41美國(guó)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)的啟示The United States experience on soil pollution riskmanagement and relevant implications for China■文/ 姜?dú)g歡 李媛媛 劉黎明 劉金淼 黃新皓 王淵奇近年來(lái)，中國(guó)土壤污染問(wèn)題日益凸顯，引起社會(huì)廣泛關(guān)注，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防控工作迫在眉睫。美國(guó)在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得中國(guó)借鑒。一、美國(guó)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)從美國(guó)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐來(lái)看，最開(kāi)始針對(duì)“棕地”的管理與治理到健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等主要是由聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和社區(qū)、非政府組織負(fù)責(zé)實(shí)施。聯(lián)邦政府層面，美國(guó)環(huán)保局是美國(guó)土地污染治理的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)評(píng)估土地的可持續(xù)再開(kāi)發(fā)利用，并從固廢、有毒物質(zhì)控制等方面來(lái)預(yù)防土壤污染，美國(guó)農(nóng)業(yè)部從農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的角度保護(hù)農(nóng)村土壤環(huán)境，負(fù)責(zé)土壤調(diào)查、分類(lèi)、教育、健康評(píng)估及相關(guān)研究等，為保護(hù)土壤環(huán)境提供理論支撐；美國(guó)州政府也有監(jiān)督責(zé)任，地方政府和社區(qū)推動(dòng)聯(lián)邦政府關(guān)注土地污染問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)土地污染治理是各級(jí)政府及私人機(jī)構(gòu)、非政府組織和地方社區(qū)的共同任務(wù)，非政府組織積極參與并投資于土地污染的治理。以超級(jí)基金污染場(chǎng)地為例，在聯(lián)邦層面，美國(guó)環(huán)保局是污染場(chǎng)地治理的主管部門(mén)，授權(quán)各州、社區(qū)和棕地的利益相關(guān)方協(xié)同工作，對(duì)棕地進(jìn)行合理的評(píng)估、清潔與可持續(xù)的再開(kāi)發(fā)利用，包括：（1）對(duì)棕地的評(píng)估論證給予資助，將社區(qū)小組、投資人、貸款人、發(fā)42 WORLD ENVIRONMENT2018年第3期 總第172期封面故事COVER STORY展商及其他有影響的主體聯(lián)系在一起；（2）明確責(zé)任，分清治理過(guò)程中貸款機(jī)構(gòu)、市政當(dāng)局、棕地的產(chǎn)權(quán)所有者、發(fā)展商、地塊預(yù)期的購(gòu)買(mǎi)者的責(zé)任；（3）為專(zhuān)業(yè)人員及被污染社區(qū)的居民從事清潔棕地工作提供培訓(xùn)資金；（4）向棕地清潔工作提供貸款和資助。美國(guó)州政府發(fā)起志愿者清潔計(jì)劃并制定清潔標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)整個(gè)棕地的清潔起監(jiān)督作用，并與志愿方簽署備忘錄，進(jìn)行分工合作；對(duì)已由私人部門(mén)清潔的地塊，由州政府頒發(fā)證明已完成清潔的證書(shū)；美國(guó)地方政府和社區(qū)也是推動(dòng)聯(lián)邦政府關(guān)注污染場(chǎng)地問(wèn)題并對(duì)此提供幫助的主要力量，并強(qiáng)調(diào)棕地治理是各級(jí)政府及私人機(jī)構(gòu)、非政府組織和地方社區(qū)的共同任務(wù)；美國(guó)非政府組織通過(guò)積極參與并投資于棕地治理，提高了各類(lèi)項(xiàng)目執(zhí)行效率，有效推進(jìn)了棕地的治理進(jìn)程。二、美國(guó)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)美國(guó)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理主要通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)、建立風(fēng)險(xiǎn)交流制度、發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)、采用風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度等手段及相關(guān)政策措施等開(kāi)展，已逐步形成了一個(gè)完善的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。（一）完善的法律法規(guī)體系1935年4月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《土壤保護(hù)法》，后于1960年、1967年分別頒布《聯(lián)邦危險(xiǎn)物質(zhì)法》和《固體廢物處理法》。