)失衡。同時(shí)，水環(huán)境污染依然嚴(yán)重，致使可用水量的進(jìn)一步減少，加劇水資源短缺。一些地方工業(yè)企業(yè)密集分布，入河排污口底數(shù)不清，面臨較高的水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)水生態(tài)環(huán)境治理乏力，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)機(jī)制尚不健全，市場(chǎng)主體參與度和社會(huì)資本利用率較低。現(xiàn)行的水生態(tài)補(bǔ)償多由地區(qū)協(xié)調(diào)商定，不能客觀反映水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際成本和所獲得的生態(tài)效益，同時(shí)，與水生態(tài)環(huán)境治理投入相比，現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，補(bǔ)償年限設(shè)計(jì)不盡科學(xué)合理，補(bǔ)償資金來(lái)源單一，缺乏水生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。

自我國(guó)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施以來(lái)，江河湖庫(kù)水資源和水生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)和治理，水生態(tài)環(huán)境安全和水生態(tài)文明建設(shè)被提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，這必將推動(dòng)水生態(tài)環(huán)境管理由水污染防治向水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)轉(zhuǎn)變，由單一的水質(zhì)目標(biāo)向水生態(tài)和水環(huán)境綜合管護(hù)目標(biāo)轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化水生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)，促進(jìn)水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

為了保障我國(guó)水生態(tài)環(huán)境安全，應(yīng)明確水生態(tài)環(huán)境治理的重點(diǎn)任務(wù)，深入實(shí)施水生態(tài)保護(hù)和水污染防治行動(dòng)，將生態(tài)流量供給納入?yún)^(qū)域水資源規(guī)劃體系中，嚴(yán)格設(shè)定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，針對(duì)重點(diǎn)水生態(tài)環(huán)境功能區(qū)和主要河流斷面實(shí)行生態(tài)紅線管理，在安全范圍內(nèi)確保水資源的數(shù)量和質(zhì)量，推動(dòng)區(qū)域水生態(tài)環(huán)境治理。

已有研究大多集中于水環(huán)境污染或水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，而側(cè)重于水生態(tài)環(huán)境治理對(duì)策研究較少。本研究基于水生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，通過(guò)解析我國(guó)水生態(tài)環(huán)境狀況來(lái)辨識(shí)水生態(tài)環(huán)境治理面臨的困境，并針對(duì)水生態(tài)環(huán)境治理中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提出相應(yīng)對(duì)策。

1.我國(guó)水生態(tài)環(huán)境狀況

1.1生態(tài)用水狀況

隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境的改善，生態(tài)用水量顯著增加，自2007年以來(lái)，全國(guó)生態(tài)用水量年均保持在100億立方米以上，且呈現(xiàn)持續(xù)遞增態(tài)勢(shì)。2020年，全國(guó)生態(tài)用水量達(dá)到307億立方米，是2010年的2.56倍，遠(yuǎn)高于同期總用水量增長(zhǎng)率。

2005-2020年，全國(guó)生態(tài)用水量占用水總量的比例呈持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2020年生態(tài)用水占比達(dá)到5.28%，比2005年增加3.64%。盡管農(nóng)業(yè)用水比例和工業(yè)用水比例有所降低，但仍然分別保持在60%和15%以上，生活用水比例高于10%且呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，生態(tài)用水比例仍然較低，用水結(jié)構(gòu)尚需優(yōu)化。在流域內(nèi)實(shí)施工程的水量調(diào)節(jié)中，大多數(shù)項(xiàng)目均沒(méi)有考慮生態(tài)用水，威脅流域生態(tài)安全。

