WATER8848前言：程曉陶提出的防御超標(biāo)準(zhǔn)洪水需要全局思考的觀點(diǎn)非常重要。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)下，我們需要更深入地了解超標(biāo)洪水及其風(fēng)險(xiǎn)的演變特征，以提高防御預(yù)案的針對(duì)性和可操作性。

首先，我們需要認(rèn)識(shí)到設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)變化特征。設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)通常以洪水的重現(xiàn)期來(lái)表示，但實(shí)際上，由于流域中防洪治澇工程體系的發(fā)展和變化，以及保護(hù)對(duì)象的不同和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)并不是一成不變的。因此，在制定防御預(yù)案時(shí)，需要充分了解所在流域的整體情況和現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，并根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。

其次，對(duì)于一些流域中隨著控制性水利樞紐工程和高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，河湖水域的暴雨產(chǎn)匯流特征發(fā)生了顯著變化，這可能導(dǎo)致一些行洪河道在常遇暴雨情況下也達(dá)到超標(biāo)洪水位。這意味著我們需要更加關(guān)注這些變化，并采取相應(yīng)的措施來(lái)降低洪水風(fēng)險(xiǎn)。

最后，專家們應(yīng)該從專業(yè)的角度出發(fā)，深入研究超標(biāo)洪水的形成機(jī)制和演變特征，提出切實(shí)可行的防御預(yù)案和應(yīng)對(duì)措施。同時(shí)，政府和社會(huì)各界也應(yīng)該加強(qiáng)合作，共同應(yīng)對(duì)超標(biāo)洪水帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

程曉陶：防御超標(biāo)準(zhǔn)洪水需有全局思考

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)下，如何認(rèn)清超標(biāo)洪水及洪水風(fēng)險(xiǎn)的演變特征，增強(qiáng)超標(biāo)洪水的預(yù)判、防范與應(yīng)急處置能力，對(duì)于提高超標(biāo)洪水防御預(yù)案的針對(duì)性與可操作性，是至關(guān)重要的基礎(chǔ)問(wèn)題。

設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)變化特征

超標(biāo)洪水，顧名思義，是指超出江河湖庫(kù)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的大洪水，設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)通常以洪水的重現(xiàn)期來(lái)表示，也有設(shè)定典型歷史大洪水為參照系的。然而，設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)涉及一些動(dòng)態(tài)變化的因素。

（1）流域中防洪治澇工程體系是由堤防、蓄滯洪區(qū)、分洪道、水庫(kù)、大型水閘與泵站等一系列工程設(shè)施逐步建設(shè)而發(fā)展起來(lái)的，防洪體系規(guī)劃中設(shè)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)并不等于現(xiàn)狀實(shí)際達(dá)到的防洪標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)案編制應(yīng)以現(xiàn)狀防洪標(biāo)準(zhǔn)為判據(jù)，這就需要對(duì)所在流域的整體情況與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)有基本的了解。

（2）同一流域中，上下游、干支流、左右岸、城鄉(xiāng)間因保護(hù)對(duì)象不同，各類防洪、排澇工程設(shè)計(jì)中采用的洪水標(biāo)準(zhǔn)是不同的，如城市的等級(jí)和防洪標(biāo)準(zhǔn)就取決于其非農(nóng)業(yè)人口數(shù)；而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，由于保護(hù)對(duì)象的升級(jí)，防洪標(biāo)準(zhǔn)會(huì)作相應(yīng)的調(diào)整。目前一些有防洪任務(wù)的城市與一線堤防由達(dá)標(biāo)轉(zhuǎn)成不達(dá)標(biāo)，其原因?qū)嶋H并非現(xiàn)狀防洪能力降低了，而是設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)提高了。

（3）具體河段、水域按選定設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算相應(yīng)重現(xiàn)期的洪水水位與洪峰流量，通常需要有較長(zhǎng)時(shí)段的水文氣象觀測(cè)資料。然而，近些年來(lái)，一些流域中隨著控制性水利樞紐工程特別是水庫(kù)群的形成，以及高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中超級(jí)城市特別是城市群的出現(xiàn)，顯著改變了河湖水域暴雨產(chǎn)匯流的特征，流域中天然雨洪蓄滯功能衰減，一些行洪河道因?yàn)┑乇粩D占及橋梁、閘壩阻水等原因，常遇暴雨情況下，也可能達(dá)到超標(biāo)洪水位。相對(duì)而言，即意味著設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)被降低了。

