優(yōu)化營商環(huán)境在提升供水接入服務中的實踐
鮑月全1，戴婕1
�。�1.上海城投水務（集團）有限公司，上海 200002）
優(yōu)化營商環(huán)境已經成為全社會的高頻熱詞，在此背景下提升供水服務成為行業(yè)主管部門、供水企業(yè)核心工作之一。近年來我國在世行營商環(huán)境測評中排名有了大幅提升。以供水接入涉及的辦理施工許可指標為例，排名在2018~2019兩年之內總共提升了139位至33名，在世行的營商環(huán)境測評工作中創(chuàng)下紀錄。同時，國家有關部門啟動了中國版的營商環(huán)境測評，將“獲得用水用氣”作為一個單獨指標。全國各地在優(yōu)化供水接入營商環(huán)境上開展了形式多樣的嘗試，形成了各具特色的優(yōu)化供水服務新舉措。但不可否認的是，尚存在著一些對優(yōu)化供水接入營商環(huán)境的認知誤區(qū)、部分城市之間陷入了“零環(huán)節(jié)、零費用、零接觸”的簡單比拼，長此以往不利于持續(xù)提升供水接入服務水平。1對世行辦理施工許可指標的厘清
1.1 對手續(xù)的界定
目前多地水司推出了“零接觸”的服務舉措是基于“任何互動都視作手續(xù)”的認知。實際上，在世行的方法論中還有“獲得外部單位批準或者蓋章這樣的互動都會算為手續(xù)，公司為倉庫接通水和排水而辦的手續(xù)也包括在內”的表述。因此，所謂的手續(xù)的實際含義應該是：影響到下一個事項開展的互動才會被認為是手續(xù)。
1.2 對時間的認識
應該明確時間對應的是手續(xù)“辦結”的歷時。時間指標是以數據的中值來記取的，在設計手續(xù)時間限值的時候，應避免出現低于半天的指標。
1.3 對成本的澄清
經過比對世行歷年《營商環(huán)境報告》可得出如下判斷：辦理供水接入手續(xù)成本不等同于供水接入工程成本；世行認為供水接入過程中必定會發(fā)生接駁工程費用，但是并沒有把這部分費用歸到辦理相關手續(xù)的成本。供水接駁費用應屬于倉庫的建造成本。因此，世行對手續(xù)費用和相應工程費用的認定是區(qū)別認定的，相關部門和供水企業(yè)在制定具體政策中不應混為一談。
2世行現階段營商環(huán)境測評的關注點
在營商環(huán)境測評的具體實踐中，世行近年重點關注的是政府服務事項集成辦理、線上辦理、制度化改進以及更加透明可監(jiān)控：通過建立一站式商店（one-stop shop）、搭建電子化平臺（online platform）、調整法律法規(guī)（legislation）、提升信息透明度（transparency）和改善監(jiān)管（better regulation）帶來的營商環(huán)境改革。在法律法規(guī)方面，世行認為有活力、增長迅速的經濟體會對營商法規(guī)以及這些法規(guī)的具體實施持續(xù)地進行改革和修訂。
3 對標分析辦理施工許可指標前十經濟體
3.1 普遍提供一站式商店與在線平臺
世行《2020年營商環(huán)境報告》中，通過對辦理施工許可指標排名前十經濟體的分析，可以發(fā)現這些經濟體普遍建有一站式商店和供施工方獲取數據與提交資料的線上平臺。
3.2供水接入在施工許可指標中的高占比
通過對《2020年營商環(huán)境報告》中辦理施工許可指標前十的經濟體中供水接入涉及的環(huán)節(jié)進行分析，數據全部還原后，實際供排水接入的手續(xù)中位數是4個，而時間的中位數則達到了38.5天。以中位數計，辦理施工許可前十經濟體的供排水接入手續(xù)占全部手續(xù)數的比值為38.1%，時間占比為53.85%。這主要是由于供排水的不可或缺、涉及公共衛(wèi)生安全的特性，所需手續(xù)具有不可壓縮性，若經濟體不能有效推出一站式商店和在線平臺，那么供排水接入在辦理施工許可指標中手續(xù)和時間的高占比是普遍的存在。
