理論｜防治城市內(nèi)澇 建好“里子工程”

媒體：中國自然資源報  

近年來，全球氣候變化引發(fā)的極端降雨事件越來越頻繁，導(dǎo)致城市內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生頻率急劇增加、影響范圍空前加大。尤其是今年汛期以來，河南、北京、湖北等地發(fā)生極端降雨引發(fā)城市內(nèi)澇，造成了人員傷亡和重大經(jīng)濟(jì)損失。毫無疑問，城市內(nèi)澇問題已成為城市安全發(fā)展的“絆腳石”。

今年（2021年）4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見》，把城市內(nèi)澇治理列入“重大民生工程”和“重大發(fā)展工程”。加強(qiáng)城市內(nèi)澇防治、建好城市“里子工程”，已成為我國新發(fā)展階段和新發(fā)展理念下的必然要求。

目前我國大部分城市面臨地下深層調(diào)蓄空間不足、排水設(shè)施規(guī)劃落后、地下空間治澇措施薄弱、應(yīng)急響應(yīng)和管理能力不強(qiáng)等問題，亟須加強(qiáng)城市地下空間統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合治理，立足地下空間資源稟賦和不同地質(zhì)條件資源承載能力，科學(xué)規(guī)劃、防治并舉、重點(diǎn)突破，切實(shí)提高城市洪澇災(zāi)害綜合治理能力。

城市暴雨內(nèi)澇

我國城市暴雨內(nèi)澇現(xiàn)狀及特點(diǎn)

近年來，受全球氣候變化和城市化快速發(fā)展導(dǎo)致的熱島效應(yīng)、雨島效應(yīng)的雙重影響，區(qū)域暴雨中心逐漸向城市化地區(qū)轉(zhuǎn)移，尤其在我國東部和中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市群，突發(fā)性、短歷時、高強(qiáng)度的暴雨趨于頻繁。據(jù)水利部統(tǒng)計，2010~2016年，我國平均每年有超過180座城市發(fā)生內(nèi)澇。2012年7月21日，北京遭受了61年來最強(qiáng)降雨；2016年7月6日，武漢市暴雨洪澇災(zāi)害造成全市12個區(qū)受災(zāi)；2021年7月20日，河南省遭受千年一遇的罕見極端暴雨天氣。逢大雨即澇，逢澇即成災(zāi)，已經(jīng)成為我國大多數(shù)城市的真實(shí)寫照。

我國城市暴雨內(nèi)澇具有明顯的區(qū)域特征。城市降雨時空分布不均勻，受地形、熱帶氣旋、東南沿海臺風(fēng)的影響，成渝城市群、京津冀、長江中下游、中原城市群以及長三角、珠三角城市群每年夏季汛期都面臨強(qiáng)降雨襲擊的風(fēng)險。

同時，我國城市暴雨內(nèi)澇往往伴隨著次生災(zāi)害疊加多發(fā)。城市內(nèi)澇不僅中斷了城市正常運(yùn)行，更會誘發(fā)山體滑坡、泥石流、道路塌陷等次生災(zāi)害，特別極端氣象因素與不良地質(zhì)條件疊加，誘發(fā)的地層變形沉降而導(dǎo)致的路面塌陷事故頻發(fā)。

此外，城市地下空間是暴雨內(nèi)澇的重災(zāi)區(qū)。地下軌道交通、地下商業(yè)為主的地下建筑空間受城市內(nèi)澇災(zāi)害影響較重，并且造成人員傷亡概率極高。今年，河南鄭州暴雨導(dǎo)致地下室、車庫、地下管廊等地下空間溺亡人數(shù)高達(dá)39人，映射出加強(qiáng)城市地下空間內(nèi)澇災(zāi)害防治已迫在眉睫。

城市地下空間內(nèi)澇治理問題突出

當(dāng)前，我國城市地下空間內(nèi)澇綜合治理存在諸多短板和不足。

規(guī)劃理念落后，排水設(shè)施單一。我國許多城市地下空間豎向分層規(guī)劃缺失，平面布局不協(xié)調(diào)，使用上普遍存在“淺層占滿，深層閑置”現(xiàn)象。大部分城市排水系統(tǒng)以淺層管渠為主，地下排水管網(wǎng)密度、深度和容量跟不上城市快速發(fā)展的節(jié)奏；排水系統(tǒng)多為雨污合流制，絕大多數(shù)排水管道用于污水運(yùn)送，削弱了雨水排澇能力；由于受地質(zhì)條件、地質(zhì)環(huán)境因素及經(jīng)濟(jì)條件的影響，深部排水管道、深層雨水調(diào)蓄池等地下大型市政基礎(chǔ)設(shè)施僅在極少部分城市開始建設(shè)。近年來，許多城市建設(shè)的“海綿城市”只能對小降雨量的城市內(nèi)澇起緩解作用，一旦城市降雨量超過100毫米，無法解決城市內(nèi)澇問題。