▲2020年7月13日上午11時(shí)長(zhǎng)江南京潮水位站最高潮水位達(dá)到歷史第三高位10.10m /車小磊

超標(biāo)洪水的不確定性

超標(biāo)洪水，因超出了現(xiàn)狀防洪標(biāo)準(zhǔn)，就有可能造成一定范圍的淹沒(méi)。盡管在加強(qiáng)雨水情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、防洪控導(dǎo)工程精心調(diào)度的情況下，希望能最大程度發(fā)揮防洪工程體系的抗洪潛力，盡可能降低洪水的危害性，但是應(yīng)急處置中仍然面臨復(fù)雜的不確定因素。

（1）超標(biāo)洪水的發(fā)生，往往與極端天氣形勢(shì)相關(guān)聯(lián)，對(duì)具體區(qū)域而言具有一定的稀遇性，但也不排除短期重現(xiàn)的可能。一個(gè)流域或區(qū)域會(huì)否形成超標(biāo)洪水，不僅與預(yù)報(bào)的降雨量有關(guān)，而且與雨強(qiáng)、雨型分布、雨區(qū)走向、干支流洪峰是否遭遇等多重因素有關(guān)。2016年7月初武漢市遭受嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，降雨雨型就極為不利：大雨連降7天，其中3天達(dá)到超100mm的大暴雨級(jí)別，而且是在最后1天達(dá)到了超200mm的特大暴雨級(jí)別。這種雨峰后置的雨型，在流域天然蓄滯滲能力耗盡的情況下，最后的暴雨幾乎全部轉(zhuǎn)為徑流，導(dǎo)致河湖水位高漲，釀成大災(zāi)。1915年珠江三角洲淹成一片汪洋，造成重大人員傷亡，損失慘重，則是西江、北江兩大洪峰相遭遇的結(jié)果。

（2）即使建有高標(biāo)準(zhǔn)的防洪工程，也不能放松對(duì)超標(biāo)洪水的警覺(jué)。流經(jīng)捷克首都布拉格的伏爾塔瓦河，在城市上游干流幾乎首尾相連地修建了8座大中型水庫(kù)，形成了梯級(jí)開(kāi)發(fā)的狀態(tài)。2002年8月，在前期降雨量大，各水庫(kù)均已攔洪蓄水的情況下，緊接著又遭遇了強(qiáng)度更猛的第二輪暴雨，結(jié)果梯級(jí)水庫(kù)如倒多米諾骨牌一般，相繼為保壩而緊急泄洪。這年伏爾塔瓦河的洪峰流量比未建水庫(kù)之前的最大記錄還超出了許多，布拉格及下游的德國(guó)城市遭受了慘重?fù)p失。2003年4月筆者隨水利部考察組到布拉格，看到受淹期間被洪水灌滿的3條地鐵線路，癱瘓了7個(gè)多月才恢復(fù)通車。我國(guó)近年來(lái)水庫(kù)因遭遇超標(biāo)洪水而緊急泄洪的情況也時(shí)有發(fā)生，性質(zhì)上這仍屬于天災(zāi)，且有效避免了惡性潰壩事故的發(fā)生，但也需要為減輕下游損失做好應(yīng)急預(yù)案，并提前將風(fēng)險(xiǎn)告知下游，以便有所防范。

（3）不同量級(jí)超標(biāo)洪水的組合，會(huì)形成不同的淹沒(méi)狀態(tài)，不可能處處都確保安全。在我國(guó)人多地少的國(guó)情下，總有些土地是“小水歸人，大水歸水”的。1994年湘江大洪水，長(zhǎng)沙、株洲主城區(qū)的堤防最終得以艱難保住，相當(dāng)程度上得益于上游和對(duì)岸圩區(qū)堤防的潰決。因此，面對(duì)超標(biāo)洪水，必要時(shí)得有所放棄，才可能更好地保住重點(diǎn)。