4 在優(yōu)化供水接入服務舉措方面的實踐
4.1 上海城投水務的優(yōu)化實踐過程
上海城投水務集團的優(yōu)化供水接入營商環(huán)境工作的真正起步始于2017年，隨著對世行測評體系的認知和理解的不斷深入，相關的供水接入方案的設計也日趨符合世行的測評要求。2018年起開始根據世行測評內容有針對性地進行了設計，2019年推出的“4-9”服務舉措，在OSS（上海市建設項目審批審查中心）和升級后的OP（“一網通辦”平臺的上海市工程建設項目審批管理系統(tǒng)）的支持下，完善了項目在OP上提供申請供排水接入的數據對接模式,同時嘗試將供水接入申請并入到聯(lián)審平臺的施工許可申請環(huán)節(jié)。最終在《2020年營商環(huán)境報告》中，上海市的供水接入通水環(huán)節(jié)由維持了八年之久的49天大幅度下降至6天。
4.2 國家版營商環(huán)境測評體系的簡要分析
2019年，國家開展了中國版的營商環(huán)境測評，將“獲得用水用氣”作為一個一級指標單獨設立，在一級指標下又設了4個二級指標，評估環(huán)節(jié)從用水用氣報裝申請開始，到確定用水用氣方案、辦理占掘路許可、竣工驗收，最終完成通水通氣截止。建議相關部門可以擬訂并發(fā)布具有中國特色、符合我國實際國情的營商環(huán)境測評方法論，對環(huán)節(jié)、時間以及費用等設定相應的權重，并階段性地推出重點測評關注內容等。
4.3 對供水企業(yè)優(yōu)化相關舉措的建議
對于供水企業(yè)來講，根據優(yōu)化營商環(huán)境測評體系來設計優(yōu)化供水接入的服務舉措，還是要有“有所為有所不能為”的認識。政府部門推動建成一站式商店與在線平臺是優(yōu)化營商環(huán)境的前置條件以世行測評體系來講，其所關注的通過建立一站式商店、搭建電子化平臺、調整法律法規(guī)等帶來的營商環(huán)境改革，絕大多數屬于地方政府部門的管理范疇。其中的一站式商店與在線電子化平臺，是供水企業(yè)提前獲取客戶信息、對客戶資料實現免審、提供在線接入申請與方案提交等業(yè)務流程的前置基礎。積極響應《優(yōu)化營商環(huán)境條例》工作要求，構建透明、公開、可監(jiān)控的供水服務2019年10月8日，國務院第66次常務會議通過了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，對供水企業(yè)提出了更明確的具體要求。因此，供水企業(yè)的服務舉措，在制定及發(fā)布過程中應設置合規(guī)性審查環(huán)節(jié)。
5 結語
供水企業(yè)在開展供水接入營商環(huán)境優(yōu)化設計時，應充分領會世行測評體系下優(yōu)化營商環(huán)境的實質內容。一般認為優(yōu)化提升方向主要為減少環(huán)節(jié)、壓縮時間、節(jié)約成本，但也要確保流程設計的邏輯合理、內部管控業(yè)務流程的完整性、一線作業(yè)人員的可操作性，確保接入服務的工作質量，不能唯速度論。
專家解讀 | 科學謀劃，加大投入，系統(tǒng)推進城市內澇治理
一、要充分認識內澇治理的重要性和緊迫性
