【引言】2016年1月，習(xí)近平總書記在主持召開推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須從中華民族長遠(yuǎn)利益考慮，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，努力把長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶，探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子。

　　【摘要】崇明肩負(fù)著生態(tài)保育和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重任務(wù)，面臨生態(tài)本底薄弱，城鄉(xiāng)建設(shè)空間績效偏低，人民群眾獲得感還不強(qiáng)等問題。面對生態(tài)島建設(shè)的更高要求和面臨的實(shí)際問題，崇明區(qū)從規(guī)劃入手，探索“+生態(tài)”到“生態(tài)+”的規(guī)劃建設(shè)。

　　崇明生態(tài)島規(guī)劃建設(shè)嚴(yán)守人口規(guī)模、土地資源、生態(tài)環(huán)境、城市安全底線，不斷厚植生態(tài)基礎(chǔ)，全面提升生態(tài)環(huán)境品質(zhì)；在做好“+生態(tài)”文章前提下，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持綠色發(fā)展，不斷做“生態(tài)+”的文章，創(chuàng)新“生態(tài)+”規(guī)劃理念、社區(qū)治理方式、鄉(xiāng)村振興政策、制度，提升生態(tài)價(jià)值，促進(jìn)生態(tài)自然優(yōu)勢與生態(tài)發(fā)展優(yōu)勢共同發(fā)展，不斷提高生態(tài)人居水平，滿足人民對美好生活的向往需要。

　　自生態(tài)島建設(shè)目標(biāo)確定以來，崇明始終堅(jiān)持生態(tài)立島，堅(jiān)決不搞大開發(fā)；始終堅(jiān)持對標(biāo)一流、持續(xù)推動(dòng)改革創(chuàng)新，開放融合；始終堅(jiān)持生態(tài)惠民，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，走出了一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

　　【關(guān)鍵詞】生態(tài)優(yōu)先 綠色發(fā)展 規(guī)劃建設(shè)

　　一、背景情況

　　上海崇明區(qū)地處長江入�？�，三面環(huán)江，一面臨海，由崇明島、長興島、橫沙島三島組成，具有獨(dú)特的地理位置和自然資源。

　　崇明是“河口之島”，是全世界最大的河口沖積島，也是中國第三大島，素有“長江門戶、東海瀛洲”的美稱，成陸已1400年，目前還在不斷生長中。崇明是“城市之島”，位于上海市北部，行政區(qū)劃面積2494.5平方公里，其中陸域面積1413平方公里，占上海陸域面積的五分之一，人口近70萬人，是上海連接長三角的重要橋頭堡，提供上海地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的三分之一，原水供應(yīng)的二分之一。崇明是“生態(tài)之島”，作為上海重要的生態(tài)屏障，擁有東灘國際重要濕地、東灘鳥類國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)，被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署譽(yù)為“太平洋西岸難得的凈土”。

　　由于受地緣、歷史、基礎(chǔ)等因素影響，長期以來崇明城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平滯后于上海其他地區(qū)，自20世紀(jì)末開始，崇明一直在研究探索一條適合自身的發(fā)展路徑。

　　2001年，國務(wù)院批準(zhǔn)《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020年）》，明確將崇明島建設(shè)成為生態(tài)島，崇明自此開始生態(tài)發(fā)展之路的探索。2006年，上海市政府批準(zhǔn)《崇明縣區(qū)域總體規(guī)劃（2005—2020年）》（2016年7月，崇明撤縣設(shè)區(qū)），明確提出建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)島區(qū)的總體目標(biāo)。2010年，上海市政府發(fā)布《崇明生態(tài)島建設(shè)綱要（2010—2020年）》白皮書，明確要按照現(xiàn)代化生態(tài)島的總體目標(biāo)，以科學(xué)的指標(biāo)評價(jià)體系為指導(dǎo)，到2020年形成崇明現(xiàn)代化生態(tài)島建設(shè)的初步框架。