▲重慶銀盤(pán)電站泄洪

洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的演變趨向

超標(biāo)洪水一旦發(fā)生，既然局部受淹難以避免，就要對(duì)可能受淹區(qū)域可能形成的洪水規(guī)模及其可能造成的后果有所研判，以便在防御預(yù)案中有針對(duì)性地提出減災(zāi)與應(yīng)急處置措施。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了空前迅猛的城市化進(jìn)程，新增城市人口超出美國(guó)人口總數(shù)。在此大潮沖擊下，我國(guó)洪澇威脅對(duì)象、致災(zāi)機(jī)理、成災(zāi)模式與損失構(gòu)成均發(fā)生了顯著變化，認(rèn)清洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的演變特征與趨向，有助于推進(jìn)從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。

（1）1998年大水之后，國(guó)家持續(xù)成倍增大治水投入，防洪能力有了顯著增強(qiáng)，為鞔罅饔蠐���20世紀(jì)曾經(jīng)發(fā)生過(guò)的同等量級(jí)特大洪水，增添了底氣。然而，2010年以來(lái)，我國(guó)洪災(zāi)總損失在大江大河洪水基本平穩(wěn)的情況下按同比價(jià)格算，再次達(dá)到了1990年代的量級(jí)，而損失最重的幾年恰恰也是受淹城市最多的年份。由于城市發(fā)展極大依賴于土地財(cái)政，我國(guó)城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)率顯著高于城市人口增長(zhǎng)率，新增城區(qū)急于向低洼易澇區(qū)擴(kuò)張，加之“先地上、后地下”的城建模式，使“城市看海”幾成常態(tài)。一些建成區(qū)擴(kuò)張到原有防洪圈之外，不得不擴(kuò)大防洪保護(hù)范圍，增大內(nèi)澇強(qiáng)排，又減少了雨洪滯蓄的空間。由于城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)極大依賴于基礎(chǔ)設(shè)施與交通、通信、供電、供水等生命線系統(tǒng)，這些系統(tǒng)在洪澇中受損，會(huì)在系統(tǒng)內(nèi)以至系統(tǒng)之間形成連鎖反應(yīng)，使災(zāi)害影響范圍遠(yuǎn)超受淹范圍，間接損失甚至超出直接損失。一旦洪水規(guī)模超出了設(shè)防能力，更會(huì)出現(xiàn)災(zāi)情急劇擴(kuò)展，損失及其災(zāi)難性影響突變性上升的惡劣局面。

▲“城市看海”

（2）在城鎮(zhèn)化大潮中，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量進(jìn)城務(wù)工，傳統(tǒng)上依靠農(nóng)民義務(wù)投工投勞冬修春修的堤防維護(hù)投入嚴(yán)重不足，中小河流與圩區(qū)的防洪能力反而有所降低，汛期查險(xiǎn)、排險(xiǎn)、搶險(xiǎn)力量嚴(yán)重不足。加之農(nóng)村實(shí)施土地流轉(zhuǎn)政策以來(lái)，為了實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng)，連片承包土地種植、大戶養(yǎng)殖等前期都需要大量借貸來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一旦遭受嚴(yán)重水災(zāi)，資產(chǎn)不是歸零，而是歸負(fù)，成為巨額債民，面對(duì)的是完全無(wú)力承受的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)今社會(huì)中，超標(biāo)洪水一旦發(fā)生，會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)域發(fā)展不均衡的差距，如何化解風(fēng)險(xiǎn)成為新的難題。

（3）我國(guó)分布廣泛的中小河流設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，發(fā)生超標(biāo)洪水的概率相對(duì)較高，是我國(guó)洪災(zāi)多發(fā)重發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，一些過(guò)去在城市外圍的河流，因城市擴(kuò)張而變?yōu)槌鞘袃?nèi)河，成為超標(biāo)洪水防范的重點(diǎn)對(duì)象。2009年以來(lái)我國(guó)大力推進(jìn)中小河流重點(diǎn)河段的防洪治理，取得了積極進(jìn)展，但是大多還構(gòu)成不了體系。即使是中小河流，往往也涉及若干行政區(qū)，在防洪治澇體系建設(shè)上缺少統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)的機(jī)制。近年來(lái)推行的河長(zhǎng)制，是按行政單元?jiǎng)澐趾佣�，主要解決河岸環(huán)境與水質(zhì)污染的問(wèn)題。目前，我國(guó)大江大河干流編制超標(biāo)洪水防御預(yù)案，由七大流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，基本情況熟、技術(shù)力量強(qiáng)，可以全面掌握雨情、水情、工情、險(xiǎn)情信息，也有可以依托的重大工程調(diào)控手段，而面廣量大、類型多樣、情況復(fù)雜的中小河流，亟待加大超標(biāo)洪水防御預(yù)案編制研究與指導(dǎo)的力度。

