生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，厚植美麗中國建設綠色底色
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加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控就是要堅持運用底線思維，強化精準思維，通過三條紅線明確生態(tài)環(huán)境安全底線，并根據我國不同區(qū)域特點，編制實施分區(qū)分類管控策略，實現(xiàn)精細化管控，切實維護生態(tài)環(huán)境安全，保障我們賴以生存發(fā)展的自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞。
美麗中國建設，這一次，從更為細節(jié)更為精準之處再出發(fā)。
近日，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布，提出加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，以高水平保護推動高質量發(fā)展、創(chuàng)造高品質生活，努力建設人與自然和諧共生的美麗中國。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質量為目標，實施分區(qū)域差異化精準管控的環(huán)境管理制度，是提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的重要舉措。生態(tài)環(huán)境部黨組書記孫金龍、部長黃潤秋撰文指出，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，對筑牢生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的底線，推動經濟社會高質量發(fā)展，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有重大意義。
建立綠色標尺
“實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是生態(tài)環(huán)境空間管控領域的重大探索，也是生態(tài)環(huán)境保護領域的一項基礎性、前瞻性和長久性的工作。”十四屆全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任、中國工程院院士王金南說。
實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是黨中央作出的重大決策部署。此前，長江保護法、黃河保護法、海南自由貿易港法、青藏高原生態(tài)保護法、海洋環(huán)境保護法和43部地方性法規(guī)均對加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、實施生態(tài)環(huán)境準入清單管理作出規(guī)定。
據生態(tài)環(huán)境部有關負責人介紹，截至2021年底，全國省、市兩級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案全面完成并發(fā)布實施，初步形成了一套全域覆蓋、跨部門協(xié)同、多要素綜合的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。
王金南補充說，全國共劃分4萬余個生態(tài)環(huán)境管控單元，按照“一單元一策略”制定差異化、精細化的生態(tài)環(huán)境準入清單。全國實踐充分證明生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系科學合理，可落地、可實施，為生態(tài)環(huán)境管理提供了新的政策工具。而從單要素分區(qū)管理向多要素綜合分區(qū)管理迭代升級，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理的思路一以貫之，這也是國際國內實踐經驗證明行之有效的通行做法。
在我國，實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控還有著現(xiàn)實意義，它是守住生態(tài)環(huán)境保護底線的必然要求。如孫金龍、黃潤秋所說，我國生態(tài)文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，資源壓力較大、環(huán)境容量有限、生態(tài)系統(tǒng)脆弱的國情沒有改變。同時，我國生態(tài)系統(tǒng)復雜多樣，生態(tài)環(huán)境問題在不同區(qū)域、流域有很大的差異。“加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控就是要堅持運用底線思維，強化精準思維，通過三條紅線明確生態(tài)環(huán)境安全底線，并根據我國不同區(qū)域特點，編制實施分區(qū)分類管控策略，實現(xiàn)精細化管控，切實維護生態(tài)環(huán)境安全，保障我們賴以生存發(fā)展的自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞。”
同時，我國生態(tài)系統(tǒng)復雜多樣，生態(tài)環(huán)境空間異質性明顯，針對單一區(qū)域、線、點上的局部微觀管理已不能滿足系統(tǒng)性治理需求。王金南說，“過去通過主體功能區(qū)戰(zhàn)略等框定了宏觀發(fā)展與保護格局，但仍需實施更加精細化的生態(tài)環(huán)境保護和治理，更好支撐綠色低碳轉型發(fā)展。深入推進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，實質是針對我國不同區(qū)域特點，通過建立從問題識別到解決方案的分區(qū)分類管控策略，集成應用各種管理和技術手段，建立‘綠色標尺’，強化生態(tài)環(huán)境管理的系統(tǒng)性和全面性，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，厚植美麗中國建設的綠色底色。”
實現(xiàn)規(guī)范管理
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，對加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作作出系統(tǒng)部署，為嚴守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線，科學指導各類開發(fā)保護建設活動提供了行動指南。
那么，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控具體怎么分呢？全國在大氣、水、生態(tài)、土壤、海洋等各要素管控分區(qū)的基礎上，共劃定了三個生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控區(qū)域：優(yōu)先保護單元、重點管控單元和一般管控單元。
