前 言

河湖管理是典型的公共事務(wù)頑疾，具有復(fù)雜性、多樣性和不確定性特征。河流湖泊屬于自然資源，從加勒特·哈丁(GarrettHardin)提出“公地悲劇”到埃莉諾·奧斯特羅姆(ElinorOstrom)提出“制度分析與發(fā)展框架”，自然資源管理方式一直是學(xué)者研究的焦點。哈丁認(rèn)為緩解“公地悲劇”的方式包括政府管制或私有化，奧斯特羅姆則提出了“自主治理”的新方式。面對日益嚴(yán)峻的河湖退化和水環(huán)境危機，我國積極探索河湖長制的水環(huán)境治理新機制。

河湖長制，簡而言之，即讓每一條河流都有河長、每一個湖泊都有湖長，各級總河長和總湖長由對應(yīng)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。河湖長制起源于地方政府實踐創(chuàng)新，后經(jīng)多地試點，治污效果顯著，進(jìn)而在全國推廣。

2003年，浙江省長興縣在全國率先試行河長制。2007年無錫太湖爆發(fā)藍(lán)藻危機，無錫市政府開始嘗試推行河長制，取得顯著成效。2008年，江蘇省在太湖流域全面推行河長制。2017年6月27日，河長制寫入新修改的《中華人民共和國水污染防治法》。2016年12月與2017年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳分別印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》和《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》，開始在全國范圍內(nèi)全面推行河長制。截至2018年年底，全國31個省(自治區(qū)、直轄市)已全面建立河湖長制。

雖然河湖長制取得了初步的治理效果，但在實踐運行中出現(xiàn)了治理效率不高、治理效果難以持續(xù)等諸多問題。目前對河湖長制的研究主要集中在制度分析、實踐運行和社會共治三個方面。

制度分析方面，從制度經(jīng)濟學(xué)角度闡述了河長制的優(yōu)缺點，認(rèn)為河長制是具有中國本土特色的環(huán)境制度變遷，但同時具有應(yīng)急的過渡性;從控制權(quán)理論出發(fā)，認(rèn)為河長制是一種行政發(fā)包制，會陷入“陽奉陰違”的執(zhí)行困境;從政府目標(biāo)責(zé)任制和一票否決制的角度研究河長制，認(rèn)為河長制雖然具有“人治”的特征，但仍然是中國轉(zhuǎn)型時期環(huán)境治理的有效工具。從黨內(nèi)權(quán)力等級劃分的角度分析了河長制的利弊。

實踐運行層面，河湖管理具有跨行政區(qū)域的特征，因此需要跨部門協(xié)同治理;對河長制的政策效應(yīng)進(jìn)行實證研究，結(jié)論是河長制達(dá)到了初步的治污效果，但并未顯著降低水中的深度污染物，且治理效果逐漸趨平。

社會共治方面，試圖探究地方政府與社會組織在河流治理過程的合作模式。上述研究沒有關(guān)注到河湖長制設(shè)計的基本原理，也沒有涉及到河湖長制的主要目標(biāo)，對其效果關(guān)注也不足。

本文選擇“體制—機制—技術(shù)”分析框架，闡述河湖長制的設(shè)計原理，通過對體制—運行機制—技術(shù)匹配的現(xiàn)狀分析，剖析當(dāng)前面臨的主要問題以及提出應(yīng)對策略。

01

河湖長制制度設(shè)計的邏輯起點

河流湖泊的自然屬性主要體現(xiàn)為河湖在時空上是流動的、分布不均勻的，河湖屬于水環(huán)境的一部分，而水環(huán)境又屬于生態(tài)環(huán)境的一部分，與水圈、巖石圈、大氣圈和生物圈均具有復(fù)雜的互動關(guān)系。同時河流湖泊還具有社會屬性，體現(xiàn)出復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。河湖的自然邊界與行政管轄區(qū)域不匹配，因此河湖的治理經(jīng)常需要跨行政區(qū)域協(xié)作;河湖管理是一項系統(tǒng)工程，非單一部門可以承擔(dān)，因此需要跨部門協(xié)作;河湖水的利用對工業(yè)生產(chǎn)和居民生活至關(guān)重要，涉及經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與公眾健康;水資源的分配和管理同時也是一個政治決策過程，涉及政治制度、法律和行政制度安排等。河流湖泊自然屬性和社會屬性融合在一起，呈現(xiàn)頑疾問題(wickedproblem)的特征。頑疾問題具有復(fù)雜性、多樣性和不確定性，時刻處于變動之中，難以預(yù)測，且難以找到簡單的解決方法。頑疾問題的本質(zhì)決定了河湖長制制度設(shè)計體現(xiàn)出復(fù)雜性要求。