　　經(jīng)過十幾年的生態(tài)島建設(shè)，崇明不斷做“+生態(tài)”的文章，重點(diǎn)聚焦環(huán)境保護(hù)、民生改善等領(lǐng)域，逐步彌補(bǔ)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套、民生保障等一些領(lǐng)域的歷史欠賬，生態(tài)發(fā)展的基礎(chǔ)日益堅(jiān)實(shí)，生態(tài)立島的理念深入人心。但是，在生態(tài)島建設(shè)取得階段性成果的同時(shí)，問題與矛盾也日益凸顯。一是城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力不足。崇明上輪總體規(guī)劃中，城鎮(zhèn)規(guī)劃空間布局呈現(xiàn)大集中模式，50%以上的規(guī)劃建設(shè)用地集中在陳家鎮(zhèn)等三大傳統(tǒng)重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，但因?yàn)槌擎?zhèn)發(fā)展缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)動(dòng)力，十幾年來，這幾個(gè)地區(qū)的發(fā)展規(guī)模與發(fā)展水平均與規(guī)劃設(shè)想存在很大的差距。二是鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)度緩慢。一直以來規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)都放在城鎮(zhèn)地區(qū)，而承載全區(qū)50%以上人口的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，雖然有優(yōu)美的風(fēng)景和各類資源，但因缺少相應(yīng)的重視和機(jī)制，多年來并沒有得到很好的規(guī)劃建設(shè)，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、農(nóng)村公共服務(wù)、市政基礎(chǔ)設(shè)施配套等都有待提升，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差距始終比較明顯。三是人民群眾的獲得感還不強(qiáng)。崇明建設(shè)的是有70萬常住人口的生態(tài)島，發(fā)展需求十分迫切。但在生態(tài)島建設(shè)過程中，因不符合生態(tài)要求的企業(yè)陸續(xù)關(guān)停，老百姓的就業(yè)問題沒有得到很好地解決，收入沒有得到明顯的提升，生活水平與城市地區(qū)的差距拉大，導(dǎo)致人民群眾對生態(tài)島建設(shè)的滿意度還不是很高。

　　2016年12月，根據(jù)習(xí)近平總書記關(guān)于長江沿線要“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的重要指示精神和以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為核心理念的長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略，上海市政府發(fā)布《崇明世界級(jí)生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)要以更高標(biāo)準(zhǔn)、更開闊視野、更高水平和質(zhì)量推進(jìn)崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)，打造長江生態(tài)大保護(hù)的標(biāo)桿和典范。而如何按照長江生態(tài)大保護(hù)的最新要求，實(shí)現(xiàn)高水平保護(hù)下的高質(zhì)量發(fā)展，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)生態(tài)島建設(shè)的跨越提升，就如十幾年前崇明確定走什么樣的發(fā)展道路一樣，是擺在全區(qū)黨員干部群眾面前又一重大歷史使命和任務(wù)，考量著大家的定力和能力。

　　二、主要做法

　　面對生態(tài)島建設(shè)的更高要求和面臨的實(shí)際問題，崇明區(qū)委區(qū)政府堅(jiān)持規(guī)劃先行，崇明區(qū)新一輪總體規(guī)劃與上海新一輪城市總體規(guī)劃編制協(xié)同，工作同步推進(jìn)。

　　上海新一輪城市總體規(guī)劃把落實(shí)新發(fā)展理念作為一根紅線貫穿始終。注重創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，努力踐行以人民為中心的發(fā)展思想，帶動(dòng)全社會(huì)共同實(shí)現(xiàn)“城市，讓生活更美好”的發(fā)展愿景，到2035年，基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市。

　　崇明是上海建設(shè)卓越全球城市，打造創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城的重要承載區(qū)。在上海新一輪城市總體規(guī)劃引領(lǐng)下，在《上海市崇明區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017—2035）》（以下簡稱《崇明2035總體規(guī)劃》）編制過程中，崇明區(qū)的干部和群眾一起對生態(tài)島的目標(biāo)定位、價(jià)值內(nèi)涵再認(rèn)識(shí)再提升，從實(shí)際出發(fā)，對發(fā)展戰(zhàn)略、空間布局、制度建設(shè)等開展了系統(tǒng)謀劃，以“+生態(tài)”戰(zhàn)略厚植生態(tài)基礎(chǔ)，以“生態(tài)+”戰(zhàn)略彰顯生態(tài)價(jià)值，描繪出一幅世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的美好藍(lán)圖。

　　“+生態(tài)”戰(zhàn)略即通過劃定生態(tài)保護(hù)紅線，提升林、水、濕地等生態(tài)資源比重，強(qiáng)化生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)節(jié)點(diǎn)建設(shè)以及系統(tǒng)性生態(tài)修復(fù)工程等措施，不斷厚植生態(tài)基礎(chǔ)，在自然生態(tài)意義上做到世界級(jí)的水準(zhǔn)。“生態(tài)+”戰(zhàn)略即致力于提升人口活力，培育創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系，提升全域風(fēng)景品質(zhì)等，在城鄉(xiāng)發(fā)展、人居品質(zhì)、資源利用等方面探索生態(tài)文明發(fā)展新路徑，彰顯生態(tài)價(jià)值。

