□ 本報記者 蒲曉磊

“跨區(qū)域非法傾倒問題多發(fā)”“由于本地處置能力嚴重不足，跨區(qū)域非法傾倒問題多發(fā)頻發(fā)，屢禁不止”……

近期，中央第三生態(tài)環(huán)境保護督察組在7省市督察發(fā)現(xiàn)，跨區(qū)域傾倒建筑垃圾的現(xiàn)象廣泛存在，還有城市往鄉(xiāng)村倒垃圾甚至侵占基本農(nóng)田的案例。

督察組通報的典型案例顯示，這樣的案例還相當高發(fā)。比如，2021年以來，江蘇蘇州、南通查處多起非法傾倒案件，有很大一部分源于上海；浙江僅杭州查處的非法傾倒案件就達1199起，傾倒去向包括省外和省內(nèi)其他地區(qū)。

全國人大代表、河北省唐山市民政事業(yè)中心主任楊震生在接受《法治日報》記者采訪時指出，由于固體廢物污染防治執(zhí)法監(jiān)管涉及多個部門，地方在實際工作中存在部門職責邊界不清、協(xié)同發(fā)力不夠等問題，容易造成監(jiān)管空白。在打擊建筑垃圾非法傾倒方面，生態(tài)環(huán)境、交通運輸、公安等部門在聯(lián)合監(jiān)管上存在盲點。對此，建議在對固體廢物污染防治法進行修改時，明確建立健全跨部門、跨區(qū)域行政執(zhí)法聯(lián)動響應和協(xié)作機制。

“建議適時修改固體廢物污染防治法，建立固體廢棄物跨區(qū)域處置與生態(tài)補償機制相關聯(lián)的制度性條款，并進一步嚴格處罰規(guī)定。”上海社會科學院法學研究所研究員彭峰認為，“胡蘿卜加大棒”的制度設計，對于解決建筑垃圾跨區(qū)域非法傾倒問題至關重要。

黑色利益

督察組在通報時指出，有關部門和一些地方監(jiān)管不力，跨區(qū)域非法傾倒問題多發(fā)。

近年來，上海周邊城市查處的非法傾倒建筑垃圾問題，有很大一部分源于上海。2021年以來，蘇州市查處的274起跨區(qū)域非法傾倒建筑垃圾案件中，有243起涉及上海。南通市也發(fā)現(xiàn)多起上海市非法跨區(qū)域傾倒建筑垃圾案件。

由于本地處置能力不足，杭州市一些公司多次將建筑垃圾非法傾倒至其他地方。比如，杭州市地鐵五號線二期工程老余杭站項目通過無運輸資質的公司，多次將渣土跨區(qū)域非法傾倒至安徽省宣城市。督察組還發(fā)現(xiàn)，杭州市及各區(qū)縣均未按要求出臺建筑垃圾污染環(huán)境防治工作規(guī)劃。

事實上，跨區(qū)域非法傾倒建筑垃圾的問題是多年“頑疾”。

2016年7月，“垃圾傾倒太湖西山案”引起廣泛關注——當年7月，有約4000噸來自上海的生活及建筑垃圾欲在蘇州市太湖西山違規(guī)傾倒時被當場抓獲，測算顯示，事發(fā)區(qū)域相關垃圾總重量超過兩萬噸。

這些跨區(qū)域非法傾倒建筑垃圾的背后，有著完整的黑色利益鏈。

在杭州市地鐵五號線二期工程老余杭站項目將渣土跨區(qū)域非法傾倒至安徽省宣城市過程中，就形成了四級利益鏈條——從運輸承包公司、工程中介、車隊到“地接”，渣土運輸?shù)拿總�環(huán)節(jié)都分工明確、銜接順暢，并且利潤驚人。

原因何在

2021年10月提請全國人大常委會會議審議的固體廢物污染環(huán)境防治法執(zhí)法檢查報告指出，據(jù)統(tǒng)計，我國歷年堆存的工業(yè)固體廢物超600億噸，占地超200萬公頃，每年新增固體廢物約100億噸，其中工業(yè)固體廢物約33億噸、建筑垃圾約20億噸、農(nóng)業(yè)廢棄物約40億噸，一些地方“舊賬未還，又欠新賬”問題較為突出，固體廢物增量和存量仍處于歷史高位。

固體廢物污染環(huán)境防治法執(zhí)法檢查報告指出，建筑垃圾處置仍是薄弱環(huán)節(jié)，建筑垃圾處置設施不足、分布不均，一些城市沒有正規(guī)的消納場所。