水環(huán)境治理的理念和方法經(jīng)歷了三個歷史階段：工程技術(shù)管理、生態(tài)系統(tǒng)觀和水資源一體化治理。

第一階段大致發(fā)生在20世紀(jì)30至60年代，以工程技術(shù)管理為主要特征。工程技術(shù)人員在水資源管理中起主導(dǎo)作用，采用高度科學(xué)化的方法和技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)水資源的最優(yōu)分配和水利工程的發(fā)展。

第二階段發(fā)生在20世紀(jì)60年代到80年代末，受行為主義革命和環(huán)境運動的影響，傳統(tǒng)的工程技術(shù)管理已不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，生態(tài)系統(tǒng)觀應(yīng)運而生。生態(tài)系統(tǒng)觀將水資源治理看成是整個生態(tài)系統(tǒng)的一部分，并將人類的社會經(jīng)濟活動和公眾的需求也納入這個系統(tǒng)。然而，生態(tài)系統(tǒng)觀過于宏大，無法為水資源管理提供具體可行的解決方案。

隨著水治理實踐的進(jìn)展和理論的發(fā)展，20世紀(jì)90年代初以來進(jìn)入第三個階段，提出了三個基本原則:“都柏林治水原則”，水資源一體化治理理論，流域治理理念逐漸形成。1992年在愛爾蘭都柏林舉行的水與環(huán)境國際會議，提出“都柏林治水原則”，著重強調(diào)了水資源一體化治理(IntegratedWaterResourceManagement)理論。這一理論的關(guān)鍵在于“一體化(integrated)”。“一體化”可分為三個層面:第一，管理者應(yīng)該將不同部門和不同的利益相關(guān)者納入水資源公共決策過程。第二，將水資源涉及的自然系統(tǒng)(如河流湖泊在內(nèi)的水生態(tài))和人類社會系統(tǒng)(如經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護(hù))綜合起來。第三，將水治理與環(huán)境治理整合起來。一體化成為水環(huán)境治理機制創(chuàng)新探索的邏輯起點。

制度能力建設(shè)(institutionalcapabilitybuilding)是指“獲取與社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、文化標(biāo)準(zhǔn)和價值觀相關(guān)的技術(shù)、管理、組織知識和洞見的過程”，包括人力、科學(xué)、技術(shù)、組織和資源等方面的能力，其目的是“增強制度和社會的靈活性以適應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境”。世界范圍內(nèi)多個國家越來越多的證據(jù)表明有限的制度能力是限制水資源保護(hù)和發(fā)展的主要頑疾。河湖長制度出現(xiàn)的一個重要背景就是原有的制度能力難以有效應(yīng)對日益嚴(yán)重的水環(huán)境危機。制度能力受到制約的原因來自原有制度框架容量太小。“制度容量”是指“制度對環(huán)境變化的承受能力”。制度容量的要素是制度邊界，制度所涉及的人力、物力和財力的集合。制度容量可以衡量一項制度的有效性:制度容量適中，則制度有效;制度容量不足，則制度無法承載所要解決的問題，則制度無效;制度容量過大，則會造成人力、物力和財力的浪費，造成制度低效。因此，制度容量須與所需要解決的問題相匹配。河湖長制的建立和拓展其制度容量，為解決水環(huán)境問題提供了新的制度保障。

簡要地說，河湖長制制度設(shè)計體現(xiàn)出復(fù)雜性要求，因此，要關(guān)注一體化機制，拓展水環(huán)境治理的制度容量。

02

河湖制制度設(shè)計原理

本文對河湖長制的研究是運用“體制—機制—行為”分析框架。制度是由多個制度安排(體制)構(gòu)成的一套規(guī)則體系，用以約束和激勵人類社會的行為(公共部門、企業(yè)、社會組織、公民)。制度設(shè)計并非直接導(dǎo)致預(yù)期行為，制度與行為之間通過機制產(chǎn)生作用，機制是制度與行為的中間因素。在運行機制中，人類行為選擇需要信號系統(tǒng)，而技術(shù)可以提供信息。從本質(zhì)上看，技術(shù)是被捕獲并加以利用的現(xiàn)象的集合，或者說，技術(shù)是對現(xiàn)象有目的的編程。

