來源：上海環(huán)境衛(wèi)生設(shè)計研究院
摘要：“無廢城市”建設(shè)已經(jīng)成為應(yīng)對城市固體廢物（以下簡稱“固廢”）管理挑戰(zhàn)的國際趨勢，我國也啟動了“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作。本文介紹了國際“無廢城市”實(shí)踐的背景和發(fā)展趨勢，對我國和其它高收入國家的“無廢城市”相關(guān)政策和具體實(shí)施方案進(jìn)行了對比分析。分析結(jié)果說明“無廢城市”的推進(jìn)政策與實(shí)施措施存在國別差異。中國的“無廢城市”采納了“問題導(dǎo)向”的推進(jìn)策略，而高收入國家則是“目標(biāo)導(dǎo)向”。最后對進(jìn)一步推進(jìn)我國“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作提出了四點(diǎn)建議。
城市是人口和產(chǎn)業(yè)活動高度集中的區(qū)域。傳統(tǒng)城市的發(fā)展大多建立在資源大量消耗、污染無節(jié)制排放的不可持續(xù)的模式上。對于城鎮(zhèn)化迅猛推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展但基礎(chǔ)設(shè)施有待完善的中、低收入國家來說，因此產(chǎn)生的固廢污染防治挑戰(zhàn)尤為艱巨。僅2018年在我國的200個大中型城市中就產(chǎn)生了2.115億噸城市生活垃圾、15.5億噸一般工業(yè)固廢和4643萬噸工業(yè)危險廢物；到2050年，低收入國家的固廢產(chǎn)生量預(yù)計將增加三倍以上。城市的固廢污染是產(chǎn)生環(huán)境污染和健康安全事故等人為災(zāi)害的主要原因之一，如何實(shí)現(xiàn)城市固廢的可持續(xù)管理已經(jīng)成為一項(xiàng)全球性的挑戰(zhàn)。在此情景下，歐盟、北美、日本等高收入國家或區(qū)域紛紛以“無廢社會”、“無廢城市”等理念為引領(lǐng)，在固體廢物綜合管理方面開展了積極探索；2018年底，我國國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》（以下簡稱《工作方案》），正式啟動“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作；除此之外，土耳其、南非、印度、印尼等中低收入國家也在探索“無廢”管理及“無廢”設(shè)施建設(shè)的方法和路徑。
“無廢”理念強(qiáng)調(diào)通過負(fù)責(zé)任的生產(chǎn)、消費(fèi)、再利用和回收產(chǎn)品、包裝及其它材料的方法來盡量減少廢物的焚燒或丟棄。目前，“無廢”相關(guān)的實(shí)踐和研究已在固廢管理處置、生產(chǎn)制造和城市發(fā)展等領(lǐng)域中廣泛開展。國際學(xué)者從不同角度對“無廢城市”進(jìn)行了研究，包括“無廢城市”的核心原則和關(guān)鍵驅(qū)動因素、實(shí)施策略和政策框架、城市案例研究和績效評估方法等。我國“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作啟動以來，國內(nèi)學(xué)者也對推進(jìn)“無廢城市”的國際經(jīng)驗(yàn)、“無廢城市”背景下我國固廢管理實(shí)踐和技術(shù)應(yīng)用、城市生活垃圾分類回收等進(jìn)行了研究�，F(xiàn)有的“無廢城市”成功案例主要集中在歐洲、北美、大洋洲和亞洲的高收入國家，且少有針對不同國家或區(qū)域的“無廢城市”推進(jìn)政策及措施的比較研究。
“無廢城市”的推進(jìn)策略應(yīng)與城市面臨的固廢問題和管理目標(biāo)相呼應(yīng)，也面臨著特定的實(shí)施條件和限制因素。我國與高收入國家處于不同的經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，面臨著不同的固廢管理問題。本文對比分析了我國與歐洲、美國等高收入國家或區(qū)域的“無廢城市”推進(jìn)政策和具體實(shí)施方案，討論了“無廢城市”推進(jìn)策略上的差異，梳理國際“無廢城市”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并對我國“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作的進(jìn)一步推進(jìn)提出對策建議。
