《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者收到一份投訴函稱，“西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局毀約失信，擬將原戶縣第一污水處理廠一女二嫁。”投訴函稱，桑德公司與地方政府之間的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議還沒到期，公司經(jīng)營的污水處理廠卻被水務(wù)部門強制接管，并被通知解除特許經(jīng)營協(xié)議；公司迫不得已將相關(guān)部門告上法庭，但水務(wù)局卻在判決結(jié)果未出的情況下，公開為污水處理廠重新采購供應(yīng)商。

上市公司桑德國際（00967.HK）旗下公司與當(dāng)?shù)厮畡?wù)局起了糾紛。

近日，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者收到一份投訴函稱，“西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局毀約失信，擬將原戶縣第一污水處理廠一女二嫁。”

投訴函顯示，協(xié)議雙方為戶縣（2016年撤銷，設(shè)立西安市鄠邑區(qū)）人民政府和北京桑德環(huán)保集團(tuán)有限公司（后改名為桑德集團(tuán)有限公司，以下簡稱“桑德公司”）。

投訴函稱，桑德公司與地方政府之間的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議還沒到期，公司經(jīng)營的污水處理廠卻被水務(wù)部門強制接管，并被通知解除特許經(jīng)營協(xié)議；公司迫不得已將相關(guān)部門告上法庭，但水務(wù)局卻在判決結(jié)果未出的情況下，公開為污水處理廠重新采購供應(yīng)商。

但是，西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局回復(fù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者稱，取消桑德公司特許經(jīng)營權(quán)，事實清楚，法律依據(jù)充足。解除原來的特許經(jīng)營協(xié)議后，采購新的特許經(jīng)營權(quán)人是合法合規(guī)行為。

事實真相究竟如何？《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者就此采訪了當(dāng)事雙方，試圖還原事件原委及雙方爭議的焦點。

緣起：還有16年才到期的協(xié)議被提前解除

記者了解到，2007年7月26日，經(jīng)招投標(biāo)程序，桑德公司與戶縣人民政府簽訂《戶縣污水處理廠西廠及回用水工程BOT項目特許經(jīng)營協(xié)議》（以下簡稱《特許經(jīng)營協(xié)議》）。

協(xié)議約定，戶縣政府授予桑德公司戶縣第一污水處理廠項目融資、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)及收費權(quán)，特許經(jīng)營期限為30年（含建設(shè)期），期滿前18個月內(nèi)桑德公司將污水處理廠交回縣政府。

該協(xié)議簽訂后，桑德公司成立了項目公司西安戶清水務(wù)有限公司（2007年9月更名為西安戶縣桑德水務(wù)有限公司，以下簡稱“戶縣桑德”）。

據(jù)桑德公司官網(wǎng)，該公司投資或控股了桑德國際等多家企業(yè)。而啟信寶顯示，桑德國際又是戶縣桑德的實控人。

圖片來源：啟信寶

桑德公司斥資建成了第一污水處理廠，該項目總投資9871.58萬元。一期工程于2010年1月28日投入試運營，截至水務(wù)局強制接管時（2021年1月），污水處理廠已經(jīng)運營11年。

期間，2013年10月，政府與桑德公司簽訂《戶縣污水處理廠西廠及回用水工程BOT項目特許經(jīng)營協(xié)議補充協(xié)議》（以下簡稱《補充協(xié)議一》），約定對一期工程進(jìn)行提標(biāo)改造，該次提標(biāo)改造工程于2014年7月1日投入試運行。

2018年政府審議并通過了《鄠邑區(qū)第一污水處理廠提標(biāo)改造及擴(kuò)容方案》，決定再次開展提標(biāo)改造并實施擴(kuò)建。

2020年5月，鄠邑區(qū)水務(wù)局與桑德公司、戶縣桑德簽訂了《承繼協(xié)議》，約定由戶縣桑德承繼桑德公司在《特許經(jīng)營協(xié)議》及《補充協(xié)議一》項下的權(quán)利義務(wù)，鄠邑區(qū)水務(wù)局承繼原戶縣人民政府的權(quán)利義務(wù)，合同主體變更為鄠邑區(qū)水務(wù)局和戶縣桑德。

同時，桑德公司和鄠邑區(qū)水務(wù)局簽訂《補充協(xié)議二》，對污水處理廠進(jìn)行提標(biāo)擴(kuò)建，項目總投資2.4億元。并要求該項目在2020年12月31日之前試運行。

不過，記者了解到，該項目分為三個階段實施，截至2021年3月，公司完成了第一階段的全部土建工程和第一階段的部分設(shè)備安裝工程。也就是桑德公司未能如期完工。