本文試圖在制度與行為之間構(gòu)建起“體制—機制—技術(shù)”分析框架，以三者的連接和匹配程度對河湖長制進(jìn)行系統(tǒng)分析。“體制”對應(yīng)河湖長制的設(shè)計原理，“機制”對應(yīng)河湖長制的運行機制，“技術(shù)”對應(yīng)河湖長制的技術(shù)支撐。河湖長制的設(shè)計原理通過運行機制發(fā)揮作用，技術(shù)應(yīng)用為運行機制提供必要的手段。以河湖的自然屬性(流域空間)為基本管理單位，拓寬制度空間容量。

河湖長制是以河湖的自然屬性(即流域空間)為基礎(chǔ)構(gòu)建的新型治理體系。過去的河湖管理主要以行政區(qū)劃和部門分工為基礎(chǔ)，與河湖的流域空間這一自然屬性之間沒有形成更好的契合。流域是河流、湖泊以分水嶺為界所有水系所覆蓋的區(qū)域以及由水系所構(gòu)成的集水區(qū)。

以河湖的流域空間為基礎(chǔ)的自然資源管理制度過去30年來在國際上興起，經(jīng)測算，有五十多個國家在推廣，1990年以來全球建立了50，000個地方河湖管理組織。將河湖的流域空間作為水治理的基本管理單位，更加符合河湖的自然屬性，緩解流域的行政區(qū)劃和自然空間之間的矛盾。

中央層面的《關(guān)于全面推行河長制的意見》，提出“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系”，《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》提出“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級湖長體系”，突破原有的河流湖泊的行政管轄區(qū)域分割，實現(xiàn)每一條河流都有河長，這是尊重河湖流域空間自然屬性的體現(xiàn)�！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》和《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》均提出湖長制須采取一河(湖)一策、空間均衡和系統(tǒng)治理的方法。一河(湖)一策，是根據(jù)每一條河(湖)的實際情況編制具體的治河(湖)方案。空間均衡是指河湖治理要與城市規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，以水定城、以水定產(chǎn)，不盲目發(fā)展。系統(tǒng)治理是指打破原有行政管轄區(qū)域的劃分，將水、林、田、湖、草等生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行綜合治理。

地方層面，各省出臺了河湖長制相關(guān)規(guī)定。如浙江于2017年10月在全國率先出臺并施行《浙江省河長制規(guī)定》，明確“河長對其責(zé)任水域的治理”，并明確說明水域包括“江河、湖泊、水庫以及水渠、水塘等水體”。蘇州市以河湖自然屬性為依據(jù)對跨界河湖進(jìn)行規(guī)劃編制。由此可見，河湖長制在制度設(shè)計層面將河湖的自然屬性(流域空間)作為基本管理單位。實施一體化管理，拓寬制度的功能容量�！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》提出由于“河湖管理保護(hù)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)”，因此需要“部門聯(lián)動”“協(xié)調(diào)各方力量”并“加強社會監(jiān)督”�！蛾P(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》提出“湖泊是江河水系的重要組成部分，是蓄洪儲水的重要空間，在防洪、供水、航運、生態(tài)等方面具有不可替代的作用”，湖長制的實施需要“多部門聯(lián)合執(zhí)法”并“加強社會監(jiān)督”。河湖一體化管理主要涉及兩個層面:行動主體的整合和管理過程的整合。行動主體的整合主要是應(yīng)對水治理領(lǐng)域碎片化管理和各自為政的問題。行動主體的整合理論上涉及七對關(guān)系:不同層級政府之間的整合;同一層級不同地方政府之間的整合;行業(yè)監(jiān)管/職能部門之間的整合;地方政府與企業(yè)之間的整合;地方政府與社會組織/公民之間的整合;企業(yè)與社會組織/公民之間的整合;以及地方政府與同一層級的人大、法院、公安部門的整合。管理過程的整合主要是應(yīng)對流程縫隙。管理過程的整合應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃(戰(zhàn)略)、政策制定、執(zhí)行與監(jiān)管(技術(shù)標(biāo)準(zhǔn))、工程設(shè)施、督查與責(zé)任等環(huán)節(jié)。整合的維度涉及戰(zhàn)略承諾、結(jié)構(gòu)重組、參與決策、設(shè)施資源、職能/執(zhí)行、信息和實質(zhì)性結(jié)果。