1 “無廢城市”實(shí)踐的涌現(xiàn)與發(fā)展
1995年，澳大利亞首都堪培拉成為第一個提出“無廢”固廢管理目標(biāo)的城市；到今天，在城市固廢管理上朝著“無廢”目標(biāo)努力已然成為一項(xiàng)世界性的運(yùn)動。國際上“無廢城市”的涌現(xiàn)和發(fā)展基本呈現(xiàn)出兩種模式。一種是在固廢管理政策、社會環(huán)保共識等因素影響下的城市自發(fā)行動，稱為“自發(fā)涌現(xiàn)”模式；另一種是國家或區(qū)域自上而下地有計劃推動相關(guān)示范項(xiàng)目實(shí)施，稱為“計劃發(fā)展”模式。我國“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作的推進(jìn)模式即屬于第二種。
1.1 “無廢城市”的自發(fā)涌現(xiàn)模式
歐洲、北美以及大洋洲的“無廢城市”發(fā)展較為明顯地呈現(xiàn)了“自發(fā)涌現(xiàn)”的特征。從國際案例的發(fā)展歷程來看，“無廢城市”的自發(fā)涌現(xiàn)基本上有兩個階段。
第一階段：先行城市的逐步涌現(xiàn)。澳大利亞、北美以及歐洲涌現(xiàn)出了最早一批“無廢城市”試點(diǎn)（見表1），大多是受到了當(dāng)?shù)販p廢目標(biāo)及相關(guān)政策的驅(qū)動。例如，美國加州1989年的綜合廢物管理法案設(shè)置了“到1995年廢物填埋量減少25%，到2000年廢物填埋量減少50%”的目標(biāo)，直接驅(qū)動了最早一批“無廢城市”在美國西海岸出現(xiàn)。歐盟2005年的《廢物綱要指令》提出了“到2020年回收50%的城市垃圾和70%的建筑垃圾”的目標(biāo)，這為各成員國制定廢物管理政策和管理目標(biāo)提供了參考。
第二階段：“無廢”理念的傳播擴(kuò)散。先行城市的成功示范使得國際上對“無廢城市”的倡議和推動日漸強(qiáng)化，促進(jìn)了“無廢”理念的傳播。以“無廢”為主旨的國際性非政府組織，如無廢國際聯(lián)盟、無廢歐洲等紛紛成立。聯(lián)合國人居署也提出“智慧減廢城市”運(yùn)動的倡議。“無廢”理念也越來越多地被區(qū)域及國家在固廢管理政策中采納。例如，歐盟出臺了“面向循環(huán)經(jīng)濟(jì)的歐洲無廢計劃”；英國、瑞典等國制定了以“無廢”為目標(biāo)的固廢管理計劃；美國市長會議通過決議呼吁城市采納“無廢”原則推進(jìn)固廢可持續(xù)管理。國際上對“無廢”理念的倡導(dǎo)以及宏觀政策中對“無廢”原則的采納，推動越來越多的“無廢城市”實(shí)踐出現(xiàn)。
1.2 “無廢城市”的計劃發(fā)展模式
該模式是指國家或區(qū)域?qū)?ldquo;無廢”理念納入固廢管理政策框架中，并由上至下有計劃地推動“無廢城市”示范試點(diǎn)或者其它相關(guān)示范項(xiàng)目的實(shí)施落地。日本和中國就采用了這種模式推動“無廢城市”或其它相關(guān)示范項(xiàng)目的發(fā)展。日本的生態(tài)鎮(zhèn)項(xiàng)目是日本建設(shè)“循環(huán)型社會”的重要工作內(nèi)容之一，通過該項(xiàng)目的實(shí)施已建成一批世界著名的 “無廢城市”、 “無廢小鎮(zhèn)”，如北九州市、川崎市、東京市等。
按《工作方案》的部署，我國的“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作由生態(tài)環(huán)境部牽頭，會同國家發(fā)改委等多個部門和單位組建“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)部際協(xié)調(diào)小組，共同推進(jìn)11個地級市和5個特例區(qū)域試點(diǎn)開展“無廢城市”建設(shè)。為指導(dǎo)試點(diǎn)編制實(shí)施方案，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案編制指南》和《“無廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》；同時，成立了“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)咨詢專家委員會、組建技術(shù)幫扶工作組，為各試點(diǎn)方案的實(shí)施提供包括管理政策、技術(shù)方案、資金等方面的建議和支持。相關(guān)方案和政策文件的發(fā)布、協(xié)調(diào)幫扶等工作機(jī)制的建立，對我國“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作的推進(jìn)起到了良好的引導(dǎo)和保障作用。