投訴函顯示，2021年1月26日，鄠邑區(qū)水務(wù)局即對正在經(jīng)營的第一污水處理廠進(jìn)行強制接管。

桑德公司代理律師楊永剛在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時介紹，污水處理廠被強制接管后，水務(wù)局對桑德公司發(fā)出了行政處罰決定書，對于該決定書，由其代表桑德進(jìn)行了復(fù)議。

楊永剛說，在行政復(fù)議過程中，通過西安市水務(wù)局的監(jiān)督，指出了鄠邑區(qū)水務(wù)局的錯誤，于是鄠邑區(qū)水務(wù)局撤銷了行政處罰決定書。“正常來說，行政處罰撤銷，那么臨時接管這一行政強制措施也應(yīng)當(dāng)撤銷，但是并沒有。”

不但如此，鄠邑區(qū)水務(wù)局又以同一事實和理由發(fā)出了解除合同的通知。

2021年9月23日，鄠邑區(qū)水務(wù)局向戶縣桑德發(fā)出《關(guān)于解除特許經(jīng)營協(xié)議的通知》，要求其移交污水處理廠所有設(shè)施的權(quán)利和權(quán)益。桑德公司表示：“我們與政府方的《特許經(jīng)營協(xié)議》尚有16年履行期限”。

記者了解到，水務(wù)局的強制接管行為和通知解除行為發(fā)生后，桑德公司與相關(guān)部門進(jìn)行了溝通，但均未果，遂于2021年9月16日和10月21日分別向西安鐵路運輸法院提起行政訴訟。

但在案件正在法院審理的時候，鄠邑區(qū)水務(wù)局卻在陜西省政府采購網(wǎng)發(fā)布招標(biāo)公告，委托陜西秦禾建設(shè)項目管理有限公司為第一污水處理廠重新采購供應(yīng)商。

爭議焦點一：提前解除協(xié)議是否合法？

桑德公司未能如期完成提標(biāo)擴(kuò)建工程，屬于實際上的違約行為，鄠邑區(qū)水務(wù)局發(fā)出解除協(xié)議的通知，聽起來合情合法，但事實是否如此？

對此，楊永剛在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時介紹，水務(wù)局取消桑德公司特許經(jīng)營權(quán)的主要理由有三條：一是桑德公司在協(xié)議簽訂后未按期完成項目融資；二是未在約定期限完成提標(biāo)擴(kuò)建工程建設(shè)；三是將特許經(jīng)營權(quán)項下的收費權(quán)進(jìn)行了質(zhì)押違反規(guī)定。

但對于這三條理由，桑德公司覺得“太委屈”。該公司認(rèn)為，“雖然公司有些工作是沒達(dá)到預(yù)期要求，但主要原因并非主管局單方面所說的表面原因，實際情況沒有真實反映出來”。

對于項目融資問題，記者注意到，《補充協(xié)議二》中明確由桑德公司負(fù)責(zé)足額籌集資金，且融資產(chǎn)生的債務(wù)全部由其承擔(dān)。并且，該協(xié)議簽署后60個工作日內(nèi)，桑德公司應(yīng)完成與金融機構(gòu)簽訂融資文件。

但桑德公司認(rèn)為，根據(jù)銀行對項目融資的要求，必須具備土地證等四證，事實上因為該項目沒有土地證，造成項目貸款無法完成，而土地證的辦理需要政府方協(xié)助才能完成。

楊永剛表示，當(dāng)年政府承諾要給項目辦土地使用證，但污水處理廠至今已經(jīng)運營了12年，土地使用證一直沒有辦下來。“沒有土地使用證就意味著這些建筑物全部是沒有登記的非法建筑，沒有辦法在當(dāng)?shù)劂y行進(jìn)行抵押貸款。”

對于項目未如期完工，桑德公司認(rèn)為，2020年6月30日，政府共計拖欠水費870萬元，大量欠費致使桑德公司資金使用雪上加霜，嚴(yán)重影響了工程建設(shè)。后政府支付所欠的部分水費后，主管局又強行用資金監(jiān)管的方式前后兩次把本應(yīng)該付給設(shè)備供貨商的資金，支付給了遠(yuǎn)未到合同付款節(jié)點的建安施工單位，該行為嚴(yán)重影響了正常的工程建設(shè)，致使設(shè)備預(yù)付款無法支付，項目未按期完成。

除此以外，楊永剛還對記者表示，項目未如期完工雖然有主觀方面的原因，但疫情因素也是重要原因。疫情暴發(fā)之時，政府進(jìn)行分區(qū)分片管控，實行網(wǎng)格化治理，勘查設(shè)計人員無法工作，導(dǎo)致后面圖紙設(shè)計、施工等流程都受到影響。