　　面對前進(jìn)中的困難、發(fā)展中的問題，區(qū)委區(qū)政府堅(jiān)定自信、保持定力，改革創(chuàng)新、攻堅(jiān)突破，集中精力辦好自己的事情。按照規(guī)劃藍(lán)圖的引領(lǐng)，開展了各類推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式的建設(shè)活動(dòng)。

　　（一）不斷創(chuàng)新“生態(tài)+”規(guī)劃理念

　　立足于“+生態(tài)”和“生態(tài)+”戰(zhàn)略，《崇明2035總體規(guī)劃》編制體現(xiàn)了與以往不同的全新的規(guī)劃理念。

　　1.規(guī)劃人口和建設(shè)用地做“減法”�！冻缑�2035總體規(guī)劃》一改以往規(guī)模擴(kuò)張的傳統(tǒng)發(fā)展模式，考慮發(fā)展給保護(hù)讓路，各類資源緊約束，自我加壓做減法。全區(qū)常住人口總規(guī)模由上版規(guī)劃的80萬人下調(diào)至本輪規(guī)劃的70萬人，與現(xiàn)有常住人口規(guī)模相當(dāng)，從以往的追求規(guī)劃人口數(shù)量的增加轉(zhuǎn)為更加關(guān)注人口結(jié)構(gòu)和人口空間布局的優(yōu)化。此外，全區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模由上版規(guī)劃的268平方公里下調(diào)至本輪規(guī)劃的265平方公里，基本與現(xiàn)有建設(shè)用地規(guī)�？偭肯喈�(dāng)，相比以往更加注重土地的節(jié)約集約利用，新增建設(shè)用地控制為零增長，采用建設(shè)用地增減掛鉤的方式，通過對現(xiàn)狀低效零散的建設(shè)用地實(shí)施減量來保障符合生態(tài)島建設(shè)目標(biāo)的項(xiàng)目落地。

　　這樣的規(guī)劃理念在推行過程中有過波折。由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃人口和建設(shè)用地規(guī)模都做了“減法”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的反對聲特別大，尤其是崇明最東端的陳家鎮(zhèn)。因其東側(cè)就是東灘鳥類國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)等重要的生態(tài)空間，按照“生態(tài)優(yōu)先、鳥進(jìn)人退”的思路，陳家鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)空間大幅削減約40%。規(guī)劃空間的縮減意味著可供開發(fā)建設(shè)的區(qū)域減少，意味著上百億元經(jīng)濟(jì)利益的損失，鎮(zhèn)政府和當(dāng)?shù)亻_發(fā)公司一度還為地方經(jīng)濟(jì)利益作積極爭取。在區(qū)委區(qū)政府與鎮(zhèn)政府進(jìn)行了幾輪深入溝通后，陳家鎮(zhèn)政府和當(dāng)?shù)亻_發(fā)公司最終都統(tǒng)一了思想，認(rèn)為崇明既然明確了要建設(shè)世界級(jí)生態(tài)島的目標(biāo)，就要以更高的標(biāo)準(zhǔn)來要求自己，不能僅僅站在自身立場上思考問題，要把崇明放到上海、長三角、全國甚至更廣闊的區(qū)域去思考，要主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，有所犧牲和取舍。在此基礎(chǔ)上，全區(qū)又開展了一輪廣泛的宣傳討論，使廣大干部群眾進(jìn)一步統(tǒng)一思想，認(rèn)識(shí)到生態(tài)優(yōu)勢是崇明最大的發(fā)展優(yōu)勢，建設(shè)空間做“減法”，就是生態(tài)空間做“加法”，只有生態(tài)基礎(chǔ)進(jìn)一步厚植，才能更好地把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，才能實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。

　　2“.三條控制線”規(guī)劃管控保障生態(tài)空間和鄉(xiāng)村發(fā)展。《崇明2035總體規(guī)劃》在2009年城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮上海“多規(guī)合一”規(guī)劃編制的創(chuàng)新優(yōu)勢，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”，從而明確了生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間。