2 “無廢城市”推進(jìn)政策的國別比較
對我國及其它高收入國家或區(qū)域的與“無廢”理念相關(guān)的政策進(jìn)行比較（表2）。從政策內(nèi)容來看，“無廢”理念被納入固廢管理的基本原則，基本體現(xiàn)了將廢物視作潛在資源、由線性的資源代謝模式向循環(huán)型閉合代謝模式轉(zhuǎn)變等思想。但各國推進(jìn)政策中的“無廢”策略有不同的側(cè)重點(diǎn)，主要體現(xiàn)在對管理問題的定義和對“無廢”概念的闡述上。
2.1 對固廢管理問題的定義
高收入國家及區(qū)域在政策文檔中采納“無廢”理念，一是為了解決不可持續(xù)的資源消耗模式所帶來的資源浪費(fèi)、污染、氣候變化等環(huán)境問題；二是為了將“無廢”的解決方案轉(zhuǎn)化為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契機(jī)，增強(qiáng)國際競爭優(yōu)勢。而我國“無廢城市”建設(shè)工作面臨的首要挑戰(zhàn)是固廢的污染治理問題，需要通過完善固廢管理系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)安全處置；其次是探索生產(chǎn)、生活模式的綠色轉(zhuǎn)型，探索固廢產(chǎn)生量與城鎮(zhèn)化發(fā)展脫鉤的實(shí)現(xiàn)路徑。
這是因?yàn)橹袊c其它高收入國家或區(qū)域處于不同的經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展階段（表3），在固廢管理上著面臨不同挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化程度、經(jīng)濟(jì)水平越高的國家或區(qū)域，它們的固廢人均產(chǎn)生量和總產(chǎn)生量更高；但對于固廢產(chǎn)生量的增量變化來說，較低經(jīng)濟(jì)水平的國家或區(qū)域固廢產(chǎn)生量的增速要高于較高經(jīng)濟(jì)水平的國家或區(qū)域；高收入國家或區(qū)域由于消費(fèi)的邊際需求減少，廢棄物產(chǎn)生量增長較慢甚至出現(xiàn)負(fù)增長。
以生活垃圾的產(chǎn)生為例（圖1），美國、英國、日本等國家人均生活垃圾產(chǎn)生量均已出現(xiàn)峰值，近年來基本維持在一定范圍，日本和歐盟國家甚至出現(xiàn)下降的趨勢；中國的生活垃圾人均產(chǎn)生量則遠(yuǎn)低于高收入國家的水平，但自2006年以來穩(wěn)步攀升。從生活垃圾的處置情況來看（圖2），2017年高收入國家的生活垃圾可全部處置，我國生活垃圾無害化處置率約97%，還存在傾倒、堆存等不規(guī)范處置現(xiàn)象。高收入國家越來越多地通過回收、堆肥等方式實(shí)現(xiàn)資源回收利用，有效減少了垃圾填埋甚至焚燒處置的比例；而填埋仍是我國當(dāng)前最主要的處置途徑，生活垃圾分類和回收工作尚未在全國范圍內(nèi)展開。
2.2 對“無廢”概念的闡述
中國和其它高收入國家/區(qū)域“無廢”推進(jìn)政策側(cè)重于不同的管理問題，因此對“無廢”概念的闡述也不同。
高收入國家/區(qū)域?qū)U物減量作為“無廢”的首要任務(wù)，因此相關(guān)政策對“無廢”概念的闡述，強(qiáng)調(diào)的是通過資源循環(huán)利用實(shí)現(xiàn)最終廢物的減量或者最小化。如，美國強(qiáng)調(diào)“無廢”是通過全生命周期的資源管理實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響最小、保護(hù)自然資源的目標(biāo)；英格蘭解釋“無廢經(jīng)濟(jì)”為“填埋是廢物管理的最終手段，只能用于沒有絲毫回收利用價值的廢物”；威爾士政府認(rèn)為“無廢”是廢物管理的“理想終點(diǎn)，即所有廢物都作為資源得到循環(huán)利用，不需要通過填埋或焚燒處置”。