20世紀(jì)70年代左右，一些國家就已經(jīng)開始強(qiáng)調(diào)排水管網(wǎng)系統(tǒng)和內(nèi)澇控制系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，充分利用深層城市地下空間加強(qiáng)內(nèi)澇防治。如法國巴黎擁有全長2000多公里的深部排水系統(tǒng)，有超過2.6萬個下水口，6000多個地下水庫、蓄水池，即使年平均降雨量高達(dá)642毫米，也很少發(fā)生城市內(nèi)澇。日本東京首都圈外圍排水系統(tǒng)位于地下50米處，是一條全長6.4公里、直徑10.6米的巨型隧道，連接著東京市內(nèi)長達(dá)1.57萬公里的城市下水道，是世界城市內(nèi)澇防治的標(biāo)桿工程。

排水系統(tǒng)的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低。我國城市排水系統(tǒng)的暴雨重現(xiàn)期標(biāo)準(zhǔn)為1~3年，重要地區(qū)的為3~5年，但在具體實(shí)施中，大部分城市普遍采用了規(guī)范規(guī)定的下限，許多城市老城區(qū)管網(wǎng)設(shè)計暴雨重現(xiàn)期多為1年一遇或0.5年一遇; 新建城區(qū)管網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)也多為1~2年一遇。以北京市為例，僅天安門廣場和奧林匹克公園附近的排水管網(wǎng)能達(dá)到5年一遇的標(biāo)準(zhǔn)，其他地區(qū)均按規(guī)范規(guī)定的下限施工。一些國家城市如美國紐約市，其排水系統(tǒng)的設(shè)計暴雨重現(xiàn)期為10~15年，日本東京為5~10年，法國巴黎為5年，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)。

排水管網(wǎng)老舊問題突出。長期以來，我國城市排水基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，歷史欠賬較多。存在排水管道普及率低、管道淤塞嚴(yán)重、過水能力不足、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)等現(xiàn)象，不能滿足汛期排水需求。大部分城市排水管道埋設(shè)時間久遠(yuǎn)，缺乏維修，管道老化破損問題突出，管網(wǎng)錯接、斷接、漏接嚴(yán)重，許多地區(qū)管網(wǎng)形成瓶頸效應(yīng)，致使排水不暢，造成局部地區(qū)受淹。諸如此類問題，使得城市整體排水狀況較差。

城市地下空間治澇措施薄弱。由于城市地下空間具有封閉性和垂直性特點(diǎn)，發(fā)生暴雨內(nèi)澇事件時，浸水速度快，人在其中，對外部環(huán)境感知的信息較少，對內(nèi)部人員疏散困難，災(zāi)害控制和應(yīng)急救援難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地面空間。目前我國城市地下空間的開發(fā)利用側(cè)重于功能應(yīng)用，地下空間災(zāi)害防御能力建設(shè)不足。在地下空間防澇結(jié)構(gòu)設(shè)計方面，存在一些不合理的地方，如地鐵臺階入口高度過低，無雨篷或雨篷過短；地面排氣孔露天設(shè)置無必要的防水設(shè)施；地下停車場入口低于地面高程且治澇措施過于簡單。災(zāi)害發(fā)生前，缺乏針對地下空間的防災(zāi)類規(guī)范和對策；災(zāi)害發(fā)生時，缺乏有力的技術(shù)與裝備支撐。

管理體制機(jī)制有待完善。我國城市的排水管道建設(shè)、河道管理、氣象預(yù)警分屬市政部門、水務(wù)局、氣象局管轄，管理機(jī)構(gòu)之間需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。排水設(shè)施建設(shè)時按照各自相應(yīng)的行業(yè)規(guī)范確定設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，造成管道排水和河道排澇不匹配。此外，對相關(guān)排水設(shè)施缺乏經(jīng)常性的維護(hù)和檢查，越來越多的城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害折射出城市預(yù)警管理的問題和應(yīng)對措施的缺位。

城市地下空間內(nèi)澇防治措施及政策建議

當(dāng)前，亟須拋棄“重地上、輕地下”和“重建設(shè)、輕管理”的治理模式，加強(qiáng)國家層面頂層設(shè)計，從規(guī)劃設(shè)計、設(shè)施建設(shè)、法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急管理等全方位、多角度綜合治理，才能有效提高城市抵御暴雨內(nèi)澇能力，實(shí)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

夯實(shí)基礎(chǔ)，加強(qiáng)城市地下空間科學(xué)規(guī)劃。一是要做好以地質(zhì)調(diào)查研究為主導(dǎo)的城市地下空間科學(xué)規(guī)劃。摸清城市地下空間資源家底，查明城市地質(zhì)條件、地質(zhì)環(huán)境及潛在的地質(zhì)災(zāi)害問題，在此前提下，科學(xué)確定不同功能的地下設(shè)施豎向分層規(guī)劃及平面布局，統(tǒng)籌好天然調(diào)蓄空間、雨水管（渠）道、大型地下調(diào)蓄設(shè)施等地面、地下防災(zāi)空間的一體化規(guī)劃設(shè)計，最大限度地發(fā)揮城市綜合防災(zāi)的整體效應(yīng)。二是結(jié)合地面防災(zāi)設(shè)施和疏散通道的設(shè)置，通過合理有序的地下空間規(guī)劃，形成點(diǎn)狀、線狀、網(wǎng)絡(luò)狀的地下防災(zāi)備災(zāi)空間，加強(qiáng)對地下空間出入口、通風(fēng)口等脆弱部位的改造升級。三是結(jié)合我國城市暴雨洪澇實(shí)際情況合理提高排水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)規(guī)劃地下廊道建設(shè)，避免走先地上后地下的老路。