在國家層面，河湖長制的工作部署由水利部、生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、住建部、交通運輸部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)計委、林業(yè)局十部委共同制定。在省市級層面，河湖長制的推行涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通、水利、農(nóng)工、住建等多個責(zé)任部門。再如，清溪河位于江蘇省吳江市和浙江省秀洲市交界處，河的上游位于吳江，下游位于秀洲。由于行政管轄區(qū)域的劃分，過去清溪河的治理矛盾不斷。2017年以來，江蘇省吳江市和浙江省秀洲市在遭遇治水瓶頸后，開始嘗試打破區(qū)域“藩籬”，探索聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制，建立聯(lián)合河長制。實施動態(tài)管理，拓寬制度的信息容量。河湖長制的突出優(yōu)勢是構(gòu)建動態(tài)反應(yīng)能力體系。水是流動的，人是流動的，利益也是流動的，因此河湖長制的設(shè)計應(yīng)該具備動態(tài)反應(yīng)能力。

河湖長制的動態(tài)反應(yīng)能力體系主要體現(xiàn)在三個方面。第一，河湖長制的組織系統(tǒng)、管理系統(tǒng)和治理體系能夠適應(yīng)并回應(yīng)變化。第二，制度韌性，具有內(nèi)生應(yīng)對變革的機制，采用新方法解決新問題。第三，解決新問題的同時要保持原有職能、結(jié)構(gòu)和運轉(zhuǎn)的穩(wěn)定。在組織形式上，河湖長制設(shè)有省、市、縣、鄉(xiāng)四級河湖長體系，縣級及以上河長設(shè)立相應(yīng)的河長辦公室�！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》提出“建立河湖日常監(jiān)管巡查制度，實行河湖動態(tài)監(jiān)管”，以及“建立健全水環(huán)境風(fēng)險評估排查、預(yù)警預(yù)報與響應(yīng)機制”。

地方上，如江蘇省《關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見》指出，各級河長、河長制辦公室不代替各職能部門工作，各相關(guān)部門按照職責(zé)分工做好本職工作，并推進(jìn)落實河長交辦事項�！墩憬�省河長制規(guī)定》厘清了河長與相關(guān)主管部門間的法定職責(zé)，明確了各級河長的職責(zé)劃分，其中縣級及以上河長著重牽頭“治”，鄉(xiāng)、村河長更加突出“管”、“保”。上海市《關(guān)于進(jìn)一步加強區(qū)、街鎮(zhèn)河長制辦公室能力建設(shè)的指導(dǎo)意見》重點強調(diào)了河長辦公室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和能力建設(shè)兩個方面。寧夏回族自治區(qū)嘗試建立河湖長制綜合管理信息平臺，利用數(shù)據(jù)的連接與共享實現(xiàn)河湖日常工作流程的動態(tài)管理。

全力推進(jìn)黨政主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任制，壓實制度的責(zé)任容量。河湖長制實質(zhì)上是黨政主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任制�！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》和《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》均明確提出“建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系”，并要求“建立健全考核問責(zé)機制”，將“考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)”。各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總河長、副總河長。多地(如貴州、甘肅、廣東、重慶等)實行“雙總河長制”，落實黨政同責(zé)。各省市出臺的河長制工作辦法、細(xì)則或規(guī)定均明確指明河湖長制是以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的河湖管理體制。在我國現(xiàn)行體制下，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)在政策制定和實施中仍占主導(dǎo)地位，以各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人的河湖長制能使河湖管理進(jìn)入各級領(lǐng)導(dǎo)人的注意力范圍從而推動河湖治理問題的解決。責(zé)任體系是治理體系中重要的一環(huán)。責(zé)任體系經(jīng)常出現(xiàn)責(zé)任赤字現(xiàn)象，主要體現(xiàn)為責(zé)任空白和責(zé)任塌陷。過去分級、分段、分行業(yè)、分職能的河湖管理體系容易導(dǎo)致河湖整體和系統(tǒng)層次出現(xiàn)責(zé)任塌陷甚至責(zé)任空白。解決河湖治理管護(hù)這個難題，必須實行“一把手”工程。河湖長制的核心是由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)屬地河流生態(tài)環(huán)境管理，讓每條河湖都有負(fù)責(zé)人。但河湖長制能否發(fā)揮實效，關(guān)鍵在于防治責(zé)任的真正細(xì)化，以及責(zé)任主體的精確界定。