我國則采納了一種較為寬泛的定義，強(qiáng)調(diào)“無廢”不是實(shí)現(xiàn)“沒有廢物或者廢物全量利用”，而是將“無廢城市”作為一種創(chuàng)新的城市管理思路，通過生產(chǎn)、生活方式的綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)城市整體固廢產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標(biāo)。
3 “無廢城市”實(shí)施方案的國別比較
對我國6個 “無廢城市”試點(diǎn)以及英國、美國、日本等高收入國家的5個的“無廢城市”方案進(jìn)行對比分析（表4）。這5個國際案例均是在人口稠密、經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)設(shè)施完善的城市區(qū)域，而我國各案例城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平則存在階段性差異。分析結(jié)果顯示，中外“無廢城市”具體實(shí)施范圍、管理目標(biāo)和實(shí)施策略存在明顯差異。我國“無廢城市”規(guī)劃基本遵循“問題導(dǎo)向”的思路，針對急需解決的問題和薄弱環(huán)節(jié)去設(shè)計方案；而高收入國家的方案設(shè)計則體現(xiàn)了“目標(biāo)導(dǎo)向”，由某個既定的目標(biāo)去倒推可行的實(shí)施路線。
3.1 實(shí)施范圍和重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域
表5總結(jié)了各“無廢城市”案例的實(shí)施范圍和建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。高收入國家的5個“無廢城市”案例大多只考慮居民生活和商業(yè)活動所在的城市區(qū)域，少部分案例還涉及到工業(yè)領(lǐng)域的內(nèi)容。如，東京有超級生態(tài)鎮(zhèn)項(xiàng)目，新加坡的裕廊島化學(xué)園區(qū)等。我國“無廢城市”試點(diǎn)實(shí)施范圍是整個市級行政轄區(qū)，將居民生活、商業(yè)活動、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)生產(chǎn)的空間進(jìn)行一體化考慮，全面覆蓋城區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村、礦山等的功能區(qū)域。
方案實(shí)施范圍決定了“無廢城市”的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域。高收入國家的5個案例大多以市政固廢（包括居民生活垃圾、建筑垃圾、廢舊電子產(chǎn)品等）的處理處置為重點(diǎn)，甚至只考慮生活垃圾（如紐約、布里斯托）。而中國的“無廢城市”基本涵蓋了試點(diǎn)實(shí)施范圍內(nèi)的所有類型固廢的處理處置，包括一般工業(yè)固廢、居民生活垃圾、建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固廢等。
3.2 重要目標(biāo)和指標(biāo)
目標(biāo)和指標(biāo)是引導(dǎo)和監(jiān)測“無廢城市”實(shí)施進(jìn)展的重要工具，更揭示了重點(diǎn)關(guān)注的固廢管理目標(biāo)和主要實(shí)現(xiàn)途徑。
國際“無廢城市”方案均未設(shè)計系統(tǒng)的指標(biāo)體系，但明確了“無廢城市”關(guān)鍵目標(biāo)及時間結(jié)點(diǎn)（圖3）�？梢钥闯觯@些方案的最終目標(biāo)都指向廢物的絕對減量，考察的指標(biāo)包括“人均垃圾填埋量”“廢物最終處置量”“人均生活垃圾產(chǎn)生量”等。“回收率上升”、“一次性塑料制品使用量減少”、“廢棄食物的量減少”等目標(biāo)的設(shè)置，說明“無廢”目標(biāo)主要通過廢物回收和關(guān)鍵廢物（如塑料包裝垃圾、餐廚垃圾）的源頭控制等途徑實(shí)現(xiàn)的。
