導(dǎo)讀

2015 年 10 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》( 國(guó)辦發(fā)〔2015〕75 號(hào)) ， 進(jìn)一步明確了推進(jìn)海綿城市建設(shè)的工作目標(biāo)和基本 原則，從加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌有序建設(shè)、完善支持政 策、抓好組織落實(shí)4 個(gè)方面提出具體措施。在同年印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》中，海綿城市建設(shè)也被列為未來(lái)城市建設(shè)的重要內(nèi)容。

但是任何好的理念，沒(méi)有配套的落實(shí)制度都會(huì)落空。海綿城市建設(shè)要增加一定的前期投入，以社會(huì)效益和生態(tài)效益為主，最后受益的是社會(huì)大眾。如果沒(méi)有一定的約束和監(jiān)管，很可能會(huì)流于形式。即使有了前期的建設(shè)投入，如果后期的運(yùn)營(yíng)管理不到位，各項(xiàng)低影響設(shè)施的作用得不到有效發(fā)揮，也會(huì)影響實(shí)施效果。因此，監(jiān)管必須貫穿海綿城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、維護(hù)管理的全過(guò)程。今天我們要展開(kāi)討論的就是這個(gè)話題：

1、政府管理部門(mén)作為主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)：

眾所周知，海綿城市建設(shè)涉及多個(gè)政府管理部門(mén)的協(xié)同配合和管理，大家也一直對(duì)各個(gè)部門(mén)的具體職能存在一些模糊的認(rèn)識(shí)，所以我們將海綿城市建設(shè)中涉及的主要政府職能部門(mén)及其管理范圍總結(jié)如下：

工作領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)構(gòu)：

組長(zhǎng)：書(shū)記/市長(zhǎng)

副組長(zhǎng)：市長(zhǎng)/主管副市長(zhǎng)

成員一般包括：市人民政府副秘書(shū)長(zhǎng)、市政府督查室主任、市住建局局長(zhǎng)、市發(fā)改委主任、市財(cái)政局局長(zhǎng)、市水務(wù)局局長(zhǎng)、市環(huán)保局局長(zhǎng)、市規(guī)劃局局長(zhǎng)

通常情況下，市政府建立綜合協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確牽頭部門(mén)，組織有關(guān)部門(mén)和單位，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，共研政策措施，及時(shí)解決問(wèn)題。住房城鄉(xiāng)建設(shè)局會(huì)同有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)海綿城市建設(shè)管理。

各部門(mén)的主要職責(zé)：

• 海綿領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：統(tǒng)籌部署全市海綿城市建設(shè)工作；
• 市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局：牽頭制定建設(shè)實(shí)施方案，制定項(xiàng)目管理政策和技術(shù)規(guī)范，開(kāi)展培訓(xùn)；
• 市規(guī)劃局：負(fù)責(zé)編制海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、并在其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和控規(guī)中體現(xiàn)海綿城市建設(shè)要求；
• 市發(fā)改委：項(xiàng)目立項(xiàng)審查；
• 市國(guó)土局：協(xié)調(diào)用地管理工作；
• 市財(cái)政局：落實(shí)財(cái)政資金，牽頭PPP項(xiàng)目，制定獎(jiǎng)懲政策；
• 市環(huán)保局：指導(dǎo)海綿城市建設(shè)環(huán)評(píng)審批，開(kāi)展水質(zhì)監(jiān)測(cè)；
• 市城管局：負(fù)責(zé)排水設(shè)施運(yùn)行管理，制定運(yùn)行管理政策；
• 市房管局：協(xié)助開(kāi)展既有公共建筑和老舊小區(qū)的海綿化改造項(xiàng)目
• 市園林局：維護(hù)管理大型綠地、公園等大型綠化設(shè)施

以上每個(gè)部門(mén)具體到項(xiàng)目的規(guī)劃、審批和實(shí)施階段的主要職責(zé)如下：

海綿城市構(gòu)建需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)，也涉及城市各層級(jí)政府管理部門(mén)，明確低影響開(kāi)發(fā)控制目標(biāo)。在設(shè)計(jì)階段，應(yīng)對(duì)不同低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施及其組合進(jìn)行科學(xué)合理的平面與豎向設(shè)計(jì)，在建筑與小區(qū)、城市道路、綠地與廣場(chǎng)、水系等規(guī)劃建設(shè)中，應(yīng)統(tǒng)籌考慮景觀水體、濱水帶等開(kāi)放空間，建設(shè)低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施。

海綿城市的建設(shè)與所在區(qū)域的規(guī)劃控制目標(biāo)、水文、氣象、土地利用條件等關(guān)系密切，因此，選擇系統(tǒng)流程、單項(xiàng)設(shè)施或組合系統(tǒng)時(shí)，需要進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析和比較，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施建成后應(yīng)明確維護(hù)管理責(zé)任單位，落實(shí)設(shè)施管理人員，細(xì)化日常維護(hù)管理內(nèi)容，確保低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施運(yùn)行正常。

2、建章立制為關(guān)鍵：

海綿城市建設(shè)的基本原則強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)、生態(tài)優(yōu)先、安全為重、因地制宜、統(tǒng)籌建設(shè)。其中特別重要的是規(guī)劃的管控與落實(shí)，具體來(lái)說(shuō)一般要求做到：一是要把海綿城市建設(shè)的要求落實(shí)到項(xiàng)目立項(xiàng)、土地出讓和用地許可、規(guī)劃審查、設(shè)計(jì)施工圖審查、施工建設(shè)許可、竣工驗(yàn)收等城市規(guī)劃建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，并建立相應(yīng)的長(zhǎng)效管理制度；二是要落實(shí)“三同時(shí)”要求，將相關(guān)項(xiàng)目作為建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃許可前置條件，確保低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施與主體建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)、同時(shí)施工并同時(shí)投入使用。