　　全區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線共劃定506.72平方公里，超過崇明行政區(qū)劃面積2494.5平方公里的20%，并實(shí)施了最嚴(yán)格的保護(hù)要求。比如崇明東灘鳥類國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，崇明和市直部門先后用10多年時(shí)間開展了退化濕地的生態(tài)修復(fù)和提升工程，使崇明東灘的濕地逐年增長，成為遷徙鳥類理想的棲息地，鳥類數(shù)量逐年遞增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015至2018年，在東灘棲息的占全球種群數(shù)量1%以上的水鳥物種數(shù)，從約7種提高到約10種。再比如，在長江刀鱭國家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，崇明嚴(yán)格落實(shí)長江流域禁捕的要求，花大氣力對全區(qū)166艘長江漁船進(jìn)行拆解，使“長江捕撈”在崇明成為歷史。在《崇明2035總體規(guī)劃》編制的同時(shí)，崇明還通過林地規(guī)劃和水系規(guī)劃明確了林、水等生態(tài)空間，并大力實(shí)施推進(jìn)，2016至2018年，崇明森林覆蓋率從約23.2%提升至約26.04%；河湖水面率從約9.54%提升至約9.81%。2013年至2018年，全區(qū)生態(tài)建設(shè)財(cái)政投入資金已達(dá)343.5億元（詳細(xì)情況如表1所示）。

　　在城鎮(zhèn)空間布局上，規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)了均衡發(fā)展，對城市開發(fā)邊界進(jìn)行了大幅瘦身。全區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模由上輪規(guī)劃的157平方公里瘦身至本輪規(guī)劃的133平方公里，減少約15%。釋放出來的規(guī)劃空間均留給有風(fēng)景的鄉(xiāng)村地區(qū)，從而為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)配套預(yù)留了充足空間。目前，以開心農(nóng)場、博士農(nóng)場為代表的一批鄉(xiāng)村項(xiàng)目正在崇明落地生根、順利發(fā)展。

　　3.建立規(guī)劃戰(zhàn)略留白區(qū)。建設(shè)世界級(jí)生態(tài)島是一個(gè)全新的要求，為給未來發(fā)展預(yù)留空間，應(yīng)對發(fā)展中的不確定性，區(qū)委區(qū)政府保持戰(zhàn)略定力、長遠(yuǎn)眼光，《崇明2035總體規(guī)劃》將現(xiàn)狀低效利用待轉(zhuǎn)型的成片工業(yè)區(qū)以及規(guī)劃交通區(qū)位條件將發(fā)生重大改善地區(qū)的17.41平方公里區(qū)域劃為戰(zhàn)略留白區(qū)，約占規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)空間的13.1%。這些區(qū)域?qū)��?yán)格控制建設(shè)活動(dòng)，對確實(shí)符合生態(tài)島發(fā)展目標(biāo)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)入，須開展相關(guān)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目認(rèn)定工作，經(jīng)評估后才能釋放留白區(qū)空間用于規(guī)劃建設(shè)。設(shè)定戰(zhàn)略留白區(qū)雖對各大產(chǎn)業(yè)園區(qū)的招商工作造成一定影響，但嚴(yán)格的準(zhǔn)入審核，也倒逼園區(qū)開展跨越式轉(zhuǎn)型思考，切實(shí)引進(jìn)符合生態(tài)島要求的項(xiàng)目。

　　（二）不斷創(chuàng)新“生態(tài)+”社區(qū)治理方式

　　社區(qū)是城鄉(xiāng)社會(huì)治理的基本單元，是老百姓日常生活接觸最多、感受最直接的空間單位，社區(qū)有活力，整個(gè)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村就能充滿活力。為讓老百姓在生態(tài)島建設(shè)的過程中更有獲得感，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，崇明以廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)為主陣地，以社區(qū)治理為主抓手，在規(guī)劃建設(shè)上做了以下四個(gè)方面的努力。

　　1.構(gòu)建適合崇明實(shí)際的城鄉(xiāng)體系。在《崇明2035總體規(guī)劃》頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)中就注重考慮社區(qū)構(gòu)建的需要，并沒有搞大集中，而是依據(jù)崇明生態(tài)島地域廣闊、東西狹長的空間特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式發(fā)展，注重區(qū)域統(tǒng)籌和均衡發(fā)展，從而構(gòu)建了更適合老百姓生產(chǎn)生活實(shí)際需要的“核心鎮(zhèn)—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—小集鎮(zhèn)—自然村落”城鄉(xiāng)體系。