隨著20世紀(jì)70年代棕色地塊污染的日益嚴(yán)重，美國(guó)開(kāi)始從廢物管理角度控制和管理土壤污染問(wèn)題，《固體廢物處置法》《危險(xiǎn)廢物設(shè)施所有者和運(yùn)營(yíng)人條例》等法律法規(guī)的頒布與實(shí)施，進(jìn)一步控制了由于固體廢物處置不當(dāng)而對(duì)土壤造成的污染危害。1978年的拉夫運(yùn)河事件推動(dòng)了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》（又稱(chēng)《超級(jí)基金法》）的出臺(tái)，該法案規(guī)定責(zé)任人對(duì)由于有害廢物和有害物質(zhì)引起的損害向公眾賠償?shù)姆ㄒ?guī)，并設(shè)立超級(jí)基金來(lái)解決治理資金問(wèn)題，按照國(guó)家優(yōu)先治理污染場(chǎng)地順序名單開(kāi)展治理，明確清潔費(fèi)用的承擔(dān)者。但是，該法案過(guò)于嚴(yán)苛的責(zé)任界定導(dǎo)致潛在的責(zé)任方可能面臨不確定責(zé)任及訴訟風(fēng)險(xiǎn)，限制了污染場(chǎng)地的投資開(kāi)發(fā)等問(wèn)題。此后，《超級(jí)基金修正與再授權(quán)法案》《棕色地塊經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃》《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕與棕地振興法》等一些修正和補(bǔ)充法案法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理和棕地再開(kāi)發(fā)。1992年美國(guó)頒布的《公眾環(huán)境應(yīng)對(duì)促進(jìn)法》明確了公眾在應(yīng)對(duì)土壤污染事故時(shí)43的義務(wù)和舉措，鼓勵(lì)公眾積極參與土壤污染的預(yù)防與治理。美國(guó)從化學(xué)品及有毒物質(zhì)控制、水污染防治和控制、水源地保護(hù)和農(nóng)藥、廢氣污染物控制等方面也制定了一系列法律法規(guī)，如《聯(lián)邦殺蟲(chóng)劑、殺真菌劑和殺鼠劑法》《有毒物質(zhì)控制法》《安全飲用水法》《清潔空氣法》等，還制定了有關(guān)土壤評(píng)價(jià)、清理、修復(fù)等的方法、計(jì)劃指南、技術(shù)策略以及案例研究等，從而全面地預(yù)防土壤污染風(fēng)險(xiǎn)。（二）有效的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)交流是利益相關(guān)者之間交換信息和看法的相互作用的過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)交流過(guò)程不僅僅只涉及風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)及其他相關(guān)信息，還包括溝通雙方的意見(jiàn)和反饋。從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)交流的目的是幫助受影響的公眾了解風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程和管理，對(duì)可能的危害形成科學(xué)有效的感知并參與到風(fēng)險(xiǎn)管理的決策中，是風(fēng)險(xiǎn)管理的重要環(huán)節(jié)，貫穿整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程。在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)交流方面，美國(guó)各政府部門(mén)也制定了一系列與污染場(chǎng)地相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)交流政策和計(jì)劃。在超級(jí)基金項(xiàng)目中，公眾參與和風(fēng)險(xiǎn)交流基本是同義的�！冻�級(jí)基金法》規(guī)定：公眾參與是場(chǎng)地清理的一個(gè)重要部分，要求整個(gè)超級(jí)基金過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需進(jìn)行特定的社區(qū)參與活動(dòng)。美國(guó)環(huán)保局及相關(guān)機(jī)構(gòu)制定的相關(guān)政策、規(guī)定和指南對(duì)超級(jí)基金項(xiàng)目清理行動(dòng)每一環(huán)節(jié)的社區(qū)參與活動(dòng)做出總結(jié)，并指導(dǎo)場(chǎng)地工作人員和其他利益相關(guān)者間的協(xié)調(diào)，逐步為改善場(chǎng)地公眾參與的渠道和方式提出相應(yīng)建議，以確保社區(qū)成員參與到場(chǎng)地清理行動(dòng)之中。（三）成熟的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)目前，美國(guó)針對(duì)污染場(chǎng)地開(kāi)展的風(fēng)險(xiǎn)管理行動(dòng)主要有兩大類(lèi)型：第一類(lèi)是清除，從環(huán)境中直接清除泄漏的危險(xiǎn)物質(zhì)；第二類(lèi)修復(fù)/救濟(jì)，將列入《國(guó)家優(yōu)先治理污染場(chǎng)地順序名單》中的場(chǎng)地和設(shè)施開(kāi)展旨在防止和減輕危險(xiǎn)物質(zhì)進(jìn)一步進(jìn)入環(huán)境，以保護(hù)人的健康和生態(tài)環(huán)境不受危害。