由于本地處置能力嚴重不足，一些城市就動起了“跨區(qū)域傾倒建筑垃圾”的心思。

中國政法大學教授侯佳儒認為，跨區(qū)域非法傾倒問題多發(fā)頻發(fā)且屢禁不止，主要有兩個方面的原因：

一方面，對固體廢物進行符合技術標準的妥當處置，將其對環(huán)境和人體的傷害降至最低，需要耗費大量的人力、物力、財力。而偷偷地傾倒、掩埋，對技術幾乎沒有要求，可以將成本降至最低。這很容易激發(fā)企業(yè)的逐利心理，互相效仿。通常而言，很多大公司并不會親手去做這些“沒有技術含量”的“臟活”，而是通過層層轉包交由一些不正規(guī)的小微企業(yè)來做。因此，很多受到處罰的其實是“替罪羊”，徹底追根溯源難度較大，會消耗非常多的執(zhí)法資源，遏制了執(zhí)法積極性。

另一方面，對跨省傾倒案件的處理，往往牽涉不同地區(qū)、不同職能的多個行政機關，需要各主體間的積極協(xié)作配合。但在實踐中，很多被傾倒地提出的聯(lián)動查處要求難以得到及時回應，取證難、追責難，最終不了了之。而且，建筑垃圾運出地的地方政府，實際還是跨區(qū)域傾倒建筑垃圾案件的受益者，在很多時候其追查主動性不強，導致跨區(qū)域執(zhí)法很難實現(xiàn)�？梢哉f，監(jiān)管失守是導致建筑垃圾非法處置問題頻發(fā)的重要原因。

督察組在通報中分析原因時指出，上海市有關部門和一些地方對建筑垃圾處置工作重視不夠，規(guī)劃不力，監(jiān)管不嚴，未履行好監(jiān)督管理職責，建筑垃圾非法處置問題頻發(fā)；杭州市有關部門責任落實不力，監(jiān)管層層失守，存在源頭管控虛化弱化、過程監(jiān)管流于形式、以罰代管執(zhí)法不嚴等問題。

強化執(zhí)法

存在多年的“頑疾”如何治理？

彭峰認為，目前來看，要解決建筑垃圾處置設施不足、全過程管理制度落實不力等問題，僅靠一地的力量遠遠不夠，需要在規(guī)劃建設、處置機制和能力建設、聯(lián)防聯(lián)控機制建設等方面，加強區(qū)域協(xié)同。

為緩解跨區(qū)域廢物處理上的難點，有地方嘗試建立建筑垃圾跨區(qū)域平衡處置與生態(tài)補償制度，比如，《廣東省建筑垃圾管理條例》明確規(guī)定，本省建立建筑垃圾跨區(qū)域平衡處置和生態(tài)補償制度。

“跨區(qū)域固體廢物協(xié)作治理的重點，有賴于地方政府的意愿以及各地實際消納能力建設，對于地方在建筑垃圾跨區(qū)域平衡處置和生態(tài)補償制度方面的探索，有必要總結相關經(jīng)驗，在修改固體廢物污染防治法時予以吸收，從而為解決跨區(qū)域非法傾倒建筑垃圾提供有力法治保障。”彭峰說。

侯佳儒指出，新修訂的固體廢物污染防治法對違法行為實行嚴懲重罰，顯著提高了環(huán)境違法的成本，強化了行政處罰的威懾效果。在當下，我國也建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，讓污染者負責到底。綜合來看，污染者在規(guī)范層面應承擔的責任已經(jīng)足夠。

“建議在對固體廢物污染防治法進行修改時，將重心放在優(yōu)化監(jiān)管執(zhí)法流程方面，優(yōu)化執(zhí)法隊伍的‘工具箱’，建立健全跨部門、跨區(qū)域的執(zhí)法聯(lián)動機制和固體廢物運出地政府對填埋地政府的補償機制，強化對固體廢物運出地政府的問責、監(jiān)督力度，精準配置不同主體間的職權與責任。”侯佳儒說。

楊震生指出，固體廢物污染防治法對地方政府及其部門職責作出了明確規(guī)定。各級政府及相關部門要切實履行法定職責，明確各類固體廢物從產(chǎn)生到處置全鏈條各環(huán)節(jié)的部門監(jiān)管職責，建立健全部門間協(xié)作與信息共享機制，形成要素完整、權責明晰、協(xié)同增效的聯(lián)動工作機制。

“加強區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，是解決跨區(qū)域非法傾倒建筑垃圾問題的有力舉措。”全國人大代表、好醫(yī)生集團董事長耿福能建議，加快建立跨行政區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，總結推廣成功經(jīng)驗，在規(guī)劃制定、設施建設、固體廢物轉移等方面加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和區(qū)域合作，有效化解區(qū)域間處理處置能力不平衡和結構性短板問題。