1.2水環(huán)境狀況

1.2.1廢水排放量變化

在2000-2015年期間，全國(guó)廢水排放總量持續(xù)增長(zhǎng)，2015年高達(dá)735.3億噸，之后增長(zhǎng)趨緩，2017年達(dá)到699.66億噸，比2000年增長(zhǎng)68.51%。在廢水排放總量結(jié)構(gòu)中，生活廢水排放量已超過(guò)工業(yè)廢水排放量。全國(guó)工業(yè)廢水排放量呈下降的態(tài)勢(shì)，從2015年始，工業(yè)廢水年均排放量低于200億噸。全國(guó)生活廢水排放量逐年遞增，自2014年以來(lái)，生活廢水年均排放量達(dá)到500億噸以上。

2000-2017年，我國(guó)化學(xué)需氧量排放總量呈下降的態(tài)勢(shì)，2017年化學(xué)需氧量排放總量降至1021.97萬(wàn)噸，比2000年降低29.28%。全國(guó)生活化學(xué)需氧量排放量高于工業(yè)化學(xué)需氧量排放量，兩者差距趨于增大。年均生活化學(xué)需氧量排放量已達(dá)到800萬(wàn)噸以上，工業(yè)化學(xué)需氧量排放量持續(xù)下降。

1.2.2水質(zhì)變化

2020年，我國(guó)地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面占比繼續(xù)提升，在全國(guó)地表水監(jiān)測(cè)的1937個(gè)水質(zhì)斷面中，I—Ⅲ類(lèi)占比達(dá)到83.4%，比2015年上升18.9%；劣V類(lèi)占比為0.6%，比2015年下降8.2個(gè)百分點(diǎn)，水質(zhì)穩(wěn)步改善。但是，全國(guó)水污染防治的總體形勢(shì)依然嚴(yán)峻，許多地區(qū)在氮磷等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)控制、流域水生態(tài)保護(hù)等方面仍存在突出問(wèn)題。

2020年，在長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河監(jiān)測(cè)的1614個(gè)水質(zhì)斷面中，I―Ⅲ類(lèi)占87.4%，劣V類(lèi)占0.2%；與2017年相比，I類(lèi)和Ⅱ類(lèi)水質(zhì)斷面比例分別上升5.6%和15.1%，Ⅲ類(lèi)和劣V類(lèi)分別下降5.1%和8.2%。在地表水監(jiān)測(cè)的區(qū)域中，西北諸河、浙閩片河流、長(zhǎng)江流域、西南諸河和珠江流域的水質(zhì)優(yōu)良，黃河、松花江和淮河流域的水質(zhì)較好，遼河和海河流域?yàn)檩p度污染。

2020年，按照監(jiān)測(cè)斷面數(shù)量統(tǒng)計(jì)，在902個(gè)地級(jí)及以上城市在用集中式生活飲用水水源監(jiān)測(cè)斷面中，有852個(gè)全年均達(dá)標(biāo)。其中，地表水水源監(jiān)測(cè)斷面共598個(gè)，其中584個(gè)全年均達(dá)標(biāo)，主要超標(biāo)指標(biāo)包括硫酸鹽、高錳酸鹽指數(shù)和總磷；地下水水源監(jiān)測(cè)點(diǎn)位共304個(gè)，其中268個(gè)全年均達(dá)標(biāo)，主要超標(biāo)指標(biāo)為錳、鐵和氨氮。城市密集區(qū)水網(wǎng)污染比較嚴(yán)重，水系連通性降低，一些城市江段存在岸邊污染帶。江河源頭水環(huán)境質(zhì)量不佳，水源地達(dá)不到全年水質(zhì)合格標(biāo)準(zhǔn)。部分湖泊和水庫(kù)水體富營(yíng)養(yǎng)化，濕地功能退化，水環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)隱患加大。

2.我國(guó)水生態(tài)環(huán)境治理的困境

2.1水生態(tài)環(huán)境治理主體不協(xié)調(diào)