我國各試點(diǎn)城市結(jié)合其固廢管理的實(shí)際情況，參考生態(tài)環(huán)境部頒布的《建設(shè)指標(biāo)》來設(shè)計 “無廢城市”建設(shè)目標(biāo)指標(biāo)體系。表6摘取了部分有代表性的指標(biāo)，一級指標(biāo)如 “源頭減量”、“資源化利用”、“最終處置”體現(xiàn)了固廢管理從源頭減量到末端處置的全過程，“保障能力”等體現(xiàn)對“無廢城市”長效促進(jìn)機(jī)制的探索；子指標(biāo)反映了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、生活等細(xì)分領(lǐng)域的固廢管理目標(biāo)。覆蓋固廢管理各個環(huán)節(jié)和各個實(shí)施領(lǐng)域的指標(biāo)系統(tǒng)設(shè)計，反映了我國“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)的主要任務(wù)是完善固廢全過程管理體系、構(gòu)建“無廢城市”長期支撐保障機(jī)制。從規(guī)劃期限來看，我國各試點(diǎn)城市都是短期創(chuàng)建方案，因此不像對比分析的國際案例那樣制定了明確的中長期固廢減量目標(biāo)。另外，部分城市試點(diǎn)對短期內(nèi)固廢減量未作強(qiáng)制要求。如盤錦、銅陵等城市的“人均生活垃圾產(chǎn)生量”指標(biāo)和銅陵的“生活垃圾填埋量”指標(biāo)略有增長；三亞的“工業(yè)固廢產(chǎn)生強(qiáng)度”指標(biāo)預(yù)計將上升25%。這是因?yàn)楦鱾�試點(diǎn)城市處于不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，短期內(nèi)部分城市固廢產(chǎn)生的速度仍有可能超過固廢管理體系新增的處置利用能力。
3.3 主要策略和行動
高收入國家實(shí)施“無廢城市”是為了實(shí)現(xiàn)廢物減量的目標(biāo)，因此圍繞關(guān)鍵廢物的產(chǎn)生源頭和處理處置采取行動。我國將“無廢城市”作為解決城市固廢污染問題的方案，強(qiáng)調(diào)健立健全固廢管理及相關(guān)支撐體系；同時，由于各試點(diǎn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施水平等方面的差異，在具體措施上也有不同的側(cè)重點(diǎn)。
3.3.1 國際“無廢城市”實(shí)施策略分析
對5個國際 “無廢城市”方案進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)各案例采納的策略和行動多是通過鼓勵可持續(xù)的生活消費(fèi)方式、可持續(xù)的產(chǎn)品及服務(wù)供給、強(qiáng)化廢棄資源回收利用這三大類措施實(shí)現(xiàn)其廢物減量的目標(biāo)。
1) 鼓勵可持續(xù)的生活和消費(fèi)模式。
通過學(xué)校教育、社區(qū)交流、媒體宣傳等手段來傳播“無廢生活”的知識和理念，引導(dǎo)公眾行為改變；鼓勵適度消費(fèi)、捐贈和重復(fù)利用，比如減少食品浪費(fèi)、捐贈閑置物品，發(fā)展二手交易行業(yè)和維修翻新行業(yè)；通過各類干預(yù)措施限制對塑料包裝、一次性用品以及其它不可降解或者回收的材料的消費(fèi)。
2) 鼓勵可持續(xù)的產(chǎn)品和服務(wù)供給。
通過政策、研發(fā)以及企業(yè)志愿行動等塑造創(chuàng)新性的“無廢”商業(yè)模式；推進(jìn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施，倡導(dǎo)產(chǎn)品的生態(tài)設(shè)計與報廢回收；推廣綠色標(biāo)簽產(chǎn)品；開展“無廢”或固廢管理相關(guān)行業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)（如維修技能培訓(xùn)），用以支持相關(guān)行業(yè)的就業(yè)機(jī)會創(chuàng)造。
3) 加強(qiáng)對資源的回收和利用。
這5個案例城市長期實(shí)施生活垃圾分類制度，在“無廢城市”實(shí)施中將進(jìn)一步優(yōu)化垃圾分類收集服務(wù)，并推廣有機(jī)垃圾堆肥，盡可能地從垃圾中分離出可重復(fù)利用、可回收、可降解堆肥的資源，減少填埋或焚燒的最終處置量。另外，東京和新加坡還鼓勵將回收的廢物進(jìn)行綜合利用。如，用建設(shè)垃圾生產(chǎn)再生混凝土集料，將焚燒爐渣作為環(huán)保水泥的原料，投資建設(shè)固廢協(xié)同處置和資源化利用的生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)（東京的“超級生態(tài)鎮(zhèn)”項(xiàng)目和新加坡的Tuas Nexus）等。