城市內澇的頻繁發(fā)生，嚴重影響人民群眾的生產生活，有些還危及到了人民生命財產安全。黨的“十九大”報告指出，當前社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。城市內澇作為一種“城市病”，是人民群眾不希望看到的，也是影響城市安全發(fā)展的重要制約因素。治理城市內澇是落實以人民為中心的發(fā)展理念、滿足人民群眾美好生活需求的必然要求，也是堅持新發(fā)展理念，將生態(tài)和安全放在更加突出位置的具體舉措。
二、要正確認識城市內澇的成因
要治理城市內澇，必須科學認識城市內澇。由本地短歷時強降雨或者持續(xù)降雨產生積水達到災害的程度，就是城市內澇。導致城市內澇的原因很多，不同的城市、不同的時期、不同的地段內澇的原因也盡不同，但是也有一些共性。
（一）城市內澇和過去的發(fā)展觀念有關系。在過去幾十年的時間里，我國普遍存在重建設輕保護，在城市發(fā)展中沒有把生態(tài)和安全放在突出位置，很多地方沒有真正認識到尊重自然、順應自然、保護自然的重要性，城市建設中開山、毀林、占田、填湖的現象屢有發(fā)生，破壞了生態(tài)本地，侵占了本該屬于水的空間，讓水無處可去，無路可走。其次，“重地上輕地下”的政績觀存在多年，大部分城市對于地下的排水和蓄水設施舍不得投入，歷史欠賬突出。此外，過去一直推行的以排為主，“及時就近排出”的做法，也無法解決高重現期時的特大暴雨。
�。ǘ┏莾葷澈腿狈羁臻g密切相關。不可壓縮是水的基本特性之一，降雨形成的地表徑流必然需要消納場所和空間。我國在過去的城市開發(fā)建設中，“留白增綠”比較少，“見縫插針”比較多，一些蓄滯洪的湖泊、濕地、低洼地被侵占，導致汛期雨水無處可去。
�。ㄈ┏鞘袃葷澈统鞘胸Q向密切相關。中國有句俗話：“水往低處流”。這句話準確表達了水的另一個特性：水要朝著坡降最大的方向流動。一些城市建設中，場地和道路豎向缺乏統(tǒng)籌設計，部分建筑、道路建設在地塊標高較為低洼的地方，一些先建的地塊標高較低，后建的地塊標高普遍較高，導致一些先建的地塊成為低洼的“盆地”，容易產生內澇積水。還有一些城市開發(fā)建設選址不當，將城市建在低洼處，也加大了內澇風險。一些城市道路局部豎向滿足相關規(guī)范要求，但從總體來看，不利于城市排水甚至對城市排水造成制約，在一些地方人為造出一些內澇積水點。
�。ㄋ模┩度氩蛔銓е略O施標準低，欠賬多。受過去認識水平和經濟社會發(fā)展階段的影響，我國在城市排水防澇設施方面投入嚴重不足，城市排水管渠和泵站設計和建設標準普遍偏低，歷史欠賬十分突出。
�。ㄎ澹┡潘O施運維和調度不到位也在會一定程度上加劇甚至導致城市內澇。由于缺乏專業(yè)人員和經費，我國城市排水設施普遍存在運維不到位，比如雨水口淤堵嚴重，雨水管渠多年未清掏導致過水能力大幅降低，導致本來標準就不高的設施還不能充分發(fā)揮作用，這在一定程度上加劇了城市內澇
三、準確理解城市內澇治理和防洪的關系
城市內澇和洪水都是由降水引起的災害，二者有一些相關性，有時候人們用洪澇來統(tǒng)指城市洪水和內澇。
�。ㄒ唬┏鞘袃葷澈秃樗袇^(qū)別。一是成因不同。城市內澇的主要成因是本地強降雨或者長歷時降雨產生的地表徑流在某些低洼地匯集，形成積水達到一定程度，影響到人民群眾生產生活。洪水一般是由流域尤其是上游的強降雨或者長歷時降雨，導致江河或者湖泊出現了較大流量或者較高水位，給城市或者鄉(xiāng)村造成了一定的威脅的自然災害。簡言之，城市內澇是一般是本地降雨造成的，城市洪水一般是上游降雨造成的。二是影響范圍不同。城市內澇主要是對局部地區(qū)有影響，影響范圍一般相對較小，大多影響時間較短。城市洪水影響范圍較大，影響時間一般較長。三是治理措施不同。城市內澇治理主要措施包括城市建設中合理預留藍綠空間發(fā)揮蓄滯作用，地塊內部實行源頭減排，修建排水管網、排水泵站、調蓄池等工程設施。城市防洪主要措施包括修建河湖堤防、上游修建水庫調蓄調度、圩垸保護、蓄滯洪區(qū)分洪等。