《特許經(jīng)營協(xié)議》中有專門的章節(jié)對“不可抗力事件”做了約定，“發(fā)生瘟疫和大規(guī)模流行性疾病”屬于不可抗力事件之一。協(xié)議約定雙方在90日內(nèi)達(dá)成一致意見，繼續(xù)履行本協(xié)議，若不能在90日內(nèi)達(dá)成一致意見，則任何一方可送達(dá)終止通知。

至于收費權(quán)質(zhì)押問題，桑德公司認(rèn)為，國家規(guī)定項目資產(chǎn)不能抵押，而未對收費權(quán)質(zhì)押做約定，在本項目沒有融資、應(yīng)收賬款欠費的情況下，公司采取資金統(tǒng)一調(diào)度統(tǒng)一使用方式，艱難維持項目運營和建設(shè)實屬不易。

楊永剛解釋，《特許經(jīng)營協(xié)議》對協(xié)議終止進(jìn)行了約定，但這三點理由在合同中找不到依據(jù)，在法律上也找不到依據(jù)。

記者注意到，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《陜西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理試行辦法》規(guī)定，獲得特許經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者（企業(yè)）在特許經(jīng)營期間有擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營權(quán)的；擅自將所經(jīng)營的財產(chǎn)進(jìn)行處置或者抵押的；因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的；擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴(yán)重影響到社會公共利益和安全的；法律法規(guī)規(guī)章禁止的其他行為這五類行為之一的，主管部門應(yīng)當(dāng)依法終止特許經(jīng)營協(xié)議，取消其特許經(jīng)營權(quán)，并可以實施臨時接管。

記者查閱了《特許經(jīng)營協(xié)議》里涉及協(xié)議終止的部分，其中政府方終止協(xié)議的條款如下：

圖片來源：《特許經(jīng)營協(xié)議》

按照協(xié)議規(guī)定，桑德公司如果出現(xiàn)了上述行為之一，比如第17.1.7條款，乙方實質(zhì)性違約，并且在收到甲方補救通知后仍未能補救；8.3.1條款中比如未能在不可抗力事件結(jié)束后60日內(nèi)恢復(fù)建設(shè)工程施工等，甲方即有權(quán)立即發(fā)出終止意向通知。

對此，楊永剛表示，合同違約在法理上分為一般違約和根本違約，合同解除的實體要件是對方構(gòu)成根本違約而不是一般違約，一般違約不會導(dǎo)致合同解除的法律后果。

楊永剛進(jìn)一步解釋，本案中，水務(wù)局通知解除合同的主要理由是工期違約，但這只是其單方主張，至今沒有證據(jù)支撐。桑德提出的融資不能問題、疫情影響問題、拖欠水費問題、干涉資金使用問題以及違反工程施工客觀規(guī)律問題（規(guī)定的完工時限不切實際）等，都具有一定合理性。

“且即使工期存在延誤情況也未影響主合同目的（一期正常運營）的實現(xiàn)。故，即使二期工程存在工期延誤，也只能構(gòu)成一般違約，而不構(gòu)成根本違約。根本違約是指污水處理徹底停擺。”楊永剛說。

“綜上，水務(wù)局通知解除合同的程序是違法的、實體要件是不具備的。”他說。

記者注意到，協(xié)議中約定：在終止意向通知發(fā)出后，雙方有20日或雙方同意的更長的協(xié)商期，而協(xié)商期過了之后除非雙方達(dá)成一致或者違約事件得到糾正，否則發(fā)出終止意向通知的一方，有權(quán)發(fā)出終止通知。

圖片來源：《特許經(jīng)營協(xié)議》

換句話說，在終止意向通知發(fā)出后，雙方?jīng)]有達(dá)成一致，違約事件也沒有得到糾正，那政府仍然可以正常發(fā)出終止通知。

但楊永剛表示：“通知解除制度的核心在于第三方評判，這是法定的規(guī)則，高于約定。”也就是，法定規(guī)則是“凌駕于”協(xié)議之上的。

不過，水務(wù)局在回復(fù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者的采訪函中并未針對記者提出的如，對于桑德公司針對水務(wù)局提出的三點解約理由有何申辯，對于疫情因素造成的工程延期雙方是否溝通協(xié)商，協(xié)商結(jié)果如何等細(xì)節(jié)問題一一進(jìn)行回應(yīng)。但其明確表示，“我局依法解除與桑德公司的特許經(jīng)營協(xié)議，取消其特許經(jīng)營權(quán)，事實清楚，法律依據(jù)充足。”

