供水服務(wù)密切關(guān)乎民生，水價(jià)也是社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的話題。事實(shí)上，從改革開(kāi)放以后，我國(guó)水價(jià)改革已經(jīng)經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程，至今仍未結(jié)束。

今年年中，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究起草了《關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費(fèi)進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量的意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》，《城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》《城鎮(zhèn)供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法(征求意見(jiàn)稿)》。而上一版的價(jià)格管理辦法和成本監(jiān)審辦法(試行)分別是1998年和2010年出臺(tái)，距今年份已久，供水價(jià)格改革步履維艱。

此前，中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授沈大軍曾在其署名文章中提到，當(dāng)前我國(guó)水價(jià)改革正處于關(guān)鍵突破期，如何將已建立的水價(jià)制定政策框架落到具體實(shí)踐中是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。這其中，理清供水價(jià)格管理中的難點(diǎn)，至關(guān)重要。

屬地性明顯，要求地方細(xì)則配套跟進(jìn)

供水與供電、供氣、供暖，常常作為并列的公用事業(yè)行業(yè)被放在一起比較。其實(shí)，它們既有因網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷所帶來(lái)的相似性，也有各自獨(dú)一無(wú)二的個(gè)性。這種公用事業(yè)行業(yè)的統(tǒng)一性和特殊性也反映在價(jià)格制定的過(guò)程中。

E20研究院院長(zhǎng)、供水服務(wù)促進(jìn)聯(lián)盟理事長(zhǎng)傅濤指出，它們的統(tǒng)一性在于均以“準(zhǔn)許成本+合理收益”為原則。它們的特殊性在于，電力價(jià)格由國(guó)家層面統(tǒng)一管理和核定;天然氣價(jià)格改革的目標(biāo)是“管住中間，放開(kāi)兩頭”，即氣源和銷售價(jià)格放開(kāi)由市場(chǎng)形成，對(duì)屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的管道運(yùn)輸和配氣價(jià)格則要嚴(yán)格監(jiān)管;供暖行業(yè)有季節(jié)性差異和南北差異;只有供水是最能完整反映屬地差異的公用事業(yè)行業(yè)。

由于我國(guó)各地區(qū)的水資源稟賦和供水系統(tǒng)差別較大，難以在大的范圍內(nèi)對(duì)供水自由調(diào)度，不可能建立全國(guó)性的運(yùn)輸管網(wǎng)，調(diào)節(jié)全國(guó)供水市場(chǎng)，如原水水質(zhì)、輸水距離、供水規(guī)模、區(qū)域面積、供水管網(wǎng)狀況、地勢(shì)因素、抄表到戶情況、服務(wù)程度等都不盡相同，由此反映到供水成本上也會(huì)千差萬(wàn)別。不同地區(qū)的水資源條件、城市規(guī)劃和布局、供水市場(chǎng)發(fā)育程度、供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)與技術(shù)水平等決定了各城市間的供水成本差異巨大，這也導(dǎo)致了成本監(jiān)審部門(mén)難以簡(jiǎn)單明確而單一地確定合理的成本與監(jiān)審標(biāo)準(zhǔn)。再加上各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)承受能力不同，所以供水價(jià)格的地域性差異相對(duì)明顯。

如重慶、廣州等地區(qū)由于受到區(qū)域地質(zhì)條件、水環(huán)境污染、水資源分布等因素的影響，部分地區(qū)水源地的水質(zhì)較差，只有采取深度處理工藝才能達(dá)到國(guó)家飲用水標(biāo)準(zhǔn)。

如重慶市自來(lái)水公司向重慶主城約600萬(wàn)人供水，由于山城地勢(shì)的特殊性，需建多級(jí)加壓站，增加了供水成本。公司負(fù)責(zé)人曾介紹，重慶主城第一階梯水價(jià)為3.5元/方，除去污水處理等代收費(fèi)用及增值稅，企業(yè)收取水費(fèi)2.3元/方，而企業(yè)水處理成本為2.8元/方。

另如廣州水資源的主要特點(diǎn)是過(guò)境水資源相對(duì)豐富，但本地水資源較少，人均水資源占有量不到全國(guó)平均數(shù)量的 1/2，加之水環(huán)境污染以及供水布局等因素，導(dǎo)致供水成本增加。據(jù)了解，為提升供水能力，保障城市用水安全。廣州自來(lái)水自籌了46.3億元新建北部水廠(一期)及配套管網(wǎng)、廣從加壓站等項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)北部與中心管網(wǎng)互聯(lián)互通，設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力提至519萬(wàn)立方米/日，以解決設(shè)計(jì)產(chǎn)能不足問(wèn)題，整體改善中心城區(qū)供水環(huán)境及供水應(yīng)急處理能力。

