如今，新一輪的城鎮(zhèn)化在全國(guó)各地加緊建設(shè)，如果說(shuō)，全域無(wú)垃圾、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)是在“面子”上下功夫，“里子”又該如何打造呢？作為城市“里子”的地下綜合管廊，其建設(shè)與運(yùn)維尤為重要。如果說(shuō)鋼筋混凝土的結(jié)構(gòu)框架是地下綜合管廊的建筑基礎(chǔ)，那么，工程完成后的立法管理就是為其奠定法律基石，從而讓地下綜合管廊的管理做到有法可依、有法必依。
我市地下綜合管廊建設(shè)已進(jìn)入收尾階段
在國(guó)家和當(dāng)?shù)卣耐苿?dòng)和支持下，近年來(lái)，我國(guó)城市正迎來(lái)地下管廊建設(shè)高峰期。2015年7月，住建部宣布，我國(guó)啟動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)，包括我市在內(nèi)的十堰、包頭、沈陽(yáng)、哈爾濱、蘇州、廈門、長(zhǎng)沙、�？凇⒘P(pán)水等10所城市作為首批試點(diǎn)城市，3年內(nèi)建設(shè)地下綜合管廊389公里，總投資351億元，其中中央財(cái)政投入102億元。位于甘肅中部的我市白銀是第一家公布招標(biāo)結(jié)果的城市。
2015年9月23日，總部位于武漢市青山區(qū)的中國(guó)一冶公布中標(biāo)甘肅省白銀市地下綜合管廊試點(diǎn)項(xiàng)目，工程總投資22.38億元。作為國(guó)家首批試點(diǎn)項(xiàng)目，我市地下綜合管廊項(xiàng)目共分7條路段，以搭建主城區(qū)及銀西新城地下綜合管廊主干系統(tǒng)為目標(biāo)，建設(shè)主城區(qū)的北環(huán)路、銀山路、振興大道、誠(chéng)信大道、北京路等5條地下綜合管廊，和銀西新區(qū)的迎賓大道及南環(huán)西路2條地下綜合管廊，合計(jì)26.25公里。綜合管廊將納入供水、熱力、電力、通信、廣播電視、燃?xì)�、排水等管線，有效避免道路的二次開(kāi)挖。這是我市尊重城市發(fā)展規(guī)律、創(chuàng)新建設(shè)理念、提升城市建設(shè)水平的一個(gè)縮影。
據(jù)了解，我市地下綜合管廊以ppp模式進(jìn)行，中國(guó)一冶承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，后期由市政府分期購(gòu)買服務(wù)。項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期限定為30年（包括建設(shè)期）。記者采訪白銀市城市地下綜合管廊有限公司總工程師王新全了解到，我市地下綜合管廊建設(shè)現(xiàn)已進(jìn)入收尾階段，目前正在進(jìn)行的是附屬設(shè)備的安裝和調(diào)試，以及一些路面的恢復(fù)工作。地下綜合管廊即將竣工，隨后的管理和運(yùn)營(yíng)情況也成了大眾關(guān)注的熱點(diǎn)。
地下綜合管廊立法勢(shì)在必行
記者了解到，自從2014年國(guó)辦發(fā)27號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)以后，綜合管廊建設(shè)在我國(guó)逐漸重視起來(lái)，各部門相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，部分地區(qū)也順勢(shì)搭上PPP政策快車，開(kāi)始大規(guī)模建設(shè)城市綜合管廊。在當(dāng)前綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，由于缺乏完善的立法對(duì)管廊建設(shè)費(fèi)用分?jǐn)�、管廊建成后收費(fèi)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)加以明確，導(dǎo)致綜合管廊在我國(guó)推進(jìn)的步伐比較緩慢。
黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)十分重視地下管廊管理工作，習(xí)近平總書(shū)記、李克強(qiáng)總理曾多次對(duì)城市地下綜合管廊建設(shè)作出重要指示。李克強(qiáng)總理指出：“目前中國(guó)正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，但我們的地下管廊建設(shè)嚴(yán)重滯后。加快這方面的建設(shè)、很有必要！”近年來(lái)，地下綜合管廊的立法工作也越來(lái)越受到各級(jí)相關(guān)部門的關(guān)注。
據(jù)了解，國(guó)務(wù)院曾下發(fā)多個(gè)文件對(duì)地下管廊管理工作作出明確要求。包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]36號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2014]27號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2015]61號(hào)）等。以2015年8月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》為例，《意見(jiàn)》明確要求，已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，所有管線必須入廊，在其它區(qū)域新建管線的，相關(guān)部門不予審批，既有管線應(yīng)逐步有序遷移至地下綜合管廊。
