日前，通車30年的廣州北環(huán)高速公路到期后停止收費。當(dāng)初，該高速引入港資企業(yè)來參與建設(shè)運營，屬于政府與社會資本合作模式(PPP)中的特許經(jīng)營。日常生活中，類似的收費公路、地鐵(如北京地鐵四號線)、供水供熱、污水處理等都可以看到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的例子。多年來，該模式在一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用。

今年3月23日零時開始，北環(huán)高速施行零費率。至此，廣州環(huán)城高速全線免費通行。

與此同時，該領(lǐng)域也出現(xiàn)很多新情況新問題。對標(biāo)PPP新機制改革要求，近日，國家發(fā)改委等六部門公布修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，以進一步規(guī)范特許經(jīng)營活動，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與建設(shè)運營，保護特許經(jīng)營者合法權(quán)益，激發(fā)民間投資活力。

值得注意的是，為解決民營企業(yè)入場難等問題，管理新規(guī)要求必須以公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規(guī)避競爭。將特許經(jīng)營最長期限延長到40年，鼓勵民營企業(yè)通過直接投資、獨資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經(jīng)營項目。

如何理解此次管理新規(guī)發(fā)布的意義?它將如何解決特許經(jīng)營領(lǐng)域突出問題?南都記者采訪多位專家對此進行解讀。

近日，國家發(fā)改委等六部門公布修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。

聚焦使用者付費項目

政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施

此次新發(fā)布的管理辦法是對2015年《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的首次修訂，修訂后的新辦法將于2024年5月1日起施行。

為什么要修訂?這與近年來特許經(jīng)營領(lǐng)域發(fā)生新情況新問題以及國家推動PPP新機制改革有關(guān)。

從國際經(jīng)驗看，政府和社會資本合作(PPP)主要分為基于使用者付費的特許經(jīng)營(Concession)、基于公共部門(政府)付費的私人融資計劃(PFI)兩種模式。

“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營作為投融資領(lǐng)域重要的改革舉措和制度創(chuàng)新，我國自上世紀(jì)80年代即開展有關(guān)實踐，并在交通、市政、能源等領(lǐng)域有大量成功案例。”國家發(fā)展改革委法規(guī)司負責(zé)人介紹，它是指政府采用公開競爭方式依法選擇社會資本方，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

中國宏觀經(jīng)濟研究院投資研究所研究員吳有紅表示，2014年之前，我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行的市場化改革實踐，更多借鑒了國際上的特許經(jīng)營經(jīng)驗，特別是2003年在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等六大領(lǐng)域全面推行特許經(jīng)營改革。其主要特征是特許經(jīng)營者擁有排他性權(quán)利、承擔(dān)需求風(fēng)險、收益主要來自使用者付費。

“而2014年掀起的PPP熱潮走向了以PFI模式為主的方向，項目收益來源高度依賴于政府付費。”吳有紅指出，在過去近10年間，特許經(jīng)營模式被虛化弱化，社會資本主動創(chuàng)新、降本增效的動力不足，重建設(shè)輕運營的現(xiàn)象突出。

相關(guān)問題引起重視。去年11月，為解決PPP領(lǐng)域存在的突出問題，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》，明確提出“政府和社會資本合作項目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施”，并要求及時修訂完善特許經(jīng)營相關(guān)制度文件。

國家發(fā)展改革委法規(guī)司負責(zé)人表示，修訂后的《管理辦法》完善了特許經(jīng)營實施方式有關(guān)規(guī)定。明確特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)聚焦使用者付費項目，并進一步明確使用者付費包括特許經(jīng)營者直接向用戶收費，以及由政府或其依法授權(quán)機構(gòu)代為向用戶收費。對特許經(jīng)營實施方式進行列舉，包含“新建/改擴建—運營—移交(BOT)”“新建/改擴建—擁有并運營—移交(BOOT)”“轉(zhuǎn)讓—運營—移交(TOT)”等實施方式，并規(guī)定禁止通過建設(shè)-移交(BT)方式逃避運營義務(wù)或墊資施工。

吳有紅認為，作為關(guān)鍵的特許經(jīng)營制度文件，此次管理新規(guī)對標(biāo)PPP新機制要求做了全面修訂，明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是基于使用者付費的PPP模式，進一步優(yōu)化了特許經(jīng)營全周期管理流程，在特許經(jīng)營協(xié)議訂立、特許經(jīng)營協(xié)議履行、特許經(jīng)營協(xié)議變更和終止、監(jiān)督管理和公共利益保障、爭議解決等關(guān)鍵環(huán)節(jié)確立了新的基本規(guī)范。“可以預(yù)期，修訂后的《管理辦法》，將推動特許經(jīng)營模式全面回歸，為確保PPP項目規(guī)范發(fā)展、陽光運行奠定制度基礎(chǔ)，對規(guī)范實施PPP新機制、強化新政策執(zhí)行效力意義重大。”

哪些屬于新規(guī)的特許經(jīng)營?