水生態(tài)環(huán)境治理涉及水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林草、城建等多個(gè)職能部門(mén)，客觀上存在多機(jī)構(gòu)重復(fù)管理現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，難以形成區(qū)域水生態(tài)環(huán)境治理體系。我國(guó)流域水生態(tài)環(huán)境治理體制不盡完善，流域管理機(jī)構(gòu)與地區(qū)相關(guān)部門(mén)實(shí)行條塊分割，流域與行政區(qū)的治理邊界不能有效疊合。以行政區(qū)為單元進(jìn)行生態(tài)功能區(qū)劃，致使流域上下游地區(qū)、跨省界地區(qū)矛盾突出。由多個(gè)相關(guān)部門(mén)共同承擔(dān)流域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染治理的任務(wù)，但各部門(mén)的責(zé)任和權(quán)限不明晰且各自施策，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合管理。部分流域尚未實(shí)施總體布局和科學(xué)調(diào)控，上下游地區(qū)之間難以進(jìn)行密切溝通和協(xié)作，不能有效化解流域內(nèi)各利益相關(guān)者在水生態(tài)環(huán)境治理方面的沖突。

流域水生態(tài)環(huán)境治理中涉及各行政管理部門(mén)之間配合程度較低的問(wèn)題，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境治理存在多頭管理的局面。例如，流域排污收費(fèi)、排污權(quán)交易等由生態(tài)環(huán)境部門(mén)執(zhí)行，流域水資源利用和開(kāi)發(fā)由水利部門(mén)管理，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、土地資源占用補(bǔ)償費(fèi)等由自然資源部門(mén)收繳和管理，這種多頭管理既阻礙流域水生態(tài)環(huán)境集中治理，又不利于提高資金利用效率。

作為水生態(tài)環(huán)境治理主體的企業(yè)缺少外部激勵(lì)，治理成本不能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化，難以提高企業(yè)參與水生態(tài)環(huán)境治理的積極性。盡管流域上下游地區(qū)依據(jù)各自資源環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件分別采取相應(yīng)的治理措施，但這種分散化的水生態(tài)環(huán)境治理成效存在局限。一些地區(qū)過(guò)度依靠行政手段開(kāi)展水生態(tài)環(huán)境治理，忽視經(jīng)濟(jì)管理手段，不能促使上下游地區(qū)形成責(zé)任和利益共同體。

2.2區(qū)域水生態(tài)環(huán)境治理能力弱化

區(qū)域水生態(tài)環(huán)境治理的頂層設(shè)計(jì)與整體規(guī)劃布局缺失，聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)能力弱化。許多地區(qū)對(duì)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的投入不足，未能落實(shí)已有規(guī)劃中的水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)措施，對(duì)規(guī)劃方案也未進(jìn)行細(xì)化，沒(méi)有制定水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。

區(qū)域水生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)制定未能與水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善效益評(píng)估、流域上下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估相銜接。隨著資源約束趨緊，粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式下規(guī)�；�資源開(kāi)發(fā)難度加大，投資邊際效益遞減，無(wú)法長(zhǎng)期維持投資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的格局。全國(guó)水生態(tài)環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、治理設(shè)備投入不足、治理工程建設(shè)進(jìn)展遲緩。部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足水生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際需要，盡管已經(jīng)增加了生產(chǎn)和生活節(jié)水設(shè)施建設(shè)投入，但城鄉(xiāng)管網(wǎng)漏損率依然沒(méi)有明顯下降。部分工業(yè)行業(yè)的生產(chǎn)工藝和重點(diǎn)環(huán)節(jié)耗水嚴(yán)重，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量保持較高態(tài)勢(shì)。我國(guó)城市污水集中處理率逐年提高，但一些地區(qū)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后而難以進(jìn)行污水集中處理。部分工業(yè)園區(qū)由于沒(méi)有建設(shè)配套的污水處理設(shè)施，成為水環(huán)境污染排放聚集區(qū)。