基于各地存在的實(shí)際差異，傅濤強(qiáng)調(diào)，供水價(jià)格制定需要充分反映屬地特征，不宜做過(guò)多“一刀切”的規(guī)定，建議將更多的事權(quán)下放到地方。原則性的條款應(yīng)由國(guó)家發(fā)改委頒發(fā)的《供水價(jià)格管理辦法》和《成本監(jiān)審辦法》明確，而對(duì)于屬地差異較大的條款，具體管理細(xì)則由地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和行業(yè)發(fā)展實(shí)際情況進(jìn)行制定更為妥當(dāng)。這也符合我國(guó)深化“放管服”改革的要求和趨勢(shì)。

同時(shí)，屬地供水企業(yè)也應(yīng)大力探索，創(chuàng)新供水價(jià)格機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)自身的積極性，以提升企業(yè)的管理效率和服務(wù)質(zhì)量。

眾口難調(diào)，平衡政企民關(guān)系是核心

供水服務(wù)一種公共服務(wù)，供水服務(wù)中存在多種關(guān)系，如政府、企業(yè)、公眾的關(guān)系，居民與非居民的關(guān)系，普通用戶和低收入群體或產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持對(duì)象的關(guān)系等等，傅濤介紹，供水價(jià)格制定和調(diào)整的過(guò)程，其實(shí)就是多方尋求平衡的過(guò)程。

其中，政府、企業(yè)、公眾三方關(guān)系，是這些關(guān)系的核心。政府是供水服務(wù)的責(zé)任主體，供水企業(yè)被政府委托幫助完成其服務(wù)責(zé)任，自來(lái)水用戶是供水服務(wù)的享用者。

基于此，上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司總經(jīng)理張燎在接受中國(guó)水網(wǎng)專訪時(shí)曾認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)的城市供水成本的責(zé)任，應(yīng)由政府和水用戶兩類責(zé)任主體承擔(dān)，供水企業(yè)只是以有效率的方式提供供水服務(wù)的運(yùn)營(yíng)商。

傅濤也曾用“支點(diǎn)理論”來(lái)形容政府、企業(yè)與民眾在水價(jià)制定中的關(guān)系：在水價(jià)這個(gè)杠桿的兩段，一端是公眾，另一端是政府。

政府是供水公共服務(wù)的責(zé)任主體，它一方面決定著公眾所要支付的用水價(jià)格，另一方面也決定著企業(yè)以什么形式為公眾提供水務(wù)服務(wù)。無(wú)論哪一種服務(wù)形式，政府直接提供也好，企業(yè)幫助政府提供也好，水務(wù)服務(wù)成本的承擔(dān)主要有兩種形式：其一是從政府財(cái)稅收益或土地收益中拿出一部分做公共服務(wù)，這樣百姓可以不付費(fèi)或少付費(fèi)水費(fèi);另一方式完全由百姓來(lái)付費(fèi)。在公共服務(wù)總成本中所支付的總成本中，由公眾支付的那部分費(fèi)用，稱之為水價(jià)，也就是消費(fèi)者所承擔(dān)的支付責(zé)任。

當(dāng)以企業(yè)績(jī)效作為支點(diǎn)時(shí)，政府支付和用戶支付分別位于天平的兩端。一方的少付必然以另一方的多付為前提。但無(wú)論哪一方負(fù)擔(dān)過(guò)多都會(huì)導(dǎo)致整個(gè)體系的失衡，使得供水公共服務(wù)的效率降低。

同時(shí)，在供水價(jià)格管理中，需要充分考慮地方政府長(zhǎng)期行業(yè)管理所產(chǎn)生的遺留問(wèn)題，不宜將前期成本中政府的責(zé)任簡(jiǎn)化甚至忽略，既不能簡(jiǎn)單將全部成本進(jìn)入水價(jià)，由公眾負(fù)擔(dān)，也不能簡(jiǎn)單地全部推給定價(jià)成本之外，由經(jīng)營(yíng)企業(yè)來(lái)消化。應(yīng)當(dāng)將前期不合理的建設(shè)經(jīng)營(yíng)責(zé)任，建立在政府、企業(yè)和公眾三方協(xié)同體系之上，合理確定定價(jià)成本，避免形成目前城市水價(jià)提價(jià)過(guò)程中企業(yè)和公眾的簡(jiǎn)單對(duì)立關(guān)系。從而使三方達(dá)到一個(gè)默契的平衡點(diǎn)。