　　2.推進(jìn)基本管理單元建設(shè)。崇明全區(qū)有10個(gè)撤制鎮(zhèn)地區(qū)、約20萬人口，長期面臨原有小集鎮(zhèn)撤制以后帶來的公共服務(wù)和公共管理的短板問題。從2017年開始，為解決好服務(wù)群眾“最后一公里”的問題，對這些撤制鎮(zhèn)地區(qū)全面開展基本管理單元的社區(qū)建設(shè)工作，區(qū)委區(qū)政府更加注重在細(xì)微處下功夫、見成效，通過大調(diào)研確定老百姓各類需求，決策由鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體實(shí)施“3+3”配置，完善了地區(qū)內(nèi)的社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、文化活動(dòng)中心、衛(wèi)生服務(wù)中心、警務(wù)站、城管工作站和市場監(jiān)管站等基本管理服務(wù)設(shè)施，充實(shí)了基層管理服務(wù)力量，滿足了鄉(xiāng)村群眾的基本服務(wù)需求。此外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還充分結(jié)合老百姓的實(shí)際需求，不斷延伸服務(wù)治理內(nèi)涵，合理布局公共交通、養(yǎng)老服務(wù)、生態(tài)綠地和商業(yè)配套等服務(wù)設(shè)施，滿足社區(qū)群眾多元需求，實(shí)現(xiàn)“宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、宜養(yǎng)、宜游”的城鄉(xiāng)一體化15分鐘社區(qū)生活圈。

　　3.完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)配套設(shè)施。通過多年的努力，崇明各村均逐步配置了村委會(huì)、醫(yī)療室、多功能活動(dòng)室、室外健身點(diǎn)、便民商店、為農(nóng)綜合服務(wù)站，農(nóng)村的公共服務(wù)基本需求得到滿足。但隨著生活水平的提高，鄉(xiāng)村的公共服務(wù)設(shè)施已不能滿足人民日益增長的美好生活需要，因而近幾年區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)積極補(bǔ)短板，實(shí)施各類生態(tài)惠民工程，在鄉(xiāng)村建設(shè)了一批老年人日間照料服務(wù)中心、睦鄰點(diǎn)、村民公園、健身步道等相關(guān)設(shè)施，進(jìn)一步方便了鄉(xiāng)村群眾，縮小了城鄉(xiāng)二元差別。

　　4.大力推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治。前些年，農(nóng)村環(huán)境不盡如人意，離生態(tài)島建設(shè)要求還有較大差距。為了改變這種狀況，崇明以“三個(gè)全覆蓋”為抓手，全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，取得了很好的效果，使農(nóng)村面貌煥然一新。一是農(nóng)村生活污水處理全覆蓋。在2018年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶生活污水處理設(shè)施安裝全覆蓋的基礎(chǔ)上，2019年重點(diǎn)推進(jìn)提升了農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的規(guī)范化管理水平。二是生活垃圾分類減量全覆蓋。2018年堅(jiān)持全域覆蓋、全程分類、全面處置、全民參與，已實(shí)現(xiàn)了生活垃圾分類減量全覆蓋，全區(qū)生活垃圾減量25%，資源化利用率達(dá)到33.4%；2019年將繼續(xù)鞏固提升，完善垃圾“大分流”體系，推廣應(yīng)用新技術(shù)、新工藝，著力抓好濕垃圾處置廢渣的資源化利用，廢水和廢氣的全封閉、全覆蓋、全流程提標(biāo)處理排放，生活垃圾資源化利用率力爭達(dá)到36.4%。三是農(nóng)林廢棄物資源化利用全覆蓋。聚焦水稻秸稈、多汁蔬菜、瓜菜藤蔓、林地枝條、畜禽糞便等農(nóng)林廢棄物，探索形成符合崇明實(shí)際的農(nóng)林廢棄物燃料化、飼料化、肥料化等多元化利用模式。

　　（三）不斷創(chuàng)新“生態(tài)+”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施

　　崇明是上海最大的農(nóng)村地區(qū)，崇明發(fā)展的本質(zhì)、重點(diǎn)和短板都在鄉(xiāng)村，因而崇明堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施上做了很多努力。緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的大目標(biāo)，突出鄉(xiāng)村發(fā)展中的重點(diǎn)問題和關(guān)鍵瓶頸，堅(jiān)持底線約束，堅(jiān)持近遠(yuǎn)結(jié)合，深入謀劃和落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)。