就美國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐來(lái)看，主要包括修復(fù)技術(shù)、工程控制技術(shù)、自然衰減技術(shù)、制度控制等技術(shù)措施。從污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)防范和風(fēng)險(xiǎn)管理的角度來(lái)看，修復(fù)技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)工程控制技術(shù)分別針對(duì)于不同的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)控制與管理策略，前者是通過(guò)降低污染物濃度來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，后者是通過(guò)切斷污染物遷移途徑來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，相對(duì)而言風(fēng)險(xiǎn)工程控制技術(shù)比污染修復(fù)技術(shù)更為有效和適用，成44 WORLD ENVIRONMENT2018年第3期 總第172期封面故事COVER STORY本較低，但需要長(zhǎng)期的跟蹤監(jiān)測(cè)。此外，美國(guó)環(huán)保局還通過(guò)污染場(chǎng)地的表征和監(jiān)測(cè)技術(shù)、廢物及清除的納米技術(shù)等創(chuàng)新項(xiàng)目來(lái)評(píng)估與應(yīng)對(duì)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，并為創(chuàng)新技術(shù)的開(kāi)發(fā)提供資金支持。（四）多樣化的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度美國(guó)的土壤污染責(zé)任保險(xiǎn)是隨環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的開(kāi)發(fā)而發(fā)展起來(lái)的。美國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)（又稱(chēng)污染法律責(zé)任保險(xiǎn)）主要分為環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)和自有場(chǎng)地治理責(zé)任保險(xiǎn)。前者承保被保險(xiǎn)人因其破壞環(huán)境造成鄰近土地上任何第三方的人身或財(cái)產(chǎn)損害而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任；后者承保被保險(xiǎn)人因污染或使用的場(chǎng)地而依法應(yīng)當(dāng)支出的治理費(fèi)用。土壤污染風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)針對(duì)的是因土壤污染造成的人身、財(cái)產(chǎn)損害以及土壤污染損害風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)的棕地治理環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)屬于任意險(xiǎn)，由于棕地治理項(xiàng)目本身具有獨(dú)特性及治理手段和面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不同，該保險(xiǎn)只能采用“非格式化”的保險(xiǎn)單，保險(xiǎn)范圍完全有保險(xiǎn)合同當(dāng)事人協(xié)商決定，甚至不受州政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的限制。棕地治理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性比較顯著，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期性和保險(xiǎn)時(shí)效的有限性間的矛盾更加突出。為了降低保險(xiǎn)公司在棕地治理中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管部門(mén)同意在作為任意險(xiǎn)的棕地治理責(zé)任險(xiǎn)上適用強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的保險(xiǎn)時(shí)效制度，即可由保險(xiǎn)人和投保人根據(jù)棕地污染程度、治理技術(shù)以及治理后的使用方式等約定污染事故的時(shí)效。目前美國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)上棕地治理環(huán)境保險(xiǎn)產(chǎn)品類(lèi)型已經(jīng)達(dá)20余項(xiàng)，包括針對(duì)棕地開(kāi)發(fā)商的固定棕地污染責(zé)任保險(xiǎn)、針對(duì)棕地治理機(jī)構(gòu)和人員的職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)以及作為補(bǔ)充的錯(cuò)誤和遺漏險(xiǎn)、用于保護(hù)具體從事棕地治理工作或操作人員的雇主責(zé)任險(xiǎn)、針對(duì)棕地治理成本預(yù)算超支的成本上限險(xiǎn)、基于州政府清理標(biāo)準(zhǔn)和治理基準(zhǔn)調(diào)整的監(jiān)管政策險(xiǎn)等。