記者走訪相關(guān)部門了解到，現(xiàn)階段，由于我國(guó)沒(méi)有對(duì)城市地下空間產(chǎn)權(quán)做出明確規(guī)定，管線單位只需向各自的行政主管申請(qǐng)獲批后，就可開(kāi)挖道路實(shí)施管線操作。但是由于各管線單位行政主體不同，施工順序不同，一條道路經(jīng)常是反復(fù)開(kāi)挖和修復(fù)，造成地下管線管理失控的局面。地下綜合管廊的優(yōu)勢(shì)正體現(xiàn)在其可以對(duì)管線進(jìn)行統(tǒng)一管理和維護(hù)，管廊內(nèi)設(shè)臵有監(jiān)控中心，發(fā)生故障后，專業(yè)維修人員隨同管線單位入內(nèi)進(jìn)行維修，避免因管線操作人員不當(dāng)操作引起的風(fēng)險(xiǎn)和損失。而這些都將建立在對(duì)其管理進(jìn)行立法的基礎(chǔ)之上。
為了規(guī)避我市地下綜合管廊建成后出現(xiàn)因無(wú)法可依而引起管理問(wèn)題，2017年3月6日，市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主持召開(kāi)了《白銀市地下綜合管廊管理辦法》立法聯(lián)席會(huì)議，市住建局、市規(guī)劃局、市國(guó)土局、市發(fā)改委、市財(cái)政局、市工信委、市審計(jì)局、市公安局、市法制辦、市環(huán)保局、白銀消防支隊(duì)、市城投公司、市管廊公司、市政工程管理處、市建管處、白銀區(qū)綜合執(zhí)法局、白銀區(qū)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地管委會(huì)等相關(guān)部門和單位參加了會(huì)議。會(huì)議就《白銀市地下綜合管廊管理辦法》（草案）立法的必要性和重要意義作了說(shuō)明。研究確定成立了《白銀市地下綜合管廊管理辦法》立法工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了《白銀市地下綜合管廊管理辦法》（草案）的起草部門和單位，配合部門和單位。明確了各相關(guān)部門和單位在起草和修改完善過(guò)程中的職責(zé)，立法的程序和時(shí)間要求。根據(jù)會(huì)議要求，市住建局會(huì)同市人大法工委研究制定了《白銀市地下綜合管廊管理辦法》立法實(shí)施方案。同時(shí)，《白銀市地下綜合管廊管理辦法》立法實(shí)施方案也對(duì)立法的程序及時(shí)間要求作出明確規(guī)定。
記者從市人大常委會(huì)法制工作委員了解到，目前，《白銀市城市地下綜合管廊管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）經(jīng)市九屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)，即將報(bào)往省人大審查。對(duì)于《辦法》制定的必要性，市人大相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，白銀城區(qū)綜合管廊項(xiàng)目被確定為全國(guó)首批、西北首家試點(diǎn)項(xiàng)目之一，總投資22.38億元。于2015年10月開(kāi)工建設(shè)，截至目前,綜合管廊項(xiàng)目主體工程基本完工。當(dāng)前和今后的主要工作是做好各類管線的入廊、運(yùn)營(yíng)和管理。但在實(shí)際管理工作中，卻面臨著管廊管理沒(méi)有上位法作為執(zhí)法依據(jù)而導(dǎo)致政府及其管理部門的職責(zé)不夠明確、管線入廊收費(fèi)爭(zhēng)議大、管廊運(yùn)營(yíng)單位與管線單位的責(zé)任義務(wù)不夠完善、保障管廊安全的措施不足等問(wèn)題。鑒此，制定一部有特色可操作的地方性法規(guī)，全面規(guī)范城市地下綜合管廊管理工作，統(tǒng)籌各類市政管線的規(guī)劃和建設(shè)，解決“馬路拉鏈”和“高空架線”問(wèn)題，保障城市安全、完善城市功能、不斷提高城市綜合承載能力和整體形象，是十分必要的。
將成為我市制定的第二部地方性實(shí)體法規(guī)
市人大法工委工作人員告訴記者：“《辦法》是我市制定的第二部地方性實(shí)體法規(guī)，嚴(yán)格依照《甘肅省地方立法條例》和《白銀市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》的規(guī)定，進(jìn)行提案、審議、征求意見(jiàn)、修改和報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)。”
據(jù)了解，從2017年4月開(kāi)始，市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)同市住建局成立了起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，先后多次召開(kāi)了立法協(xié)調(diào)會(huì)，組織專門人員進(jìn)行調(diào)研、論證、起草，形成了《辦法（草案）》。2018年1月，由市政府提請(qǐng)市人大常委會(huì)進(jìn)行了初審。按照初審意見(jiàn)，常委會(huì)法制工作委員會(huì)及時(shí)向社會(huì)各界公開(kāi)征求了意見(jiàn)，召開(kāi)了主管部門、管廊運(yùn)營(yíng)管理單位、管線單位參加的聯(lián)席會(huì)議，對(duì)《辦法（草案）》逐條進(jìn)行了修改。針對(duì)《辦法（草案）》中存在的問(wèn)題，經(jīng)常委會(huì)主任會(huì)議研究決定，由常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織相關(guān)方面的人員赴上海市政工程設(shè)計(jì)總院、廈門市和深圳市人大常委會(huì)就城市地下綜合管廊管線入廊技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程及地方立法情況進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)。