▲佛子嶺水庫(kù)泄洪 攝/王恒超

超標(biāo)洪水防御預(yù)案編制需牢固樹(shù)立全局觀

綜上，超標(biāo)洪水防御預(yù)案的編制，面對(duì)眾多復(fù)雜而相互關(guān)聯(lián)撓跋煲蛩�。预案要编诸l糜姓攵孕雜肟剎僮饜�，对防汛工作有切蕶n鬧傅甲饔�，就需要既立足本职，勇氈I�“就水利論水利”的局限性，按照防災(zāi)減災(zāi)要“從減少損失向減輕風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變”的要求，從風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、工程安全與潛力評(píng)價(jià)、洪水監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)與預(yù)警發(fā)布、優(yōu)化調(diào)度、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等各個(gè)環(huán)節(jié)做好調(diào)研，為預(yù)案編制打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（1）認(rèn)清變化環(huán)境下洪水風(fēng)險(xiǎn)的演變特征。在高速城鎮(zhèn)化、涉水工程建設(shè)及氣候變暖的背景下，超標(biāo)洪水很可能是稀遇且難以預(yù)估其后果的“黑天鵝”，超標(biāo)洪水防御預(yù)案編制中要盡可能基于當(dāng)代社會(huì)對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)演變特征的認(rèn)識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)演變趨勢(shì)的把握，考慮最大可能與最不利的情景。

（2）以流域?yàn)閱卧�了解防洪排澇體系的現(xiàn)狀標(biāo)準(zhǔn)與能力。超標(biāo)洪水的形成，往往并不單純?nèi)�決于局地降雨的強(qiáng)弱和局地工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)案編制需對(duì)流域防洪排澇整體能力有所評(píng)估。

（3）完善暴雨洪水監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)體系與洪水預(yù)警發(fā)布機(jī)制。暴雨洪水監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)信息是超標(biāo)洪水防御預(yù)案編制的重要基礎(chǔ)和預(yù)案啟動(dòng)的基本依據(jù)。針對(duì)超標(biāo)洪水預(yù)報(bào)信息的不確定屬性，在預(yù)警等級(jí)、發(fā)布范圍與發(fā)布時(shí)機(jī)的判定上，需要引入風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，既確保預(yù)警的時(shí)效，又降低盲目響應(yīng)的成本。

（4）理解防洪工程體系應(yīng)急調(diào)度的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)超標(biāo)洪水，防洪工程調(diào)度中需作出蓄與泄、守與棄等一系列兩難的抉擇，兩害相權(quán)取其輕，防洪決策本身就是風(fēng)險(xiǎn)決策。對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)也需要有充分的預(yù)判，及時(shí)向決策者闡明，并向相關(guān)部門(mén)與社會(huì)做必要的說(shuō)明，以利于采取風(fēng)險(xiǎn)防范的相應(yīng)措施。

（5）強(qiáng)化健全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的體制。超標(biāo)洪水一旦發(fā)生，局部區(qū)域受淹難以避免，其危害也很可能超出區(qū)域自身的承受能力。這種情況下，不僅需要各相關(guān)部門(mén)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)與社會(huì)力量的組織動(dòng)員，而且需要上級(jí)政府啟動(dòng)高級(jí)別的應(yīng)急響應(yīng)，做到一方有難八方支援。

總之，超標(biāo)洪水防御預(yù)案的編制，涉及眾多復(fù)雜、變化和不確定的因素，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、需要不斷修編完善的任務(wù)。水利部門(mén)既要立足本職，也要總攬全局，為減輕洪水風(fēng)險(xiǎn)而精誠(chéng)協(xié)作，勇于擔(dān)當(dāng)。

刊于《中國(guó)水利》2020年第13期，略有刪改

作者/程曉陶（中國(guó)水利水電科學(xué)研究院原副總工程師，教授級(jí)高級(jí)工程師）

編排/安天杭