補(bǔ)齊短板，加大深層雨水調(diào)蓄系統(tǒng)的建設(shè)力度。針對極端暴雨內(nèi)澇事件頻發(fā)，城市無法應(yīng)對突發(fā)性、短歷時、高強(qiáng)度的暴雨內(nèi)澇的現(xiàn)狀，應(yīng)借鑒國外排水工程設(shè)計的成功經(jīng)驗(yàn)，開展深層調(diào)蓄管道和地下雨水調(diào)蓄池的系統(tǒng)建設(shè)，提升極端暴雨情況地下空間內(nèi)澇防治能力。與此同時，要加大排水管網(wǎng)及附屬設(shè)施的建設(shè)和改造力度，補(bǔ)齊排水防澇設(shè)施短板，特別是針對當(dāng)前大城市老舊城區(qū)普遍存在的雨污混接、錯接問題，排水管網(wǎng)老舊破損問題，排水管道淤積問題，雨水泵站、雨水排放口和控制閘閥數(shù)量等排水附屬設(shè)施不足的問題，應(yīng)加大建設(shè)、修復(fù)改造、清掏疏通力度，提升排水設(shè)施收集、排放雨水能力。

法制保障，完善應(yīng)急聯(lián)動管理機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案。要圍繞城市防災(zāi)減災(zāi)、內(nèi)澇預(yù)防、治理措施、應(yīng)急預(yù)案等方面，進(jìn)行全方位立法。同時應(yīng)加強(qiáng)各部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和動態(tài)管理，建立貫穿災(zāi)害發(fā)生預(yù)測、監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)與處置的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，實(shí)行災(zāi)前預(yù)案、災(zāi)中應(yīng)急行動、災(zāi)后回應(yīng)的全程管理模式。同時，應(yīng)加強(qiáng)民眾防災(zāi)教育的普及和日常洪澇災(zāi)害防御教育，提高風(fēng)險防范意識、熟知區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險、掌握逃生技能，提升民眾極端災(zāi)害下的自救能力。

標(biāo)準(zhǔn)支持，完善防洪標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系。結(jié)合我國的實(shí)際情況，對現(xiàn)行的排水規(guī)劃設(shè)計相關(guān)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，加強(qiáng)專項(xiàng)研究，盡快修訂城市暴雨強(qiáng)度公式和城市排澇標(biāo)準(zhǔn)，加快出臺城市暴雨內(nèi)澇控制標(biāo)準(zhǔn)；開展城市水文循環(huán)監(jiān)測模擬及城市排水管網(wǎng)監(jiān)測控制技術(shù)研究，以期為高效應(yīng)對城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害提供技術(shù)和科技支撐。

源頭防治，堅持重點(diǎn)、難點(diǎn)問題的排查治理。全面開展大中城市的城市體檢工作，全面排查城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施使用現(xiàn)狀及存在的安全隱患，科學(xué)合理評估洪水內(nèi)澇對城市及地下基礎(chǔ)設(shè)施的安全風(fēng)險。針對下沉式立交、地鐵隧道、地下公共服務(wù)設(shè)施等具有顯著內(nèi)澇風(fēng)險的城市脆弱空間，以及城市道路地下病害體等不良地質(zhì)隱患，全面排查并重新審視和評估此類空間的規(guī)劃策略、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與管理方式，從空間布局、冗余設(shè)計、應(yīng)急供應(yīng)、恢復(fù)能力等多個方面進(jìn)行韌性建設(shè)提升，增強(qiáng)這類設(shè)施在遭遇暴雨內(nèi)澇災(zāi)害時的韌性與適應(yīng)能力。

科技驅(qū)動，構(gòu)建城市內(nèi)澇監(jiān)測預(yù)警和信息化管理系統(tǒng)。開展城市內(nèi)澇致災(zāi)隱患點(diǎn)、平原泄洪區(qū)、古河道區(qū)以及山區(qū)城市山洪、崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的普查和詳查，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、高精度遙感、地理信息系統(tǒng)和通信技術(shù)，建立健全綜合自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報預(yù)警網(wǎng)絡(luò)體系。與此同時，建立包含空間數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)和動態(tài)實(shí)時數(shù)據(jù)的城市內(nèi)澇基礎(chǔ)平臺，涵蓋積水監(jiān)控及預(yù)警、指揮調(diào)度、視頻會議、城市內(nèi)澇模擬等主要功能的城市內(nèi)澇立體監(jiān)測與預(yù)警指揮系統(tǒng)。通過信息技術(shù)與大數(shù)據(jù)的有機(jī)結(jié)合，提高城市內(nèi)澇治理的質(zhì)量和效率。

（作者單位：中國冶金地質(zhì)總局一局）

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作者：易榮

原標(biāo)題：《理論｜防治城市內(nèi)澇 建好“里子工程”》