具體來(lái)說(shuō)，在項(xiàng)目管控過(guò)程中，分為規(guī)劃編制的管控和對(duì)規(guī)劃建設(shè)的管控：

• 規(guī)劃編制管控:

2017年年中，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委組織編制并發(fā)布了《全國(guó)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)“十三五“規(guī)劃》，海綿城市被明確寫(xiě)入規(guī)劃，意味著在最高國(guó)家層面獲得政策的支持與保障。同時(shí)，也標(biāo)志著城市建設(shè)方式向生態(tài)可持續(xù)方向轉(zhuǎn)變，綠色基礎(chǔ)設(shè)施越來(lái)越受到重視。

上海、北京等特大型城市以及各個(gè)中小城市在各自編訂的城市總體規(guī)劃中均強(qiáng)制性要求城市規(guī)劃布局時(shí)保持城市彈性、減少濕地?fù)p失、預(yù)留藍(lán)綠空間，同時(shí)在各城市控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃中要求予以用地落實(shí)，另外，在城市水系、綠地系統(tǒng)、排水防澇、道路交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中要求協(xié)同，保持用地協(xié)調(diào)、豎向協(xié)調(diào)以及設(shè)施的協(xié)調(diào)。

• 規(guī)劃建設(shè)的管控

目前多數(shù)城市的新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目必須落實(shí)海綿城市要求，既有的控規(guī)中也要求新增海綿城市建設(shè)要求，整個(gè)項(xiàng)目從：用地規(guī)劃許可報(bào)建、方案報(bào)建、修詳規(guī)報(bào)建、工程建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建（施工圖審查）、施工監(jiān)管、竣工驗(yàn)收、運(yùn)行與維護(hù)以及后續(xù)效果評(píng)估均要求落實(shí)海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

• 在土地出讓階段要把海綿城市的建設(shè)要求納入出讓條件；
• 在項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)中應(yīng)：在新核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)或規(guī)劃條件的建設(shè)項(xiàng)目，將嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃要求，明確年徑流總量控制率等海綿城市建設(shè)控制指標(biāo)；對(duì)已核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)或規(guī)劃條件中未明確海綿城市建設(shè)控制指標(biāo)的，由建設(shè)行政主管部門(mén)在工程設(shè)計(jì)審查中進(jìn)行控制；
• 在申請(qǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證時(shí)：建設(shè)用地規(guī)劃許可證核發(fā)的目的是建設(shè)單位辦理土地審 批手續(xù)，與年徑流總量控制率等海綿城市建設(shè)控制指標(biāo)的設(shè)計(jì)和建設(shè)要求無(wú)關(guān)， 在建設(shè)用地規(guī)劃許可證中不要求海綿城市建設(shè)控制指標(biāo)；
• 在申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證時(shí)：建設(shè)工程規(guī)劃許可證正本為統(tǒng)一格式，無(wú)法增設(shè)新的內(nèi)容，可以在建設(shè)工程規(guī)劃許可批準(zhǔn)的總平臺(tái)面圖中載明年徑流總量控制率等海綿城市建設(shè)控制指標(biāo)。

目前，從各城市出臺(tái)的《海綿城市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管理辦法》來(lái)看，基本都已經(jīng)明確將海綿城市建設(shè)要求納入城市規(guī)劃編制、規(guī)劃許可和建設(shè)管理全過(guò)程。通常， 海綿城市規(guī)劃管控制度應(yīng)達(dá)到如下基本要求：

• 系統(tǒng)化——系統(tǒng)規(guī)定規(guī)劃編制和規(guī)劃管理中的要求，形成體系；
• 全程化——實(shí)現(xiàn)從控規(guī)指標(biāo)、土地出讓、一書(shū)兩證發(fā)放、施工許可、竣工驗(yàn)收等全過(guò)程管理；
• 制度化——管控要求要制度化，作為行政主管部分管理的依據(jù)；
• 定量化——提出的指標(biāo)要易于量化和考核
• 模型化——規(guī)劃管控過(guò)程中要建立本地的計(jì)算模型，尤其是對(duì)年徑流總量控制率的計(jì)算模型，確保每個(gè)地塊都可以核算

在工程立項(xiàng)報(bào)告、立項(xiàng)審查、建設(shè)管理和驗(yàn)收監(jiān)管各階段，都需要嚴(yán)格落實(shí)海綿城市的建設(shè)管控要求：

結(jié)語(yǔ)：海綿城市的真正意義是以空前的高度和廣度來(lái)面對(duì)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)以及氣候變化等多種社會(huì)和自然因素產(chǎn)生的嚴(yán)重雨洪問(wèn)題，及其對(duì)城市安全、水環(huán)境、人類(lèi)和城市生態(tài)環(huán)境的深遠(yuǎn)影響，從國(guó)家層面和角度空前重視一個(gè)長(zhǎng)期存在而又重視不夠的重大領(lǐng)域，第一次大范圍、大規(guī)模調(diào)動(dòng)國(guó)家資源和社會(huì)資源，調(diào)動(dòng)多專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域資源，第一次全面地從城市規(guī)劃、市政與環(huán)境工程、水利工程、建筑工程、園林景觀工程、道路交通工程等多專(zhuān)業(yè)和多部門(mén)協(xié)調(diào)開(kāi)展城市現(xiàn)代雨洪管理及相關(guān)工作，同時(shí)兼顧同期正在積極開(kāi)展的黑臭水體治理等，這是海綿城市建設(shè)之要意和關(guān)鍵。

注：本文整理自中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院周長(zhǎng)青博士演講

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