其中，優(yōu)先保護單元約19000個，是完整利用生態(tài)保護紅線成果，疊加紅線以外法律法規(guī)明確要求保護的其他生態(tài)功能重要區(qū)域，如對飲用水水源保護區(qū)、濕地保護區(qū)等進行嚴格保護。重點管控單元約18000個，包括環(huán)境質量改善壓力大、資源能源消耗強度高、污染物排放集中、生態(tài)破壞突出、環(huán)境風險高的區(qū)域，一般以人口密集區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)和環(huán)境質量超標區(qū)域為主，需要實施針對性的重點管控。一般管控單元約6300個，是開發(fā)強度較低、環(huán)境質量相對較好的區(qū)域實施一般管控，也為未來發(fā)展留出空間。
在生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心副主任王亞男看來，通過科學化、精細化和智能化手段，根據不同區(qū)域特點，實施差異化管控，可以更科學、更系統(tǒng)、更精細開展生態(tài)保護與污染防治工作，提升生態(tài)環(huán)境治理水平。分區(qū)的標準、關鍵技術和操作流程實現(xiàn)了規(guī)范管理，確保各省市的技術成果協(xié)調統(tǒng)一。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長萬軍認為，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控圍繞區(qū)域流域環(huán)境質量改善和生態(tài)功能提升目標，針對影響生態(tài)和排放污染的行為，聚焦好（優(yōu)先保護）壞（重點管控）兩頭，進行預防性和控制性管控，把該保護的區(qū)域科學地劃出來，守牢自然生態(tài)安全邊界，把發(fā)展同保護矛盾突出的區(qū)域識別出來，守住生態(tài)環(huán)境質量底線，從而實現(xiàn)對各類開發(fā)保護建設行為的規(guī)范和引導。
加強制度銜接
值得注意的是，實施分區(qū)域差異化精準管控的環(huán)境管理制度，在生態(tài)環(huán)境源頭預防體系中具有基礎性作用。
環(huán)境影響評價制度是生態(tài)環(huán)境源頭預防體系的主體，是在發(fā)展中守住綠水青山的第一道防線。在王亞男看來，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控主要從以下三個方面完善了以環(huán)評制度為主體的源頭預防體系：一是從局部微觀管理到全域精準管控，增強了源頭預防體系的系統(tǒng)性和全面性；二是壓實地方黨委和政府主體責任，變被動應對為主動作為，實現(xiàn)了源頭預防的關口前移；三是實現(xiàn)“一圖盡覽”“一表盡查”，提升了源頭預防體系服務效能。
“不同于傳統(tǒng)規(guī)劃和項目環(huán)評，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是覆蓋全域的環(huán)境準入。”王亞男說。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控基于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及突出生態(tài)環(huán)境問題的系統(tǒng)分析，構建從問題到解決方案的空間生態(tài)環(huán)境管控框架和系統(tǒng)管控策略。彌補了規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評條塊、碎片化的不足，可以解決多個規(guī)劃、項目環(huán)評在重疊區(qū)域（流域、海域）管控邏輯不一、管控內容矛盾的問題。
同時，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控將環(huán)境準入由“一事一議”的被動管理轉變?yōu)檩o助政府綜合決策的主動管理。在過去的源頭預防體系中，環(huán)評的責任在開發(fā)主體，政府只是被動行使審批把關的職能。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控則不受限于具體的規(guī)劃或項目，為地方政府提供了主動管理的制度工具。
“加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，是落實精準、科學、依法治污要求的具體行動，是全面推進美麗中國建設的具體部署。”王金南說，要全力推動《意見》貫徹落實，進一步完善問題導向、精準管控、全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，持續(xù)推進落地應用和數(shù)字化建設，為重大政策科學決策、重大規(guī)劃編制、重大生產力合理布局提供支撐，不斷優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，以生態(tài)環(huán)境高水平保護推動高質量發(fā)展、創(chuàng)造高品質生活，加快建設人與自然和諧共生的美麗中國。
萬軍建議，深化頂層設計，加強制度銜接。落實長江保護法、黃河保護法等相關法律法規(guī)和政策要求，指導各地在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案制定、單元劃定、清單編制、信息共享等方面做好與國土空間規(guī)劃的充分銜接，積極推動將制度銜接要求納入國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等相關法律法規(guī)制修訂，生態(tài)環(huán)境部門會同自然資源部門，在雙方管理制度體系和標準規(guī)范體系中深化細化銜接要求，共同做好相關研究及試點先行等工作，積累經驗、完善機制，形成政策合力。
生態(tài)環(huán)境部表示，將積極推動相關法律法規(guī)制修訂，鼓勵地方深入開展相關立法探索。并加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控領域相關學科建設和人才培養(yǎng)，加快建立專業(yè)化隊伍，健全財政保障機制。加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術方法研究，完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控相關標準規(guī)范。將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控納入黨政領導干部教育培訓。(張維)
來源：法治日報
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