　　1.創(chuàng)新郊野單元（村莊）規(guī)劃編制工作�！冻缑�2035總體規(guī)劃》的一大特點(diǎn)就是關(guān)注鄉(xiāng)村空間、挖掘鄉(xiāng)村價(jià)值、彰顯鄉(xiāng)村魅力，“榆柳蔭后檐，桃李羅堂前”，著力營造有機(jī)舒朗的鄉(xiāng)村空間。為更有效地落實(shí)這樣的規(guī)劃理念，崇明創(chuàng)新開展了郊野單元（村莊）規(guī)劃編制工作。除了邀請熟悉上海鄉(xiāng)村情況的優(yōu)秀規(guī)劃團(tuán)隊(duì)參與規(guī)劃編制工作以外，崇明還創(chuàng)新工作模式，發(fā)動(dòng)了全區(qū)109名熟悉鄉(xiāng)村情況的崇明籍區(qū)管正處級(jí)干部回鎮(zhèn)回村參與規(guī)劃的前期策劃工作，助力規(guī)劃更接地氣、更符合崇明實(shí)際需求。在各方有識(shí)之士共同研究分析之后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都較高質(zhì)量地完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)策劃，明確了發(fā)展定位、發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)策略等。以策劃為基礎(chǔ)，規(guī)劃進(jìn)一步明確了重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)、農(nóng)民集中居住點(diǎn)、保留農(nóng)村居民點(diǎn)、公共配套點(diǎn)、低效建設(shè)用地減量點(diǎn)等內(nèi)容，并對田、水、路、林、村空間也進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整布局。2019年全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊都將實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋，從而為郊野地區(qū)發(fā)展提供有效的規(guī)劃引領(lǐng)。

　　2.著力打造鄉(xiāng)村振興示范村。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在郊野單元（村莊）規(guī)劃中，均安排了1—2個(gè)具有引領(lǐng)示范效應(yīng)的鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)，并大膽探索實(shí)踐，形成了一系列成果和經(jīng)驗(yàn)。以最先完成郊野單元（村莊）規(guī)劃的三星鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)將新安村列為鄉(xiāng)村振興示范村，引入民營資本，與村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織合作建立混合所有制經(jīng)濟(jì)，流轉(zhuǎn)了5000畝土地，試點(diǎn)建設(shè)集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的“田園綜合體”；引入“智慧綜合管理平臺(tái)”，對田園綜合體的垃圾分類、污水處理、農(nóng)業(yè)面源污染控制、智能安防、智慧能源等都采用了科技管理手段，減少了人力管理成本；引入國家級(jí)專業(yè)團(tuán)隊(duì)，為鄉(xiāng)村開展了一場“廁所革命”，將農(nóng)村生活污水通過凈化槽的方式進(jìn)行處理，使農(nóng)村的水環(huán)境得到明顯改善。短短一年時(shí)間內(nèi)，昔日偏僻貧窮、臟亂差的小村莊變成了一個(gè)小橋流水、草木蔥郁的大公園，面貌煥然一新，“海棠左岸”“院士工作站”“教授工作站”“文旅中心”等紛紛落地，城鄉(xiāng)要素開始形成良性流動(dòng)，村民可在家門口就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了增收致富。人民生活水平穩(wěn)步提高，2015年至2018年，全區(qū)農(nóng)村常住居民人均可支配收入從18795元提升至25474元。

　　區(qū)委區(qū)政府為了更好地推動(dòng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)，積極梳理市、區(qū)各類支農(nóng)惠農(nóng)政策，統(tǒng)籌整合規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、交通、水務(wù)、林業(yè)、民政等各條線項(xiàng)目，使資源和資金向這些重點(diǎn)村莊集聚，為打造精品村提供了有力的政策和資金支持。

　　3.切實(shí)加快推進(jìn)農(nóng)民集中居住。為改善人居環(huán)境，使農(nóng)村百姓更好地享受城鎮(zhèn)更完善的配套服務(wù)設(shè)施，同時(shí)為了改變農(nóng)村居民點(diǎn)零散布局的現(xiàn)狀，提高土地利用效率，全區(qū)在靠近城鎮(zhèn)的區(qū)域規(guī)劃了多處集中居住點(diǎn)，加快推進(jìn)農(nóng)民集中居住。2018年，4個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在綜合考慮崇明鄉(xiāng)村傳統(tǒng)田、水、林的生態(tài)環(huán)境肌理以及群眾對公共服務(wù)配套的要求后，完成了符合老百姓需求的設(shè)計(jì)圖集，啟動(dòng)建設(shè)了第一批集中居住點(diǎn)。為有序推進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住工作，2017年崇明區(qū)專門研究出臺(tái)了《上海市崇明區(qū)人民政府關(guān)于促進(jìn)本區(qū)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住的指導(dǎo)意見》，為加快推進(jìn)農(nóng)民集中居住提供了政策保障。