（二）城市內澇和洪水有聯(lián)系，可以相互轉化，相互影響。我國近些年因洪致澇的現象較為普遍。部分城市出現河水翻越防洪堤倒灌入城，導致一些地區(qū)出現大面積、長時間淹水。一些城市因為山洪治理不到位，遭遇特大暴雨時山洪穿城而過，破壞力極強，危及人民群眾生命安全。還有一些城市在河道梯級建壩，或者河道淤積抬升導致洪水來臨時雨水排口被淹沒，雨水遭遇頂托無法排出，也可能會導致城市內澇。另一方面，如果內澇治理不科學，一味強調“排”而不是和其他措施聯(lián)合使用，也會加劇下游防洪壓力，在局部可能會出現因澇致洪的現象。
四、堅持統(tǒng)籌兼顧，系統(tǒng)治理城市內澇
城市內澇產生的原因很多，加上水具有流動性，因此治理城市內澇必須堅持系統(tǒng)治理。此次國辦文件中提出要“統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設，統(tǒng)籌城市水資源利用和防災減災，統(tǒng)籌城市防洪和內澇治理，逐步建立完善城市排水防澇體系”，體現了統(tǒng)籌兼顧，系統(tǒng)治理的思路。堅持系統(tǒng)治理是這是此次內澇治理能夠取得成效的關鍵。
一是要統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設。導致城市內澇的一個重要原因就是一些山水林田湖草等生態(tài)空間被破壞，導致山林涵養(yǎng)水，湖塘調蓄水，河道排放水的功能下降。因此，治理城市內澇必須堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理。通過全面實施城市生態(tài)修復和功能修補工程，建設連續(xù)完整的生態(tài)基礎設施體系。通過保護城市周邊的山體、江河湖庫、濕地洼地、坑塘溝渠等生態(tài)空間，恢復山體原有植被，保留、恢復天然雨洪蓄滯空間和行泄通道，充分發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)對雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化作用。
二是要統(tǒng)籌城市水資源利用和防災減災。我國是缺水國家，400多個城市面臨缺水，汛期又有不少缺水城市也出現內澇，“大雨必澇，雨停就旱，旱澇急轉”的現象在一些城市十分突出。雨水是上天給予的饋贈，通過科學合理的收集和利用措施，不僅可以降低和減緩城市內澇災害，還能替代部分常規(guī)水資源，促進城市水系統(tǒng)的健康循環(huán)。
《意見》中從多個方面體現了要統(tǒng)籌城市水資源利用和防災減災的工作原則。
首先是要充分利用自然生態(tài)系統(tǒng)，建設城市的雨水蓄積設施。充分利用城市江河湖庫、濕地洼地、坑塘溝渠等自然生態(tài)要素蓄滯、存儲和凈化雨水。在城市公園、綠地、道路、建筑和廣場的項目的建設中，因地制宜建設干濕塘、旱溪、雨水花園等措施，加強雨水的自然積存，自然凈化。
其次是在城市開發(fā)建設過程中，減少城市硬化面積，嚴格控制不透水面積，避免將城市建成被密封起來的不透水、不生態(tài)、不健康的鋼筋混凝土森林。推廣使用透水磚、透水瀝青、透水混凝土等，增強城市排水能力，擴大城市透水面積，既能補給地下水，又能緩解局部積水問題。