公益屬性，杜絕“天價特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費”現(xiàn)象

對于使用者付費的PPP項目，除了身邊的收費高速公路、地鐵外，還有哪些項目?此次修訂的管理辦法第二條明確，交通運輸、市政工程、生態(tài)保護、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等適用基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動。

前兩年出現(xiàn)過一些特許經(jīng)營項目被叫停的情況。那么特許經(jīng)營的本質(zhì)是什么?它適用于哪些項目?

國家發(fā)展改革委法規(guī)司負責(zé)人指出，管理新規(guī)第三條、第四條對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營外延內(nèi)涵進行了更為明確細致的規(guī)定。其中，進一步強調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目的經(jīng)營者排他性權(quán)利、項目產(chǎn)出的公益屬性。

第四條提到的“政府就項目投資建設(shè)運營與社會資本開展合作，不新設(shè)行政許可”，明確規(guī)定，禁止無法律法規(guī)依據(jù)擅自增設(shè)行政許可事項以及通過前述擅自增設(shè)的行政許可事項向特許經(jīng)營者收費，增加公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)成本。

這也是此次管理新規(guī)著力解決的項目不規(guī)范問題。它進一步明確了特許經(jīng)營項目范圍，商業(yè)特許經(jīng)營項目和不涉及產(chǎn)權(quán)移交的公建民營、公辦民營不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，禁止地方政府借特許經(jīng)營名義新設(shè)行政許可并收費，杜絕“天價特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費”現(xiàn)象，回歸特許經(jīng)營項目公益屬性。
 

管理新規(guī)還規(guī)定了特許經(jīng)營的可行性論證的辦法，第十三條指出，實施機構(gòu)可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗的第三方機構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性論證，完善特許經(jīng)營方案。第十四條對可行性論證有比較充分的解釋。

如何解決民企入場難?

公開招標(biāo)，將特許經(jīng)營最長期限延長到40年

值得注意的是，此次管理新規(guī)對標(biāo)PPP新機制，著力解決特許經(jīng)營領(lǐng)域近年來暴露出的民間投資被“擠出”、價格調(diào)整機制難以實施、政府履約監(jiān)管不足等問題。

針對民企入場難，管理新規(guī)將促進民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會資本共擔(dān)風(fēng)險作為基本原則，要求必須以公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規(guī)避競爭。專設(shè)鼓勵民營企業(yè)參與特許經(jīng)營條款，不同所有制企業(yè)融資同等待遇等金融支持措施，加大對民營企業(yè)支持力度。

管理新規(guī)還將特許經(jīng)營最長期限延長到40年，鼓勵民營企業(yè)通過直接投資、獨資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經(jīng)營項目。

“特許經(jīng)營放開準(zhǔn)入、公開招標(biāo)、避免擠出民間資本，這些針對性的措施，都是希望有經(jīng)驗有實力的民營企業(yè)能多參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運營。”天津財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院副院長、教授李偉對南都記者表示，延長特許經(jīng)營期限至40年(此前是30年)，這也是為了吸引社會資本進入，經(jīng)營周期越長，社會資本收益預(yù)期越穩(wěn)越多。

李偉認為，去年中央經(jīng)濟工作會議提出實施政府和社會資本合作新機制，地方PPP入庫項目叫停近一年后重新啟動，其釋放的信號很明顯：民營企業(yè)的活力和創(chuàng)新力得到重視，其自身也有投資意愿和投資能力，新型基礎(chǔ)設(shè)施納入PPP模式，緩解財政短期支出壓力的同時也為社會資本找到很好的投資渠道。這也是深化重點領(lǐng)域改革，促進民營企業(yè)發(fā)展壯大，在市場準(zhǔn)入、要素獲取、公平執(zhí)法、權(quán)益保護等方面落實的一批舉措之一。

這個改革背后有著現(xiàn)實的考慮。吳有紅談及，上一輪PPP推進中，國有企業(yè)尤其是施工類央企憑借施工資質(zhì)和業(yè)績、融資等優(yōu)勢獲得更多的競爭機會，而民營企業(yè)參與意愿和參與度大幅下降。修訂后的管理辦法將PPP新機制“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與”的政策要求落到實處。此外，還細化了相應(yīng)的法律責(zé)任條款，規(guī)定“在特許經(jīng)營者選擇程序中設(shè)置不合理條件限制或排斥競爭，對不同所有制經(jīng)營主體實行歧視待遇的”，公職人員將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

如何保障民企收益?