　　（四）不斷創(chuàng)新“生態(tài)+”制度

　　1.開展相關(guān)制度探索研究和實(shí)踐。以創(chuàng)建國家生態(tài)文明先行示范區(qū)為契機(jī)，積極開展自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究兩項(xiàng)制度的探索與研究。圍繞水、耕地、森林、灘涂四類自然資源，研究編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，明晰自然資源資產(chǎn)權(quán)責(zé)。研究制定《崇明區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則》，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)職責(zé)。建立健全土地利用、水環(huán)境、大氣環(huán)境、聲環(huán)境、土壤環(huán)境等各項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量以及水生生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。先后出臺(tái)《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的決定》《上海崇明公益林管理辦法》《上海市崇明禁獵區(qū)管理規(guī)定》等若干政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件，形成“1+X”模式的崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)法制保障體系。

　　2.不斷完善生態(tài)島建設(shè)組織推進(jìn)機(jī)制。舉全市之力建設(shè)崇明世界級(jí)生態(tài)島，在市、區(qū)兩級(jí)層面構(gòu)建完整的生態(tài)島建設(shè)組織機(jī)制。2005年上海成立崇明生態(tài)島建設(shè)協(xié)調(diào)小組，2011年成立新一屆崇明生態(tài)島建設(shè)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在崇明縣政府。隨著《崇明世界級(jí)生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的發(fā)布，再次調(diào)整崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室由原來設(shè)在崇明調(diào)整到上海市發(fā)展改革委，進(jìn)一步提高崇明生態(tài)島建設(shè)的重要性。編制《〈“十三五”規(guī)劃〉主要目標(biāo)和任務(wù)分工方案》，共25大項(xiàng)、83小項(xiàng)，每個(gè)任務(wù)都明確責(zé)任單位、時(shí)間節(jié)點(diǎn)。從2010年開始，實(shí)施崇明生態(tài)島建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃，貫徹“一年一考核、三年一評估”的動(dòng)態(tài)評估考核制度。除此之外，上海還將崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)納入市政府目標(biāo)考核系統(tǒng)，相關(guān)推進(jìn)工作一旦發(fā)生滯后會(huì)立刻進(jìn)行亮燈預(yù)警，對于生態(tài)島建設(shè)推進(jìn)中的部分復(fù)雜問題，由副市長協(xié)調(diào)推進(jìn)。在政策上，上海對生態(tài)島建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃中重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目專題制定配套支持政策，從資金、土地、建設(shè)管理方面針對不同項(xiàng)目類型給予有別于全市其他區(qū)的配套政策支持。

　　3.建立廣泛的共建合作機(jī)制。開展國際合作，與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署簽署建設(shè)與評估合作備忘錄，與聯(lián)合國人居署簽訂合作諒解備忘錄，并成功舉辦6屆生態(tài)島國際論壇。開展部市合作，與國家發(fā)展改革委、科技部等合力推動(dòng)相關(guān)工作先行試點(diǎn)。開展滬蘇合作，合力推進(jìn)規(guī)劃對接、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，崇明公共服務(wù)覆蓋島上江蘇兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)。開展政企合作，與上實(shí)集團(tuán)、光明集團(tuán)、上海市城投集團(tuán)、上海飛機(jī)制造公司、復(fù)旦大學(xué)、上海市農(nóng)科院等大型企業(yè)集團(tuán)和高校院所建立戰(zhàn)略合作關(guān)系。倡導(dǎo)全民參與，吸引大自然保護(hù)協(xié)會(huì)、長江中下游濕地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)等民間組織廣泛參與。

　　三、經(jīng)驗(yàn)啟示

　　經(jīng)過多年的生態(tài)島建設(shè)，崇明生態(tài)發(fā)展的目標(biāo)越來越清晰、成效越來越彰顯，社會(huì)美譽(yù)度越來越高，生態(tài)島建設(shè)發(fā)展道路越走越寬廣�？偨Y(jié)十多年的建設(shè)歷程，主要有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)啟示。