復(fù)函明確：鄠邑區(qū)水務(wù)局是按照《特許經(jīng)營協(xié)議》相關(guān)約定，遵照違約行為發(fā)生（2020年8月）→書面通知糾正（2020年7月-12月）→終止意向通知（2020年12月）→組織聽證會（2021年3月10日）→協(xié)商整改（2021年5月7日）→正式終止通知（2021年9月23日）的程序，依法解除與桑德公司的特許經(jīng)營協(xié)議。

爭議焦點二：審理結(jié)果未出就公開招標(biāo)是否合法？

水務(wù)局的強制接管行為和通知解除行為發(fā)生后，桑德公司與相關(guān)部門進(jìn)行了溝通，但均未果，遂向法院提起行政訴訟。但在審理結(jié)果未出的情況下，水務(wù)局卻發(fā)布招標(biāo)公告，為污水處理廠重新采購供應(yīng)商。

在桑德公司看來，水務(wù)局這種行為是“還沒離婚就開始再婚”，相當(dāng)于將第一污水處理廠“一女二嫁”。

記者查閱陜西省政府采購網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，陜西秦禾建設(shè)項目管理有限公司于2021年11月21日發(fā)布了《西安市鄠邑區(qū)第一污水處理廠特許經(jīng)營項目公開招標(biāo)公告》，并于2021年12月14日發(fā)布中標(biāo)結(jié)果。而截至目前法院審理結(jié)果仍未公布。

圖片來源：陜西省政府采購網(wǎng)

那么水務(wù)局的做法到底是否合規(guī)合法？

對此，楊永剛認(rèn)為，合同解除分為協(xié)商一致的解除和單方通知的解除，兩種解除均須滿足程序要件和實體要件。前者的程序要件是協(xié)商合議，后者的程序要件是單方通知。

楊永剛解釋，單方通知的處理規(guī)則是：受通知方接到通知后未在90日內(nèi)通過訴訟或仲裁表達(dá)異議的，解除生效；受通知方在90日內(nèi)通過訴訟或仲裁表達(dá)異議的，解除是否生效由法院或仲裁機構(gòu)裁判。簡言之，由司法確認(rèn)解除是否生效。

“本案中，桑德接到解除通知后立即提起訴訟，由此導(dǎo)致解除的效力問題只能由法院判決。”楊永剛說，現(xiàn)在的問題是：在法院沒有判決的情況下，水務(wù)局即進(jìn)行了新的招釆。

試想：如果法院判決合同不能解除，水務(wù)局將如何處置“一女二嫁”問題？

“因此，從程序上說，水務(wù)局的做法是違法的。”楊永剛說，重新招釆是毀約失信的突出體現(xiàn)。正確的做法是：等待法院判決并根據(jù)生效判決決定是由桑德繼續(xù)履行合同還是重新釆購經(jīng)營者。

不過，鄠邑區(qū)水務(wù)局在回復(fù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者的采訪函中明確表示：我局解除特許經(jīng)營協(xié)議的通知已經(jīng)作出，就發(fā)生法律效力。解除原來的特許經(jīng)營協(xié)議后，區(qū)水務(wù)局組織政府采購，發(fā)布公告，采購新的特許經(jīng)營權(quán)人，是合法合規(guī)行為，不屬于“一女二嫁”。

桑德公司認(rèn)為，如主管局認(rèn)為桑德公司不再適合繼續(xù)經(jīng)營本項目，桑德公司愿意將項目建設(shè)運營權(quán)按市場規(guī)則合理轉(zhuǎn)給有實力企業(yè)繼續(xù)完成后續(xù)建設(shè)和運營；政府如有意收回項目，也希望政府以回購項目的方式公平合理的與桑德公司評估結(jié)算。“如不問原因只是按照表面現(xiàn)象追究桑德公司所謂的違約責(zé)任，實難接受。”

“鄠邑區(qū)政府計劃如何處理與桑德公司之間的關(guān)系？”對于《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者的這一問題，鄠邑區(qū)水務(wù)局并沒有明確回應(yīng)。水務(wù)局表示：“目前此事件正在法院審理中。我局已向法院提交了答辯狀和證據(jù)依據(jù)。待案件審理終結(jié)后給予完整回復(fù)。”

近日，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者從楊永剛處了解到，2022年2月16日，西安鐵路運輸法院對此案進(jìn)行了開庭審理，法庭建議協(xié)調(diào)處理。楊永剛表示，后續(xù)將會擇日再次開庭。