再次是充分利用雨水資源。缺水地區(qū)要加強城市雨水蓄積設施建設，將城市蓄水設施蓄積的雨水統(tǒng)一納入城市水資源配置，優(yōu)先將城市雨水用于城市綠化、道路清掃、車輛沖洗、生態(tài)補水等方面。加強雨水蓄積設施的運行管理，確保設施的正常運行。
三是統(tǒng)籌推進統(tǒng)籌城市防洪和內澇治理�！兑庖姟诽岢鲆獙嵤┓篮樘嵘こ�，確保各城市內能夠有效防御設防標準以內的洪水災害，確保外江外河洪水不入城，對于山洪風險高的，要綜合采取截流等方式，避免山洪穿城。在管理方面，《意見》提出了要加強洪澇“聯(lián)排聯(lián)調”，建立健全城區(qū)水系、排水管網與周邊江河湖海、水庫等“聯(lián)排聯(lián)調”運行管理模式。加強綜合統(tǒng)籌，根據氣象預警信息，在特大暴雨來臨前及時預降、騰出庫容，按照雨天蓄水保安全，旱天放水促發(fā)展的模式運行，避免出現旱天不放水，雨天泄洪導致下游雪上加霜，因洪致澇或者因洪加劇內澇。承擔調蓄功能的城市內河、內湖和調蓄設施，也要根據氣象預警信息及時預降水位，在特大暴雨來臨時充分發(fā)揮蓄滯削峰作用，減少管網、泵站的壓力。
五、科學編制系統(tǒng)化實施方案
城市內澇治理工程體系比較復雜，針對不同的內澇積水原因，需要采取不同的技術和工程措施。如針對因洪致澇的，要加大城市防洪工作力度，避免在在設防標準以內的洪水倒灌淹城；針對下游排水缺乏出路的，要尋找、開拓排水通道，確保雨水徑流能夠順暢地排入收納水體；針對部分地區(qū)豎向不合理，局部低洼導致的內澇積水的，要因地制宜的采用縮減匯水面積，修建調蓄設施，增設泵站等措施；針對部分路段大管接下管，或者局部雨水管網偏小導致排水不暢的，要結合城市更新改造，適時按照新的設計標準更換雨水管網�？傊卫沓鞘袃葷�，需要系統(tǒng)調查城市內澇現狀，系統(tǒng)分析城市內澇成因，系統(tǒng)采取工程措施，系統(tǒng)推進工程實施，系統(tǒng)制訂保障措施。要做到這些，就必須制訂系統(tǒng)、科學的內澇治理方案。
《意見》明確提出，各城市行業(yè)主管部門要牽頭編制本城市內澇治理系統(tǒng)化實施方案，明確時間表和路線圖，按照5年內見到明顯成效的目標落實具體項目并列入系統(tǒng)化實施方案。簡單來說，各城市不僅要編制內澇治理系統(tǒng)化實施方案，還要在目標上明確5內年見到明顯治理成效，深度上要生成具體項目，明確時間表和路線圖。
要科學編制城市內澇治理系統(tǒng)化實施方案，必須要做到以下幾點：
一是要認真摸清底數。首先對城市排水設施進行系統(tǒng)摸排，搞清排水管網尤其是雨水管渠和合流制管網的位置、標高、管材、尺寸、連接關系等，系統(tǒng)檢查雨水管渠的淤堵情況，健康狀況等；其次還要弄清泵站、調蓄池等相關排水設施的運行調度規(guī)則，以及河湖水系的水位變化規(guī)律等；再次要對城市內澇積水點進行詳細調查，弄清歷史內澇積水的時間、深度、影響范圍、對應的降雨情況、災害損失等。
二是要科學分析成因。針對城市內澇積水問題，要透過現象看到本質問題，科學、系統(tǒng)、全面分析內澇積水成因，分清各種因素的影響程度和關鍵制約環(huán)節(jié)。
三是要合理制定目標。此次編制內澇治理系統(tǒng)化實施方案，就是要指導各城市通過五年的努力，在內澇治理方面取得明顯的成效，這是一個相對籠統(tǒng)、抽象的目標，各城市需要結合本市的情況，將這個目標具體細化。在確定目標的過程中，既要做到盡力而為，5年內必須治理內澇積水問題，因地制宜基本形成“源頭減排、管網排放、蓄排并舉、超標應急”的城市排水防澇工程體系，城市排水防澇能力顯著提升，內澇治理工作取得明顯成效，又要尊重內澇治理和工程建設的客觀規(guī)律，做到實事求是，量力而行。當然，什么是明顯的成效，《意見》也給出了具體的要求：老城區(qū)雨停后及時排干積水，低洼地區(qū)防洪排澇水平大幅提升，歷史上嚴重影響生產生活秩序的易澇積水點全面消除，新城區(qū)在發(fā)生內澇設防標準以內的降雨時不再出現城市看海，這些都是看得見、摸得著的，以人民群眾的感受為出發(fā)點和衡量要素的一些具體要求。