　　（一）生態(tài)島規(guī)劃建設(shè)必須始終堅(jiān)持著眼大局，不斷提升政治站位

　　必須牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持“跳出崇明看崇明”，以更高站位、更開闊視野，主動(dòng)從全市、長三角、長江經(jīng)濟(jì)帶、全國乃至全球的維度，把握世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的戰(zhàn)略定位和目標(biāo)要求，全力保護(hù)好、修復(fù)好、建設(shè)好生態(tài)環(huán)境，努力為全市發(fā)展守住戰(zhàn)略空間、筑牢綠色安全屏障，為長三角城市群和長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)大保護(hù)當(dāng)好標(biāo)桿和典范，為“綠水青山就是金山銀山”提供崇明案例，為保護(hù)全球生物多樣性貢獻(xiàn)“中國智慧”。

　　（二）生態(tài)島規(guī)劃建設(shè)必須堅(jiān)持以人民為中心，匯集民意、凝聚民力

　　建設(shè)世界級(jí)生態(tài)島必須貫徹好黨的群眾路線，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，匯聚民智民力，充分激發(fā)生態(tài)島建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力，切實(shí)發(fā)揮人民群眾在生態(tài)島建設(shè)中的主人翁作用，以全國文明城區(qū)創(chuàng)建、城鄉(xiāng)社區(qū)治理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等為抓手，積極營造“人民家園人民愛、人民家園人民建、人民家園人民管、人民家園人民護(hù)”的良好社會(huì)氛圍。按照生態(tài)惠民的要求，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，讓天更藍(lán)、水更清、空氣更清新、食品更安全、交通更順暢、社會(huì)更和諧有序，立足于滿足人民群眾對美好生活的期盼，不斷創(chuàng)新為民解憂、為民辦事、為民謀利機(jī)制，讓人民有更多獲得感、幸福感、安全感。

　　（三）生態(tài)島規(guī)劃建設(shè)必須始終堅(jiān)持不忘初心，切實(shí)強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)

　　必須在一張規(guī)劃藍(lán)圖的引領(lǐng)下，牢記生態(tài)發(fā)展的職責(zé)使命，不斷堅(jiān)定生態(tài)島建設(shè)的目標(biāo)方向，把生態(tài)立島理念融入廣大黨員干部群眾的血脈，貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過程，一切以生態(tài)島建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)決守住生態(tài)安全底線，堅(jiān)決抑制和克服偏離生態(tài)島建設(shè)目標(biāo)方向的發(fā)展沖動(dòng)，決不為眼前利益、短期需求、近期壓力所左右，決不為一時(shí)一地環(huán)境變化、風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)所懼所惑，堅(jiān)持一茬接著一茬干、一張藍(lán)圖繪到底，確保生態(tài)島建設(shè)目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)。

　　（四）生態(tài)島規(guī)劃建設(shè)必須始終堅(jiān)持對標(biāo)一流，持續(xù)推動(dòng)改革創(chuàng)新

　　建設(shè)世界級(jí)生態(tài)島必須時(shí)刻保持力爭上游、追求卓越的使命感和責(zé)任感，充分發(fā)揮好在上海國際化大都市背景下建設(shè)生態(tài)島的巨大優(yōu)勢，自覺樹立干事創(chuàng)業(yè)的高標(biāo)桿，勇于對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，對標(biāo)周邊地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施、生態(tài)建設(shè)保護(hù)、綠色生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變等方面，以時(shí)不我待、只爭朝夕的精神狀態(tài)盡快補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)、提升發(fā)展質(zhì)效，努力探索體現(xiàn)上海水平的生態(tài)發(fā)展新路，爭當(dāng)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的排頭兵、先行者。

　　（五）生態(tài)島規(guī)劃建設(shè)必須始終堅(jiān)持開放融合，匯聚共建共享磅礴力量

　　建設(shè)世界級(jí)生態(tài)島需要凝聚各方智慧、匯聚各方力量，必須注重調(diào)動(dòng)各方的積極性、主動(dòng)性，努力為各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體搭建廣闊的發(fā)展舞臺(tái)，不斷吸引各類世界級(jí)選手來崇創(chuàng)業(yè)發(fā)展，在全球?qū)用嫖�引人才、智庫、技術(shù)，為崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)提供強(qiáng)大支持，使之成為上海卓越全球城市建設(shè)的亮麗名片之一。

　　【思考題】

　　1.在生態(tài)優(yōu)先的城鄉(xiāng)建設(shè)過程中如何平衡發(fā)展和保護(hù)兩方面的要求？

　　2.在生態(tài)優(yōu)先的城鄉(xiāng)建設(shè)過程中如何使老百姓獲得更大的實(shí)惠？