三、美國(guó)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)的啟示當(dāng)前，中國(guó)面臨著土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀、部分地區(qū)土壤污染較重、耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂、工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出的嚴(yán)峻局面，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防范壓力巨大。2016年印發(fā)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》為中國(guó)土壤污染防治工作作出了全面部署，目前，中國(guó)已發(fā)布《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》。但是，《土壤污染防治法》還未出臺(tái)，仍缺乏專(zhuān)項(xiàng)法律支撐，已有的規(guī)定過(guò)于分散且原則性較強(qiáng)。此外，還存在著土壤質(zhì)量底數(shù)不清、土壤污染治理科技支撐能力不夠、地方土壤環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱、公眾參與不夠等問(wèn)題，加大了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理的難度。美國(guó)在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理方面的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)啟示如下：（一）完善土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理法律法規(guī)體系建議加快《土壤污染防治法》的出臺(tái)，在污染治理的同時(shí)，重點(diǎn)突出源頭預(yù)防與風(fēng)險(xiǎn)管控，將土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防范理念納入相關(guān)法律法規(guī)政策的制定中，重視農(nóng)用化學(xué)品使用、危廢管理等源頭控制手段，同時(shí)確保即將出臺(tái)的《土壤污染防治法》、正在修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》等各法律間的整體一致性。（二）加強(qiáng)中央對(duì)地方的溝通指導(dǎo)，健全土壤污染風(fēng)險(xiǎn)交流制度建議加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)與地方部門(mén)的溝通與指導(dǎo)，進(jìn)一步理清中央、地方層面的職責(zé)分工。完善管理體系的同時(shí)，促進(jìn)地方層面土壤風(fēng)險(xiǎn)管理能力的提升；建立土壤污染風(fēng)險(xiǎn)信息公開(kāi)制度和共享系統(tǒng)，進(jìn)一步明確土壤污染風(fēng)險(xiǎn)信息公開(kāi)主體、公開(kāi)范圍、公開(kāi)渠道，并通過(guò)制度建設(shè)、優(yōu)化參與途徑等方式激勵(lì)公眾參與到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理中，形成土壤污染風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)交流制度。（三）推動(dòng)試點(diǎn)示范，鼓勵(lì)創(chuàng)新技術(shù)的開(kāi)發(fā)建議通過(guò)土壤污染防治技術(shù)試點(diǎn)示范等方式，因地制宜，探索適合中國(guó)不同區(qū)域的最佳可用性技術(shù)，形成土壤污染綜合防治模式與技術(shù)體系，同時(shí)推進(jìn)創(chuàng)新技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用。（四）建立靈活性、多樣化的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度建議探索建立自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度，要求可能產(chǎn)生污染的企業(yè)強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，通過(guò)評(píng)估可能發(fā)生的土壤污染合算保險(xiǎn)費(fèi)用；保險(xiǎn)類(lèi)型應(yīng)具有多樣性，供投保人根據(jù)自身情況靈活性選擇。此外，考慮建立一批專(zhuān)業(yè)性的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任保險(xiǎn)公司，承擔(dān)土壤污染修復(fù)與治理費(fèi)用，緩解土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理壓力。作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)研究中心