四是要提出系統(tǒng)方案。針對城市的內澇積水問題和上述原因分析，根據5年內的治理目標，因地制宜地提出系統(tǒng)化的解決方案。首先要提出區(qū)域流域層面的治理措施，包括流域防洪提升工程和流域的生態(tài)保護與修復工程，構建連續(xù)完整的生態(tài)基礎設施，充分發(fā)揮生態(tài)本底的徑流控制作用。其次要明確城市層面的技術措施，包括城市排水出路和排水分區(qū)構建、城市豎向優(yōu)化、雨水削峰調蓄、雨水行泄通道、雨水源頭減排等。最后還要從設施層面提出排水管渠及其附屬設施的改造計劃，提出系統(tǒng)化平臺的建設方案等。
五是要明確保障措施。系統(tǒng)化方案還要從制度、資金等方面明確提出系統(tǒng)化方案實施的保障措施，確保方案能夠順利實施。
六、多渠道籌措資金
要實現5年內內澇治理取得明顯成效的目標，只有文件、方案和制度顯然是不夠的，還需要真刀真槍的推動工程建設，這些都需要資金的投入。網絡上熱炒東京地下“排水神殿”實際是東京都江戶川外郭放水路，這是一個長6.3公里，直徑10米的地下排水工程。很多人驚嘆于這個工程規(guī)模的宏大，卻忽視了其近30億美元的投資。香港在1990年前也是內澇問題很嚴重。1989年香港成立了渠務署，開始加大洪澇治理的力度，到今天已經累計投入296億港幣，人均累計投入約4500港幣，未來還計劃投入約300億港幣。正是這種長期大力度投入，香港今天的內澇問題已經大大緩解。
城市內澇治理是民生工程，是純公益性事業(yè)，沒有收費來源，需要政府加大投入�！兑庖姟肥状蚊鞔_提出了中央預算內投資要加大對城市內澇治理的支持力度。當然，中國城市多，內澇治理方面欠賬多，完全指望中央預算內投資解決各城市5年內所有的內澇治理的資金需求，顯然是不現實的。《意見》還從多個方面提出了資金籌措的方式和渠道。一是政府債券，將城市內澇治理領域符合條件的項目納入政府債券支持范圍；二是地方政府要加大資金投入，包括城市建設維護資金，城市防洪經費等；三是探索建立供水、排水、水處理全鏈條的管理機制，通過供水和水處理等有穩(wěn)定現金流的項目和內澇治理這些純公益性項目捆綁，“肥瘦搭配”，引入社會資本；四是探索新開發(fā)模式，綜合盤活土地資源和各類經營性資源來籌集資金，投入到內澇治理中。
七、落實城市政府主體責任
落實城市內澇治理的責任主體是《意見》中各項要求能夠順利落實的關鍵�！兑庖姟访鞔_提出要嚴格落實城市人民政府的主體責任。各城市應高度重視起城市內澇治理的工作，切實把治理內澇作為保障城市安全發(fā)展的重要任務抓實抓好，要把這項工作納入重要的議事日程，在人員配置、項目謀劃、資金安排、項目推動上加大資源投入，統(tǒng)籌各相關部門，確保形成工作合力。
要落實城市政府的主體責任，還要加強指導和監(jiān)督。《意見》明確提出，省級政府和國務院相關部門都要加強制度和監(jiān)督力度，將內澇治理工作納入政府工作績效考核體系，省級政府要定期對各城市內澇治理情況進行評估，考核和監(jiān)督，督促各城市人民政府及時、科學、有效推進城市內澇治理工作，確保5年內內澇治理工作取得明顯成效。（作者：王家卓 中規(guī)院（北京）規(guī)劃設計有限公司生態(tài)市政院院長，教授級高級工程師）