綜上所述，河湖長制拓寬水環(huán)境治理制度容量，建立一套以河湖流域空間為基本管理單位，構(gòu)建一體化管理體系，增強動態(tài)管理能力，強化黨政主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的新治理體系。將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能還需要運行機制和技術(shù)支撐。

03

河湖長制運行機制

制度與行為之間通過機制產(chǎn)生作用，機制是制度與行為的中間因素。河湖長制在實際運行中主要產(chǎn)生了四種類型的組織體系。第一，以河長為中心構(gòu)建新的管理體系;第二，現(xiàn)有制度體系的再強化;第三，河長制領(lǐng)導(dǎo)小組/委員會/聯(lián)席會議/責(zé)任單位;第四，強調(diào)河長制辦公室組成單位(參見表1)。

河(湖)長辦公室設(shè)置主要可以歸納為三類。第一類，“大拼盤”式，即從各個相關(guān)部門以掛職的形式抽調(diào)工作人員;第二類，只有水利部門一個職能處室;第三類，地方領(lǐng)導(dǎo)兼任。此外，河長制衍生出企業(yè)河長、民間河長、河道警長、督查長、檢察長、法長、小學(xué)生河長，監(jiān)察長等。

河湖長制運行機制可總結(jié)為發(fā)現(xiàn)、反應(yīng)、督查、責(zé)任四個環(huán)節(jié)。發(fā)現(xiàn)機制主要立足于信息的收集、分類、處理和共享。反應(yīng)機制使問題進(jìn)入決策流程和執(zhí)行流程，相關(guān)部門可以快速采取行動。督查主要包括目標(biāo)設(shè)置、規(guī)劃、決策和工程落地。責(zé)任機制包括激勵與問責(zé)。如此形成了“河湖長—發(fā)現(xiàn)—反應(yīng)—督查—責(zé)任—河湖長”的運行機制閉環(huán)。

發(fā)現(xiàn)機制可以概括為四類:巡河(湖)、網(wǎng)格化管理中心監(jiān)控、第三方評估和群眾舉報。省、市、縣三級河長主要通過開展不定期巡河(湖)發(fā)現(xiàn)問題，鄉(xiāng)級和村級基層河長主要通過較為頻繁的定期巡河(湖)機制發(fā)現(xiàn)問題。2018年省級河湖長巡河巡湖1610人次，市、縣、鄉(xiāng)級河長巡查717萬多人次。此外，在河湖長制的實施過程中，多地涌現(xiàn)“民間河長”，不定期開展集體巡河，發(fā)現(xiàn)問題并把問題反映給相關(guān)部門。除現(xiàn)場巡河外，多地利用網(wǎng)格化管理中心對重點河湖進(jìn)行實時視頻監(jiān)控以及時發(fā)現(xiàn)問題。限于人員配備和專業(yè)知識，多地在巡河(湖)的基礎(chǔ)上引入專業(yè)的第三方機構(gòu)對所轄內(nèi)的河流湖泊進(jìn)行系統(tǒng)排查并將問題進(jìn)行匯總。群眾舉報是巡河(湖)和第三方評估之外的第三種問題發(fā)現(xiàn)機制。水利部設(shè)立了河湖問題曝光平臺，地方各級政府也提供了電話、郵箱等多種舉報方式。

反應(yīng)機制大致包括信息報送、例會討論、任務(wù)分配三個環(huán)節(jié)。各類問題通過信息報送機制及時傳達(dá)給河長辦，河長辦通過例會的形式對問題進(jìn)行再分類、匯總和討論，并通知相關(guān)責(zé)任部門采取措施以盡快解決問題。任務(wù)的分配按照問題對應(yīng)的河長層級進(jìn)行。屬于本級河長職責(zé)的，本級河長協(xié)調(diào)和督促本級人民政府有關(guān)部門解決問題。屬于上級河長職責(zé)的，將問題呈報給上級河長，上級河長進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。屬于下級河長職責(zé)的，督促下級河長協(xié)調(diào)處理。同時，河長辦也可以根據(jù)信息報送的內(nèi)容和任務(wù)分配的執(zhí)行情況調(diào)整工作方案和方式，使問題能夠更及時地進(jìn)入決策流程和執(zhí)行流程。