2.3水生態(tài)環(huán)境治理制度功效有限

水生態(tài)環(huán)境治理制度建設(shè)滯后，難以有效執(zhí)行。我國(guó)現(xiàn)有的部分法律法規(guī)與水生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)，但這些法律法規(guī)的制定部門(mén)及側(cè)重點(diǎn)不同，相關(guān)措施不能落實(shí)到位，因此執(zhí)行難度較大，“河長(zhǎng)制”“湖長(zhǎng)制”雖已開(kāi)始全面推行，但尚未形成良性運(yùn)行體系，社會(huì)認(rèn)知和接受程度亟待提高。水生態(tài)環(huán)境治理主體的投入嚴(yán)重不足，尚未在全流域形成完善的水生態(tài)保護(hù)責(zé)任制度。沒(méi)有建立水生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則規(guī)范，水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)實(shí)踐缺少指導(dǎo)依據(jù)和制度約束。

目前，我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式為主，市場(chǎng)化補(bǔ)償方式為輔，大部分地區(qū)市場(chǎng)化補(bǔ)償處于探索實(shí)踐中。流域生態(tài)補(bǔ)償主體單一、補(bǔ)償責(zé)權(quán)利不明晰、流域生態(tài)服務(wù)成本和收益分配不均，如果長(zhǎng)期依賴于政府補(bǔ)償模式，將導(dǎo)致流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施缺乏穩(wěn)定性。流域生態(tài)補(bǔ)償采取均一標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致客體受償額度不足或超標(biāo)。流域生態(tài)補(bǔ)償制度執(zhí)行力不強(qiáng)，補(bǔ)償資金使用效率較低。生態(tài)補(bǔ)償投融資渠道單一，補(bǔ)償時(shí)長(zhǎng)周期較短、補(bǔ)償實(shí)施范圍較小。許多地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償投入水平較低，少數(shù)地區(qū)的部分補(bǔ)償資金來(lái)源于國(guó)際機(jī)構(gòu)贈(zèng)款、貸款和資助項(xiàng)目等。

2.4流域水生態(tài)環(huán)境預(yù)警系統(tǒng)基礎(chǔ)薄弱

我國(guó)水生態(tài)環(huán)境預(yù)警系統(tǒng)不健全，針對(duì)多數(shù)已實(shí)施工程中的水生態(tài)環(huán)境影響缺少定期監(jiān)測(cè)和成效評(píng)價(jià)。以流域?yàn)閱卧�的水生態(tài)環(huán)境治理未得到重視，缺乏流域尺度上的整體治理布局。當(dāng)前的水生態(tài)環(huán)境治理僅注重河道水體的集中治理，對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)功能和水生生物生境的保護(hù)與修復(fù)重視不夠，缺乏有效的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)措施。沒(méi)有將生態(tài)保護(hù)修復(fù)與生態(tài)用水量、水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理相結(jié)合。流域水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制不完善，流域非重點(diǎn)功能區(qū)通常是水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)域，以現(xiàn)有的流域管理能力很難覆蓋到這部分區(qū)域，尚不具備應(yīng)對(duì)全流域突發(fā)性水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的響應(yīng)能力。

重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)不完善，尚未建立有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)。流域水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)手段落后、應(yīng)急處置能力較低，不能適應(yīng)流域水生態(tài)環(huán)境治理的形勢(shì)，部分企業(yè)超標(biāo)排污問(wèn)題未能得到及時(shí)有效遏制。沿江工業(yè)園區(qū)布局密集，化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)較多，特別是中上游地區(qū)承接下游地區(qū)潛在的污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，水環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)加大。

2.5水生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管力度不足

流域水生態(tài)環(huán)境治理的職責(zé)不明確，涉及地區(qū)各自為政。流域規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管力度不足，缺乏有效的管理手段，監(jiān)管責(zé)任不到位�，F(xiàn)有監(jiān)管和執(zhí)法體系不能滿足新形勢(shì)下水生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際需求，在一定范圍內(nèi)仍面臨違法成本較低、執(zhí)法成本較高的挑戰(zhàn)。不能實(shí)時(shí)公開(kāi)水生態(tài)安全信息，難以實(shí)行公眾監(jiān)督。社會(huì)參與機(jī)制不健全，公眾參與水生態(tài)環(huán)境治理的積極性不高。