配套融資支持舉措，“按效收費”調(diào)整價格

投資規(guī)模大、回報周期長、收益微利的公益性項目，民企為何參與其中?如果因為通脹等因素收益不達預(yù)期，這方面怎么規(guī)定?

對此，李偉認為，管理新規(guī)一方面著力解決民企入場難的問題，另一方面提出，國家鼓勵金融機構(gòu)為特許經(jīng)營項目提供財務(wù)顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務(wù)。特許經(jīng)營項目可以依法合規(guī)利用預(yù)期收益質(zhì)押貸款，將項目相關(guān)收益作為還款來源。鼓勵保險資金通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等多種方式為特許經(jīng)營項目提供多元化資金支持。當(dāng)然，特許經(jīng)營項目融資不得承諾以各類財政資金擔(dān)�；蛘咦鳛檫�款來源，防止新增地方政府隱性債務(wù)。此外，積極支持符合條件的特許經(jīng)營項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)。

“融資配套制度始終是特許經(jīng)營的關(guān)鍵支持手段，修訂版中為多年來特許經(jīng)營所推進的金融創(chuàng)新做了確認。”E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤認為，上述措施中，將探索預(yù)期收益的質(zhì)押貸款變成了支持，并鼓勵支持符合條件的REITs，鼓勵險資進入，新的金融探索還在繼續(xù)深化中。這些手段都很精準(zhǔn)的適配特許經(jīng)營，并且總體避免了前述的隱債風(fēng)險。

“在特許經(jīng)營模式下，民企是能獲得一定盈利空間的。”李偉舉例說，除了用戶收費外，建筑類民企參與地鐵特許經(jīng)營，可獲得周邊土地增值收益;收費公路和橋梁，民企參與廣告投放等商業(yè)化運作平臺，也可形成項目補充收入等。此外，民企進入特許經(jīng)營領(lǐng)域，也能體現(xiàn)企業(yè)家的社會責(zé)任，有助于提升企業(yè)形象等。

至于收益達不到預(yù)期的問題，李偉指出，管理新規(guī)提出了績效評價，建立根據(jù)績效評價結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對價格進行調(diào)整的機制。“‘按效付費’原則這次也體現(xiàn)出來了，這一點很重要。進入運營階段經(jīng)濟效益和社會效益有沒有達到之前的預(yù)期，得靠績效評價結(jié)果說話，再根據(jù)評價結(jié)果決定政府是否補償或者怎么補償。”李偉說，不使用財政資金直接補償企業(yè)，可在合同里說明延長收費期限、提價聽證等支持方式，也可以在合同里預(yù)先設(shè)計觸發(fā)再談判的條款。

管理新規(guī)進一步完善價格和收費的調(diào)整機制，明確價格調(diào)整與績效評價掛鉤，并規(guī)定實施機構(gòu)協(xié)調(diào)開展價格調(diào)整義務(wù)。吳有紅指出，“特許經(jīng)營項目投資回報機制基于使用者付費，價格機制是核心變量，收費渠道和方式是否明確、能否實質(zhì)落地非常影響社會資本投資信心。”薛濤認為，落實公共服務(wù)對應(yīng)的價格體系，是未來的重要趨勢，也是最終緩解地方政府收支矛盾，和保證特許經(jīng)營運營健康發(fā)展的重要支撐點。

此外，管理新規(guī)著力解決政府履約誠信低的問題。完善支付管理制度，明確政府統(tǒng)一代收用戶付費項目屬于使用者付費項目，政府應(yīng)當(dāng)�？顚Ｓ�，定期向特許經(jīng)營者支付，杜絕拖欠。完善信息公開制度，明確政府應(yīng)當(dāng)將有關(guān)項目信息、履約情況向社會公開，接受社會監(jiān)督。