督查機制可以分為三個層面:中央政府、地方政府、社會和媒體。中央政府和地方政府的督查主要根據(jù)既定的目標(biāo)進(jìn)行，目標(biāo)通常以指標(biāo)化的形式呈現(xiàn)，主要包括黑臭水體占比、劣V類水體占比、河湖水面率、河湖水系生態(tài)防護(hù)比例、市考斷面地表水水質(zhì)等。中央層面，生態(tài)環(huán)境部和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部開展城市黑臭水體整治環(huán)境保護(hù)專項活動，針對發(fā)現(xiàn)的問題，向所轄人民政府下發(fā)督辦函，要求限期整改并向社會公開，實行“拉條掛賬，逐個銷號”式管理。同時，地方政府也對所轄范圍內(nèi)的河湖治理進(jìn)行督查，通過通報、約談等方式督促河長履職盡責(zé)。社會和媒體的監(jiān)督在督查機制中也起到一定的積極作用。

責(zé)任機制主要包括激勵和問責(zé)。各地在河湖長制的實施過程中創(chuàng)立了多種多樣的激勵和問責(zé)方式。第一類為“一票否決制”，即若河湖治理的硬指標(biāo)未達(dá)標(biāo)，則主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的其他政績均視為無效。第二類為將河湖治理納入地方干部考評體系。第三類為河(湖)長保證金制度，即每一位河(湖)長定期繳納一筆固定的保證金，最終根據(jù)河(湖)長的績效進(jìn)行獎勵或懲罰。如在無錫市惠山區(qū)，每個河長按要求在年初繳納3000元保證金，年末根據(jù)績效進(jìn)行獎懲，超額完成指標(biāo)的返還3000元并再獎勵3000元，維持現(xiàn)狀的返還3000元，未達(dá)標(biāo)的扣除3000元保證金。第四類為資金劃撥激勵。如湖南省對河長制湖長制年度考核為“優(yōu)秀”的市州和先進(jìn)縣市區(qū)予以通報表揚，由相關(guān)部門在分配年度治水項目相關(guān)專項資金時予以適當(dāng)傾斜，并給予一定的資金獎勵。第五類為采取行政手段對河湖長或相關(guān)責(zé)任部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報批評、約談或按照黨章黨規(guī)進(jìn)行黨內(nèi)處分。

發(fā)現(xiàn)、反應(yīng)、督查、責(zé)任四類機制并非獨立運行，而是具有時間和程序上的先后性。四類機制能否順暢銜接，在很大程度上決定了河湖長制實踐運行的效果和效率。

04

河湖長制技術(shù)支撐

行為選擇需要信號系統(tǒng)，技術(shù)提供信息。當(dāng)代信息技術(shù)、圖像技術(shù)和數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展為河湖長制的運行提供了技術(shù)支撐，在發(fā)現(xiàn)—反應(yīng)—督查—責(zé)任四類機制中均需要技術(shù)的輔助。2018年1月，水利部印發(fā)的《河長制湖長制管理信息系統(tǒng)建設(shè)指導(dǎo)意見》指出相關(guān)技術(shù)要“以信息報送、信息展示發(fā)布、巡河管理、事件處理、督導(dǎo)檢查、考核評估、公眾監(jiān)督等為應(yīng)用”。其中，信息報送、信息展示發(fā)布和巡河管理屬于發(fā)現(xiàn)機制，事件處理屬于反應(yīng)機制，督導(dǎo)檢查、公眾監(jiān)督屬于督查機制，考核評估屬于問責(zé)機制。從河湖長制目前的實際運行來看，技術(shù)應(yīng)用主要聚焦于發(fā)現(xiàn)機制和反應(yīng)機制，重點在于加強對河湖的動態(tài)監(jiān)測以及對信息的收集、匯總和分析，為河長決策和職能部門協(xié)作提供服務(wù)。而督查機制和責(zé)任機制涉及的技術(shù)應(yīng)用較少。

在發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，技術(shù)應(yīng)用的主要目的是進(jìn)行信息的收集、處理和報送。從河湖長制運行實踐來看，目前應(yīng)用的技術(shù)手段主要包括四類。第一類主要用于地面巡河巡湖，如河(湖)長使用巡河APP、微信公眾號、微信工作群等方式將巡河發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行收集和上報。第二類為使用無人機進(jìn)行巡河。第三類為借助網(wǎng)格化管理中心對重點河湖進(jìn)行實時視頻監(jiān)控。第四類為利用衛(wèi)星遙感進(jìn)行實時監(jiān)測。在反應(yīng)環(huán)節(jié)，技術(shù)應(yīng)用的主要目的是加速事件處理和問題解決。