區(qū)域水生態(tài)環(huán)境治理的投入高于針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償，導(dǎo)致無(wú)法發(fā)揮流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)有的激勵(lì)效應(yīng)，難以引導(dǎo)流域上游地區(qū)積極開(kāi)展生態(tài)環(huán)境建設(shè)。流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定與補(bǔ)償實(shí)施保障制度安排脫節(jié)，流域生態(tài)補(bǔ)償方式可操作性較弱，一些地區(qū)在流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中缺少全程監(jiān)管和績(jī)效考核。

3.推進(jìn)水生態(tài)環(huán)境治理的對(duì)策建議

針對(duì)水生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要以政府、企業(yè)、社區(qū)和公眾等利益相關(guān)者為主體，開(kāi)展水生態(tài)環(huán)境綜合治理，推行全社會(huì)多元化投入，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)控、全社會(huì)參與的作用。將水資源稟賦、市場(chǎng)條件和生態(tài)安全等方面統(tǒng)籌考慮，運(yùn)用行政、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)手段，提高生態(tài)用水效率，強(qiáng)化水環(huán)境污染防治，提升水生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

3.1構(gòu)建水生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制

改進(jìn)水生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制，打破條塊分割的管理模式，優(yōu)化相關(guān)部門(mén)職責(zé)配置，明確各自分工，推進(jìn)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，完善水務(wù)部門(mén)與相關(guān)部門(mén)的河湖生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法制度，壓實(shí)河湖長(zhǎng)職責(zé)，充分發(fā)揮各級(jí)河湖長(zhǎng)的作用。確立“維護(hù)河湖健康、共促人水和諧”的基本目標(biāo)，將水生態(tài)保護(hù)與防洪、水力發(fā)電等進(jìn)行統(tǒng)籌布局，正確處理上下游地區(qū)之間、河流與湖泊之間等水體生態(tài)用水和污染防治的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間權(quán)益平衡、集體與個(gè)體之間權(quán)益平衡。

切實(shí)保障區(qū)域生態(tài)用水量，嚴(yán)格控制主要水污染物排放量。改善水生態(tài)功能和水環(huán)境質(zhì)量，有效減少過(guò)度開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)造成的損害。制定流域廢水污染物排放量控制規(guī)劃，依據(jù)水環(huán)境容量和入河污染物限排控制要求，實(shí)行流域重點(diǎn)控制單元污染減排。明確流域上下游地區(qū)的管制范圍，制定流域與區(qū)域相結(jié)合的水生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境污染防治綜合管理規(guī)劃。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，采用清潔生產(chǎn)工藝，嚴(yán)禁新建、擴(kuò)建污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)，停止在飲用水源地附近開(kāi)展的所有生產(chǎn)活動(dòng)。對(duì)于流域開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；必須執(zhí)行節(jié)水減排制度，嚴(yán)格控制污染源增加，防止流域生態(tài)系統(tǒng)退化。

農(nóng)業(yè)應(yīng)將廢水污染負(fù)荷較小、水土資源利用率較高作為產(chǎn)業(yè)選擇的主要標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上對(duì)流域農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)行防控；工業(yè)對(duì)水資源和水環(huán)境的影響較大，因此占比不宜過(guò)高，應(yīng)發(fā)揮流域自然資源優(yōu)勢(shì)，選擇綠色生產(chǎn)企業(yè)，支持低耗水、低污染的項(xiàng)目；服務(wù)業(yè)的能耗和污染負(fù)荷較小，可依據(jù)區(qū)域要素稟賦進(jìn)行優(yōu)先選擇。