英國、美國的“無廢城市”沒有說明如何進(jìn)一步處置、再利用這些回收后的可再生資源。這些高收入國家長期以來將初步分類的固廢出口到較低收入國家特別是我國進(jìn)行分揀和處置，自身沒有形成消納“可回收物”的產(chǎn)業(yè)鏈條；我國“洋垃圾”禁令出臺后，短期內(nèi)歐洲、美國許多城市的回收體系面臨挑戰(zhàn)，回收行業(yè)運(yùn)營成本上升，大量有價值的材料因沒有去處而無法回收；長期來看，將為高收入國家資源回收利用行業(yè)帶來新的發(fā)展機(jī)遇。
3.3.2 我國“無廢城市”實(shí)施策略分析
我國“無廢城市”試點(diǎn)的實(shí)施立足于城市核心問題和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性的設(shè)計方案來構(gòu)建完善城市固廢管理體系。梳理各試點(diǎn)方案中的任務(wù)措施，可以分為工程項(xiàng)目建設(shè)、制度體系建設(shè)、技術(shù)體系建設(shè)、市場體系建設(shè)和監(jiān)管體系建設(shè)五大類。其中，工程項(xiàng)目建設(shè)是對城市固廢管理的硬件基礎(chǔ)設(shè)施方面的完善；制度、技術(shù)、市場和監(jiān)管這四類支撐體系的建設(shè)構(gòu)建了引導(dǎo)與保障“無廢城市”的長期推進(jìn)的長效機(jī)制。
圖4、圖5統(tǒng)計了各類固廢處置項(xiàng)目的預(yù)期投資，可以看出重點(diǎn)工程項(xiàng)目的設(shè)置基本上與各試點(diǎn)面臨的固廢管理問題密切相關(guān)。例如，銅陵市、包頭市這類資源依賴型的工業(yè)城市中，一般工業(yè)固廢產(chǎn)生量可占固廢總量的90%以上，還有大量歷史固廢堆存，因此對工業(yè)源固廢的處置項(xiàng)目建設(shè)投資占比最高；而深圳市、三亞市產(chǎn)生的固廢以生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等生活源固廢為主，因此對生活源固廢處置項(xiàng)目的投資占比90%以上（圖4）。從項(xiàng)目涉及到的處置環(huán)節(jié)來看，工業(yè)、農(nóng)業(yè)固廢處置項(xiàng)目中，對回收利用類項(xiàng)目的投資占比最高，說明對大宗工業(yè)固廢、農(nóng)業(yè)固廢等進(jìn)行綜合利用是各試點(diǎn)比較重要的減廢措施；而針對生活源固廢末端處置環(huán)節(jié)的投資較高，這也符合當(dāng)前試點(diǎn)城市發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等生活源固廢產(chǎn)生量增多，現(xiàn)有處置設(shè)施不足的現(xiàn)狀。
圖6梳理了試點(diǎn)在長效支撐和保障機(jī)制上所實(shí)施的措施。從措施數(shù)目上來看，各試點(diǎn)主要通過固廢處置技術(shù)和設(shè)備研發(fā)構(gòu)建技術(shù)體系，通過培育綠色產(chǎn)業(yè)和骨干企業(yè)來構(gòu)建市場體系，通過制定地方的規(guī)范性文件、編制規(guī)劃和專項(xiàng)行動等措施來完善制度體系。相較而言，各試點(diǎn)在監(jiān)管體系建設(shè)上還比較薄弱，在城市層面缺乏對廢舊電子、廢棄包裝物、園林農(nóng)貿(mào)垃圾等的統(tǒng)計監(jiān)控措施。因此，“無廢城市”建設(shè)中需要強(qiáng)化固廢的追蹤溯源和全過程管控，以及運(yùn)用智慧化信息平臺開展精細(xì)化管理。
4 展望
推進(jìn)“無廢城市”需要政策引導(dǎo)，方案實(shí)施更需要相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、新的行政管控機(jī)制、合適的技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施，以及有效的教育、研發(fā)和社會共識來共同支撐。我國與其它高收入國家“無廢城市”建設(shè)所針對的問題不同、政策目標(biāo)不同，因此采取了不同的推進(jìn)策略。高收入國家大多將“無廢”作為城市固廢管理目標(biāo)；我國則將“無廢”作為一種城市固廢治理的解決方案，采用“問題導(dǎo)向”的思路，針對問題和薄弱環(huán)節(jié)去設(shè)計方案，并以健立健全固廢管理體系和長效支持機(jī)制為主要實(shí)施措施。