反應(yīng)環(huán)節(jié)所用的技術(shù)手段除了發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)所用的之外，主要是建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)河湖大數(shù)據(jù)管理。數(shù)據(jù)分析、任務(wù)派遣和執(zhí)行過程是技術(shù)應(yīng)用在反應(yīng)環(huán)節(jié)的焦點。借助技術(shù)手段對收集的問題進(jìn)行分析，明確問題的屬性、類別和涉及的責(zé)任部門。然后借助統(tǒng)一的信息平臺進(jìn)行任務(wù)派遣和分配，并記錄執(zhí)行過程。如上海市中心城區(qū)大都利用網(wǎng)格化管理中心對問題向各職能部門進(jìn)行派單，并跟進(jìn)執(zhí)行過程。河長、河長辦和各職能部門可以在統(tǒng)一的信息平臺在線處理事務(wù)。

目前督查環(huán)節(jié)的技術(shù)應(yīng)用較少，主要體現(xiàn)在國家對地方的督查。生態(tài)環(huán)境部對地方政府的督查仍然以派駐工作組為主，但近期正在進(jìn)行遙感監(jiān)測試點。2019年3月，生態(tài)環(huán)境部決定在天津、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、陜西、甘肅、青海等8個省(區(qū)、市)和山東濟南、江蘇泰州、山西運城等3個地級市開展衛(wèi)星遙感監(jiān)測試點工作，試點內(nèi)容之一便是水環(huán)境遙感監(jiān)測。此外，生態(tài)環(huán)境部和地方政府也通過APP或微信公眾號的方式開放公眾監(jiān)督并定期跟進(jìn)和回應(yīng)群眾舉報。責(zé)任環(huán)節(jié)的技術(shù)應(yīng)用是四類機制中是最少的，在很多省市甚至是空白。在這方面做得較好的是貴州省黔西南州。在推進(jìn)河湖長制工作的過程中，貴州省黔西南州利用大數(shù)據(jù)和云計算等新技術(shù)建立“河長云作戰(zhàn)指揮平臺”，實現(xiàn)河長制日常巡河、問題督辦、情況通報、考核問責(zé)等各項工作的大數(shù)據(jù)云平臺化管理，其中考核目標(biāo)會自動分解至具體責(zé)任單位和個人，考核結(jié)果自動計算和排名。

總體來說，技術(shù)在河湖長制的運行中發(fā)揮了重要作用，但在發(fā)現(xiàn)、反應(yīng)、督查、責(zé)任四個環(huán)節(jié)的應(yīng)用呈現(xiàn)出逐級遞減趨勢。

05

體制、機制與技術(shù)的匹配程度

首先是體制與機制的不匹配，集中體現(xiàn)在五個方面。

第一，分級分段的河(湖)長制與河流湖泊的流域空間自然屬性不匹配。河長制的設(shè)計原理之一是以河湖的自然屬性(流域空間)為基本管理單位，但在河湖長制實踐運行中，多地采取“分級分段”的管理方式，違背了河湖的自然屬性，使河長制淪為“河段長”制，致使一體化管理難以實現(xiàn)。

第二，新舊兩套體系的摩擦降低了河湖管理的動態(tài)性。在實踐運行中，河湖長制新體系與原有的治水部門之間產(chǎn)生了摩擦和沖突。一方面，部分地區(qū)的河湖長和河湖長辦公室具有部門化和職能化傾向，試圖部分代替原有各職能部門。另一方面，河長與河長辦本應(yīng)該是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門，但部分地區(qū)的各職能部門卻反過來對河長和河長辦的工作進(jìn)行督導(dǎo)。治水的新舊兩套體系發(fā)生摩擦和沖突的根本原因在于職能范圍存在交叉和重疊。實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，若交叉和重疊的部分是核心利益，則新舊兩套體系會互相爭奪;若交叉和重疊的部分是責(zé)任，則新舊兩套體系會互相推卸。

第三，河湖長制運行機制出現(xiàn)部門之間協(xié)作不暢問題，致使一體化管理難度增加。河湖治理涉及多個部門，而每個部門的職能和目標(biāo)不盡相同，容易陷入多部門集體行動困境，公共價值難以內(nèi)化，致使行動主體的整合和管理流程的整合難以進(jìn)行。