3.2改進(jìn)水生態(tài)環(huán)境治理制度

深化水生態(tài)保護(hù)修復(fù)和水環(huán)境污染防治的制度安排，確立流域生態(tài)空間的功能定位，切實(shí)保護(hù)水源、濕地、森林等生態(tài)用地，提高流域生態(tài)產(chǎn)品供給，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求。減少自然資源消耗、降低流域資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，保證生產(chǎn)和生活水污染物排放量持續(xù)下降。堅(jiān)守流域生態(tài)保護(hù)紅線，明確將飲用水源保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)核心區(qū)等納入流域生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)。嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)管理制度，加大水源地保護(hù)力度，禁止在飲用水功能區(qū)主干流設(shè)置直接排水口，切實(shí)保障飲用水水質(zhì)安全。

完善流域產(chǎn)業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入制度，各產(chǎn)業(yè)區(qū)必須實(shí)現(xiàn)廢水達(dá)標(biāo)排放，嚴(yán)禁中下游地區(qū)落后產(chǎn)能向上游地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。實(shí)現(xiàn)流域資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)并行，禁止同類(lèi)項(xiàng)目盲目重復(fù)建設(shè)。注重流域上下游地區(qū)、左右岸地區(qū)協(xié)作，強(qiáng)化區(qū)界緩沖地帶水質(zhì)管理。嚴(yán)格執(zhí)行水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合清潔生產(chǎn)要求、未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目堅(jiān)決不予審批。對(duì)未能實(shí)現(xiàn)廢水排放總量控制目標(biāo)、未達(dá)到功能區(qū)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)進(jìn)行處罰整治。加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)的規(guī)范建設(shè)，排放污染物不能達(dá)標(biāo)的企業(yè)一律禁止進(jìn)入園區(qū)。

3.3引導(dǎo)多元主體參與水生態(tài)環(huán)境治理

政府、企業(yè)和公眾需共同參與水生態(tài)環(huán)境治理，加強(qiáng)流域上下游地區(qū)政府部門(mén)之間配合，完善區(qū)域協(xié)商制度，簽訂多方協(xié)議，明確各方在水生態(tài)環(huán)境治理中的具體任務(wù)，共同承擔(dān)流域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的綜合成本，嚴(yán)格監(jiān)控各行政區(qū)出入水口，確保水量供給和水質(zhì)達(dá)標(biāo)。加大水生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境污染防治投入，推動(dòng)城鄉(xiāng)污水管網(wǎng)建設(shè)。強(qiáng)化流域水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，提高水資源利用效率，降低水環(huán)境污染負(fù)荷，最大程度減少生態(tài)環(huán)境損害。

對(duì)采取流域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理措施的企業(yè)，可以實(shí)行減免稅費(fèi)、提供優(yōu)惠貸款等；對(duì)水環(huán)境治理取得明顯成效的地方政府，可以給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼；對(duì)損害流域生態(tài)環(huán)境的相關(guān)者，必須進(jìn)行懲戒處罰。流域資源開(kāi)發(fā)利用者和損害者應(yīng)至少承擔(dān)水生態(tài)環(huán)境治理費(fèi)用，確保水生態(tài)環(huán)境損害成本不低于治理成本。加大資金和政策的支持力度，培育流域生態(tài)環(huán)境服務(wù)交易市場(chǎng)。開(kāi)展水生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新實(shí)踐，促進(jìn)水生態(tài)環(huán)境治理服務(wù)市場(chǎng)化。在推行政府購(gòu)買(mǎi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)服務(wù)的同時(shí)，注重政府投入與社會(huì)資本合作，鼓勵(lì)第三方承擔(dān)水生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)。

3.4實(shí)行流域生態(tài)補(bǔ)償

根據(jù)流域水量和水質(zhì)要求，明確流域上游和下游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任和權(quán)限。如果上游地區(qū)的水生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境治理符合既定要求，可以為下游地區(qū)提供符合水量和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水源，那么下游受益地區(qū)必須對(duì)上游保護(hù)地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。反之，如果上游地區(qū)不能按照要求提供符合標(biāo)準(zhǔn)的水源，就需要上游地區(qū)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，在增加流域上下游地區(qū)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償，建立流域生態(tài)補(bǔ)償服務(wù)平臺(tái)。