我國11+5個“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作已全面開展，2021年后我國將基于這些試點(diǎn)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)全面推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)。對下一階段我國“無廢城市”建設(shè)工作的推進(jìn)建議如下：
（1）制定城市方案，首先要堅持問題導(dǎo)向，對城市的固廢管理能力進(jìn)行全面評估，識別核心問題和薄弱環(huán)節(jié)。建議加快開發(fā)適用于我國城市固廢管理能力綜合評價的指標(biāo)、方法或工具；建議在地方政府管理中完善各類固廢的統(tǒng)計追溯和監(jiān)管機(jī)制，加大對典型城市固廢組分分析的研究投入。
（2）城市方案的制定更要立足于各城市具體情況，針對性提出目標(biāo)任務(wù)并確定優(yōu)先序。對于城鎮(zhèn)化率較低、基礎(chǔ)不好的城市，建議首先完善各類固廢處置的基礎(chǔ)設(shè)施，加大污染治理投入，將固廢新增存量控制在一定范圍內(nèi)，并逐步解決歷史積累問題；對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市發(fā)展水平較高的城市（如深圳），則可對標(biāo)國際“無廢城市”的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過生活垃圾的精細(xì)化分類、回收等實(shí)現(xiàn)資源效率的提升和最終處置量的減少。
（3）“無廢城市”的建設(shè)和實(shí)施要做好長期規(guī)劃，階段性推進(jìn)。國際上“無廢城市”的實(shí)施多以10-20年為期，通過階段性的目標(biāo)設(shè)置以及實(shí)施規(guī)劃，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)“無廢”目標(biāo)。我國“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作既要應(yīng)對當(dāng)前最緊要的固廢問題，也要考慮到未來城市可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型的需求，做好10-20年的中長期實(shí)施規(guī)劃，階段性地總結(jié)工作進(jìn)展并根據(jù)實(shí)際需要更新目標(biāo)，保障“無廢城市”建設(shè)的有效推進(jìn)。
（4）吸取部分國際“無廢城市”案例“有回收無利用”的教訓(xùn)，重視發(fā)展資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)。以本文分析的6個國內(nèi)試點(diǎn)城市為例，這些城市已經(jīng)通過“城市礦產(chǎn)示范基地”、“大宗固體廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)基地”等項(xiàng)目（見表7）推動了資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，構(gòu)建了生產(chǎn)部門和固廢管理部門協(xié)同的城市資源代謝系統(tǒng)；同時，試點(diǎn)實(shí)施的資源回收再利用類的項(xiàng)目投資占重點(diǎn)工程項(xiàng)目投資總額的67%。具備一定規(guī)模、高應(yīng)用價值的資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)將有力支撐“無廢城市”建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（作者簡介：鄭凱方：女，博士，現(xiàn)任華南理工大學(xué)公共政策研究院副研究員，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)、區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境管理政策分析。
溫宗國：男，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院長聘教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槌鞘泄虖U資源化、環(huán)境系統(tǒng)工程等。）
