原標(biāo)題：跨區(qū)域傾倒建筑垃圾現(xiàn)象屢屢發(fā)生 全國(guó)人大代表與專家建議

明確固廢跨區(qū)域處置與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

    法治日?qǐng)?bào)記者　　蒲曉磊

      “跨區(qū)域非法傾倒問(wèn)題多發(fā)”“由于本地處置能力嚴(yán)重不足，跨區(qū)域非法傾倒問(wèn)題多發(fā)頻發(fā)，屢禁不止”……

       近期，中央第三生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組在7省市督察發(fā)現(xiàn)，跨區(qū)域傾倒建筑垃圾的現(xiàn)象廣泛存在，還有城市往鄉(xiāng)村倒垃圾甚至侵占基本農(nóng)田的案例。

       督察組通報(bào)的典型案例顯示，這樣的案例還相當(dāng)高發(fā)。比如，2021年以來(lái)，江蘇蘇州、南通查處多起非法傾倒案件，有很大一部分源于上海；浙江僅杭州查處的非法傾倒案件就達(dá)1199起，傾倒去向包括省外和省內(nèi)其他地區(qū)。

         全國(guó)人大代表、河北省唐山市民政事業(yè)中心主任楊震生在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出，由于固體廢物污染防治執(zhí)法監(jiān)管涉及多個(gè)部門，地方在實(shí)際工作中存在部門職責(zé)邊界不清、協(xié)同發(fā)力不夠等問(wèn)題，容易造成監(jiān)管空白。在打擊建筑垃圾非法傾倒方面，生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、公安等部門在聯(lián)合監(jiān)管上存在盲點(diǎn)。對(duì)此，建議在對(duì)固體廢物污染防治法進(jìn)行修改時(shí)，明確建立健全跨部門、跨區(qū)域行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制。

    “建議適時(shí)修改固體廢物污染防治法，建立固體廢棄物跨區(qū)域處置與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)聯(lián)的制度性條款，并進(jìn)一步嚴(yán)格處罰規(guī)定。”上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員彭峰認(rèn)為，“胡蘿卜加大棒”的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于解決建筑垃圾跨區(qū)域非法傾倒問(wèn)題至關(guān)重要。

黑色利益

       督察組在通報(bào)時(shí)指出，有關(guān)部門和一些地方監(jiān)管不力，跨區(qū)域非法傾倒問(wèn)題多發(fā)。

       近年來(lái)，上海周邊城市查處的非法傾倒建筑垃圾問(wèn)題，有很大一部分源于上海。2021年以來(lái)，蘇州市查處的274起跨區(qū)域非法傾倒建筑垃圾案件中，有243起涉及上海。南通市也發(fā)現(xiàn)多起上海市非法跨區(qū)域傾倒建筑垃圾案件。

       由于本地處置能力不足，杭州市一些公司多次將建筑垃圾非法傾倒至其他地方。比如，杭州市地鐵五號(hào)線二期工程老余杭站項(xiàng)目通過(guò)無(wú)運(yùn)輸資質(zhì)的公司，多次將渣土跨區(qū)域非法傾倒至安徽省宣城市。督察組還發(fā)現(xiàn)，杭州市及各區(qū)縣均未按要求出臺(tái)建筑垃圾污染環(huán)境防治工作規(guī)劃。

       事實(shí)上，跨區(qū)域非法傾倒建筑垃圾的問(wèn)題是多年“頑疾”。

       2016年7月，“垃圾傾倒太湖西山案”引起廣泛關(guān)注——當(dāng)年7月，有約4000噸來(lái)自上海的生活及建筑垃圾欲在蘇州市太湖西山違規(guī)傾倒時(shí)被當(dāng)場(chǎng)抓獲，測(cè)算顯示，事發(fā)區(qū)域相關(guān)垃圾總重量超過(guò)兩萬(wàn)噸。

       這些跨區(qū)域非法傾倒建筑垃圾的背后，有著完整的黑色利益鏈。

       在杭州市地鐵五號(hào)線二期工程老余杭站項(xiàng)目將渣土跨區(qū)域非法傾倒至安徽省宣城市過(guò)程中，就形成了四級(jí)利益鏈條——從運(yùn)輸承包公司、工程中介、車隊(duì)到“地接”，渣土運(yùn)輸?shù)拿總�(gè)環(huán)節(jié)都分工明確、銜接順暢，并且利潤(rùn)驚人。

原因何在

       2021年10月提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議的固體廢物污染環(huán)境防治法執(zhí)法檢查報(bào)告指出，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)歷年堆存的工業(yè)固體廢物超600億噸，占地超200萬(wàn)公頃，每年新增固體廢物約100億噸，其中工業(yè)固體廢物約33億噸、建筑垃圾約20億噸、農(nóng)業(yè)廢棄物約40億噸，一些地方“舊賬未還，又欠新賬”問(wèn)題較為突出，固體廢物增量和存量仍處于歷史高位。

       固體廢物污染環(huán)境防治法執(zhí)法檢查報(bào)告指出，建筑垃圾處置仍是薄弱環(huán)節(jié)，建筑垃圾處置設(shè)施不足、分布不均，一些城市沒(méi)有正規(guī)的消納場(chǎng)所。