市政府根據(jù)考察學(xué)習(xí)情況，對(duì)《辦法（草案）》進(jìn)行了進(jìn)一步修改。市人大常委會(huì)法工委在組織召開(kāi)專家論證會(huì)、法委會(huì)、征詢省人大常委會(huì)法制工委、財(cái)經(jīng)工委意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，形成了《辦法（二審稿）》，提請(qǐng)市人大常委會(huì)第十三次會(huì)議進(jìn)行了二審。根據(jù)二審中提出的意見(jiàn)和建議，法工委商市住建局并經(jīng)常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同意，聘請(qǐng)西北師范大學(xué)法學(xué)院、甘肅省地方性法規(guī)評(píng)估中心的專家對(duì)《辦法（草案）》再次作了系統(tǒng)的梳理修改，市人大常委會(huì)黨組提請(qǐng)市委常委會(huì)進(jìn)行了研究討論。法制委員會(huì)綜合各方面的意見(jiàn)，認(rèn)真審議修改后，一致認(rèn)為，《辦法（草案）》經(jīng)過(guò)一年多時(shí)間的起草、論證、修改，已趨成熟,形成了《辦法（三審稿）》，提請(qǐng)市九屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議第三次審議通過(guò)。
記者了解到，《辦法》按照國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委推進(jìn)城市地下綜合管廊的要求，結(jié)合我市實(shí)際，對(duì)管廊規(guī)劃、建設(shè)、管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)和立法規(guī)范，針對(duì)性和操作性強(qiáng)，符合《立法法》關(guān)于地方立法的要求。主要表現(xiàn)在：（一）明確了管廊建設(shè)資金的籌措模式。針對(duì)管廊建設(shè)資金緊張的客觀實(shí)際，在辦法中明確規(guī)定“管廊的建設(shè)資金采取政府投資和多渠道融資相結(jié)合的模式籌措”，從而解決了資金短缺，影響推進(jìn)管廊項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度的實(shí)際困難，使辦法體例更加完善，增強(qiáng)了可操作性。（二）明確了市、縣（區(qū)）政府及其行政主管部門在管廊規(guī)劃、建設(shè)、管理工作中的權(quán)責(zé)分工。《辦法》具體規(guī)定了各級(jí)政府及其行政主管部門按照職權(quán)法定和統(tǒng)一的原則，各司其職、各負(fù)其責(zé)，解決了行政主管部門職能交叉、相互推諉、履職不到位等問(wèn)題。（三）確立了政府主導(dǎo)的定價(jià)機(jī)制。鑒于管廊作為市政基礎(chǔ)設(shè)施，政府對(duì)其收費(fèi)進(jìn)行管理是必要的。《辦法》明確規(guī)定了“入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)的價(jià)格形式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市人民政府價(jià)格主管部門予以確定”，確立了政府主導(dǎo)的價(jià)格機(jī)制，防止了運(yùn)營(yíng)企業(yè)末端收費(fèi)，增加管線單線和用戶負(fù)擔(dān)等問(wèn)題。（四）明確了管廊運(yùn)營(yíng)管理單位和管線單位的職責(zé)。據(jù)了解，為了落實(shí)好管廊運(yùn)營(yíng)和維護(hù)過(guò)程中的崗位職責(zé)和管理責(zé)任，《辦法》第二十三條和第二十四條分別對(duì)管廊運(yùn)營(yíng)管理單位和管線單位的職責(zé)作了規(guī)定，有效防止了運(yùn)營(yíng)管理實(shí)踐中因制度不健全、安全事故排查不及時(shí)、履責(zé)不到位等問(wèn)題而導(dǎo)致的影響管廊正常運(yùn)行的情況發(fā)生。
關(guān)于行政處罰的設(shè)定問(wèn)題，市人大法工委工作人員趙永林告訴記者，“針對(duì)《辦法》中涉及的行政處罰沒(méi)有具體的上位法作為直接依據(jù)的實(shí)際，在起草和審議過(guò)程中，常委會(huì)嚴(yán)格按照地方性法規(guī)關(guān)于設(shè)定行政處罰的權(quán)限和特點(diǎn)，多次請(qǐng)示省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委、法制工委，根據(jù)違反行政管理行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度，參照深圳、廈門、西安等地的成熟做法，結(jié)合白銀實(shí)際，分別對(duì)管廊建設(shè)單位、管線單位、管廊運(yùn)營(yíng)管理單位以及有關(guān)行政主管部門的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，設(shè)定了不同幅度罰款的行政處罰，以增強(qiáng)實(shí)際執(zhí)行中的操作性和強(qiáng)制性，符合《行政處罰法》第十一條‘地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰’的規(guī)定。此外，《辦法》還對(duì)暢通當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的途徑、當(dāng)事人拒不履行處罰規(guī)定等問(wèn)題作了規(guī)定。”
來(lái)源：白銀日?qǐng)?bào)