第四，呈現(xiàn)出屬地化問責(zé)傾向，出現(xiàn)責(zé)任塌陷、責(zé)任赤字甚至責(zé)任空白。分級、分段、分行業(yè)、分職能的河湖管理體系，使河湖整體和系統(tǒng)層次呈現(xiàn)出責(zé)任赤字，空間上也呈現(xiàn)出責(zé)任赤字。有的河長未在實際工作中承擔(dān)河湖治理的責(zé)任，只掛名而未實際履行其職責(zé)，有其名而無其實。也有基層河長不及時上報河道問題、應(yīng)付式打卡式虛假巡河，甚至自行配備河長助理進(jìn)行長期代理巡河。水環(huán)境問題的暴露具有滯后性，上一任河長治理不善的問題可能在下一任河長任期內(nèi)爆發(fā)。水環(huán)境問題也具有復(fù)雜性和反復(fù)性，即使投入了充足的人力物力財力，最終也有可能徒勞無功。對河湖長的責(zé)任難以界定，問責(zé)機制尚未全面建立。河湖治理的復(fù)雜性也使增加了責(zé)任界定的難度。

第五，河流湖泊的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)與運行機制的不匹配。在運行機制的發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，河道堆放垃圾是一個突出問題。究其原因，是我國水權(quán)制度的不完善所致。河湖長制的實施同時也面臨著我國水權(quán)制度改革的困境，即產(chǎn)權(quán)虛置與錯位。我國是社會主義制度，河湖的所有權(quán)屬于國家和集體，但河湖水的使用權(quán)卻屬于地方政府，企業(yè)可申請取水許可，取水權(quán)可完全脫離所有權(quán)。居民對河湖沒有所有權(quán)，但居民對河湖水具有使用權(quán)但使用權(quán)不明確。同時，政府對河湖的管理權(quán)較弱。產(chǎn)權(quán)的虛置與錯位，使得河湖這一公共資源成為企業(yè)和私人垃圾的堆放地。

第六，機制與技術(shù)不匹配。技術(shù)支持系統(tǒng)與發(fā)現(xiàn)、反應(yīng)、督查和責(zé)任四類運行機制均存在不同程度的不匹配。發(fā)現(xiàn)機制雖然包括巡河APP、無人機、視頻監(jiān)控和衛(wèi)星遙感等科技，但主要還是以人工巡河(基層河長利用APP巡河)為主，無人機、視頻監(jiān)控和衛(wèi)星遙感等技術(shù)應(yīng)用尚不廣泛，且基層河長對新技術(shù)的接受和使用能力參差不齊。應(yīng)該逐步推廣實時監(jiān)測和自動傳輸?shù)南嚓P(guān)技術(shù)，逐步實現(xiàn)信息采集的智能化，同時加大對基層河長的技術(shù)培訓(xùn)，從而降低行政和人力成本，提高發(fā)現(xiàn)和收集問題的效率。反應(yīng)機制存在的主要問題是河長、河長辦與各職能部門存在較為嚴(yán)重的信息不對稱，統(tǒng)一的信息共享平臺尚未建立。河湖長制新體系與原有治水部門之間的摩擦和沖突在很大程度上增大了信息共享的難度。各部門各自為政、獨立行動，信息不對稱和協(xié)作不暢在很大程度上增大了工作摩擦，增加了執(zhí)行成本，降低了解決問題的效率。督查機制和責(zé)任機制也是運行機制的重要組成部分，但目前主要以派駐工作組或例行實地督查為主，數(shù)據(jù)技術(shù)運用甚少，致使督查成本居高不下，問責(zé)難以進(jìn)行。

總體來說，目前的技術(shù)發(fā)展水平基本能夠滿足運行機制的方方面面，但在實踐中由于種種原因，技術(shù)與運行機制并沒有很好地匹配，技術(shù)的作用沒有得到充分的發(fā)揮。進(jìn)一步提升河湖長制的運行能力水平，提高水環(huán)境治理效能，其首要任務(wù)是將河湖長融合到黨政主要負(fù)責(zé)干部的職責(zé)體系。需要進(jìn)一步清晰和確認(rèn)所有權(quán)、規(guī)范使用權(quán)、加大管理權(quán)，應(yīng)對公共事物治理。更加明確河湖長制辦公室基本職能是推進(jìn)機制的進(jìn)一步完善，警惕部門化和職能化。逐步建立統(tǒng)一的河湖信息共享平臺。穩(wěn)步開放市場競爭和推進(jìn)社會有效參與，促進(jìn)社會共治。大力增強基層河長履職能力。