       由于本地處置能力嚴(yán)重不足，一些城市就動(dòng)起了“跨區(qū)域傾倒建筑垃圾”的心思。

       中國(guó)政法大學(xué)教授侯佳儒認(rèn)為，跨區(qū)域非法傾倒問(wèn)題多發(fā)頻發(fā)且屢禁不止，主要有兩個(gè)方面的原因：

       一方面，對(duì)固體廢物進(jìn)行符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的妥當(dāng)處置，將其對(duì)環(huán)境和人體的傷害降至最低，需要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力。而偷偷地傾倒、掩埋，對(duì)技術(shù)幾乎沒(méi)有要求，可以將成本降至最低。這很容易激發(fā)企業(yè)的逐利心理，互相效仿。通常而言，很多大公司并不會(huì)親手去做這些“沒(méi)有技術(shù)含量”的“臟活”，而是通過(guò)層層轉(zhuǎn)包交由一些不正規(guī)的小微企業(yè)來(lái)做。因此，很多受到處罰的其實(shí)是“替罪羊”，徹底追根溯源難度較大，會(huì)消耗非常多的執(zhí)法資源，遏制了執(zhí)法積極性。

       另一方面，對(duì)跨省傾倒案件的處理，往往牽涉不同地區(qū)、不同職能的多個(gè)行政機(jī)關(guān)，需要各主體間的積極協(xié)作配合。但在實(shí)踐中，很多被傾倒地提出的聯(lián)動(dòng)查處要求難以得到及時(shí)回應(yīng)，取證難、追責(zé)難，最終不了了之。而且，建筑垃圾運(yùn)出地的地方政府，實(shí)際還是跨區(qū)域傾倒建筑垃圾案件的受益者，在很多時(shí)候其追查主動(dòng)性不強(qiáng)，導(dǎo)致跨區(qū)域執(zhí)法很難實(shí)現(xiàn)�？梢哉f(shuō)，監(jiān)管失守是導(dǎo)致建筑垃圾非法處置問(wèn)題頻發(fā)的重要原因。

      督察組在通報(bào)中分析原因時(shí)指出，上海市有關(guān)部門和一些地方對(duì)建筑垃圾處置工作重視不夠，規(guī)劃不力，監(jiān)管不嚴(yán)，未履行好監(jiān)督管理職責(zé)，建筑垃圾非法處置問(wèn)題頻發(fā)；杭州市有關(guān)部門責(zé)任落實(shí)不力，監(jiān)管層層失守，存在源頭管控虛化弱化、過(guò)程監(jiān)管流于形式、以罰代管執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題。

強(qiáng)化執(zhí)法

       存在多年的“頑疾”如何治理？

       彭峰認(rèn)為，目前來(lái)看，要解決建筑垃圾處置設(shè)施不足、全過(guò)程管理制度落實(shí)不力等問(wèn)題，僅靠一地的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要在規(guī)劃建設(shè)、處置機(jī)制和能力建設(shè)、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)等方面，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同。

       為緩解跨區(qū)域廢物處理上的難點(diǎn)，有地方嘗試建立建筑垃圾跨區(qū)域平衡處置與生態(tài)補(bǔ)償制度，比如，《廣東省建筑垃圾管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，本省建立建筑垃圾跨區(qū)域平衡處置和生態(tài)補(bǔ)償制度。

      “跨區(qū)域固體廢物協(xié)作治理的重點(diǎn)，有賴于地方政府的意愿以及各地實(shí)際消納能力建設(shè)，對(duì)于地方在建筑垃圾跨區(qū)域平衡處置和生態(tài)補(bǔ)償制度方面的探索，有必要總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在修改固體廢物污染防治法時(shí)予以吸收，從而為解決跨區(qū)域非法傾倒建筑垃圾提供有力法治保障。”彭峰說(shuō)。

       侯佳儒指出，新修訂的固體廢物污染防治法對(duì)違法行為實(shí)行嚴(yán)懲重罰，顯著提高了環(huán)境違法的成本，強(qiáng)化了行政處罰的威懾效果。在當(dāng)下，我國(guó)也建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，讓污染者負(fù)責(zé)到底。綜合來(lái)看，污染者在規(guī)范層面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任已經(jīng)足夠。

     “建議在對(duì)固體廢物污染防治法進(jìn)行修改時(shí)，將重心放在優(yōu)化監(jiān)管執(zhí)法流程方面，優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍的‘工具箱’，建立健全跨部門、跨區(qū)域的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制和固體廢物運(yùn)出地政府對(duì)填埋地政府的補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)固體廢物運(yùn)出地政府的問(wèn)責(zé)、監(jiān)督力度，精準(zhǔn)配置不同主體間的職權(quán)與責(zé)任。”侯佳儒說(shuō)。

       楊震生指出，固體廢物污染防治法對(duì)地方政府及其部門職責(zé)作出了明確規(guī)定。各級(jí)政府及相關(guān)部門要切實(shí)履行法定職責(zé)，明確各類固體廢物從產(chǎn)生到處置全鏈條各環(huán)節(jié)的部門監(jiān)管職責(zé)，建立健全部門間協(xié)作與信息共享機(jī)制，形成要素完整、權(quán)責(zé)明晰、協(xié)同增效的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。

     “加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，是解決跨區(qū)域非法傾倒建筑垃圾問(wèn)題的有力舉措。”全國(guó)人大代表、好醫(yī)生集團(tuán)董事長(zhǎng)耿福能建議，加快建立跨行政區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)劃制定、設(shè)施建設(shè)、固體廢物轉(zhuǎn)移等方面加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和區(qū)域合作，有效化解區(qū)域間處理處置能力不平衡和結(jié)構(gòu)性短板問(wèn)題。