合理確定流域生態(tài)補(bǔ)償范圍，當(dāng)生態(tài)補(bǔ)償范圍較小時(shí)，生態(tài)服務(wù)供給者數(shù)量有限，流域受益群體明確，可以選擇補(bǔ)償主體與客體對(duì)接的方式進(jìn)行直接交易。對(duì)于流域跨越多個(gè)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），生態(tài)補(bǔ)償范圍較大的情況，可以采取公共支付的方式在區(qū)域財(cái)政稅收中提高生態(tài)補(bǔ)償額度占比。流域上游地區(qū)政府主管部門(mén)應(yīng)該依據(jù)生態(tài)損害程度和生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)權(quán)重，將獲得的補(bǔ)償資金分配給受損者和保護(hù)者。同時(shí)，也可以采用稅收減免、政策優(yōu)惠、項(xiàng)目扶持等方式對(duì)流域上游地區(qū)實(shí)行間接補(bǔ)償。流域主管部門(mén)應(yīng)按照流域水質(zhì)改善和水量保證標(biāo)準(zhǔn)考核生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展，分析流域上下游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施前后的損益變化。

3.5推動(dòng)水生態(tài)環(huán)境功能區(qū)建設(shè)

加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境功能區(qū)空間管理，明確區(qū)域水生態(tài)服務(wù)功能，從水生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、自然恢復(fù)。開(kāi)展專項(xiàng)整治行動(dòng)，提升治理效能，加強(qiáng)區(qū)域節(jié)水和再生水循環(huán)利用，查驗(yàn)水生態(tài)環(huán)境功能區(qū)水量和水質(zhì)，核定流域環(huán)境容量，對(duì)功能區(qū)水生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。確定重要斷面生態(tài)用水控制指標(biāo)，推進(jìn)河口地區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)的生態(tài)用水保障。嚴(yán)格審查入河排放日設(shè)置，制定沿江沿湖地區(qū)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目負(fù)面清單，控制流域污染增量，降低內(nèi)源存量污染。實(shí)施水土流失防治、點(diǎn)源污染治理、河道清淤整治等工程，保護(hù)河湖連通性。以河湖生態(tài)系統(tǒng)功能保護(hù)和水質(zhì)達(dá)標(biāo)為目標(biāo)，將水生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境污染防治的具體任務(wù)分解落實(shí)到流域內(nèi)各行政區(qū)。編制水生態(tài)資產(chǎn)負(fù)債表，評(píng)估水資源損減、水環(huán)境污染、水生態(tài)系統(tǒng)退化等非期望效益，建立水生態(tài)資產(chǎn)核算體系。

3.6強(qiáng)化水生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管

加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境功能區(qū)、省區(qū)界緩沖區(qū)、入河排污口、飲用水源地等重點(diǎn)區(qū)的水量和水質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，開(kāi)展跨界斷面水質(zhì)考核和生態(tài)用水量動(dòng)態(tài)監(jiān)管。運(yùn)用衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等手段對(duì)河湖生態(tài)流量進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，設(shè)置水環(huán)境監(jiān)測(cè)斷面，對(duì)水污染物、水污染源和水環(huán)境介質(zhì)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。強(qiáng)化水生態(tài)環(huán)境常規(guī)監(jiān)測(cè)、定點(diǎn)監(jiān)測(cè)和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，提高重要江河湖泊生態(tài)功能區(qū)、主要江河干流和一級(jí)支流省界斷面水量和水質(zhì)監(jiān)測(cè)覆蓋率。加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)控、預(yù)警及應(yīng)急處置等方面的能力建設(shè)，提升水生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管水平，形成流域與區(qū)域、產(chǎn)業(yè)之間互補(bǔ)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)信息共享。

摘自《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2023年4期