6、規(guī)劃與可持續(xù)投資

規(guī)劃問題在于由誰來主導水務規(guī)劃。表面上看，規(guī)劃由政府主導，天經(jīng)地義，但是需要水務企業(yè)具體推動規(guī)劃的實施和細化。特別是當?shù)氐膰�有壟斷的水務企業(yè)，長期經(jīng)營，對當?shù)氐那闆r，如各類地下管網(wǎng)的布局、用戶的真實需要求以及制水廠和污水廠設置等問題比政府更加深入和透徹的了解，現(xiàn)在應用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，企業(yè)在規(guī)劃上的能力更加具有優(yōu)勢。正是由于企業(yè)是經(jīng)營主體，在規(guī)劃時還要考慮經(jīng)濟平衡，還要進行投融資規(guī)劃、實施和資產(chǎn)管理計劃，這樣就避免了重復投資和低效投資。同時從規(guī)劃入手，不僅僅降低投資建設成本，還會降低運營成本，這樣使自身的投融資能夠進入可持續(xù)的軌道。當然，水務企業(yè)的規(guī)劃最后還是需要得到政府的批準，但經(jīng)過這樣流程實施的規(guī)劃效果、效率和效益會大大提高。

7、體制與機制

良好的體制和機制是富有成效的經(jīng)濟活動的基礎。水務改革確實要重新理順行業(yè)的體制，完善機制。體制是指各方關系，機制是指運行的動力、流程和路徑。水務企業(yè)的定位不清楚，地位行業(yè)不清楚，到底和政府什么關系，和老百姓什么關系，都要重新梳理一遍。需要從制度上明確政府和水務企業(yè)的職責邊界，這樣企業(yè)才能專心致志做自己應該做的事，才能一心一意謀發(fā)展，提高自身的專業(yè)能力。在這里，特別要提出要建立水務的特許經(jīng)營制度，每個地方都要有。無論是國有企業(yè)還是社會資本，要通過特許經(jīng)營協(xié)議明確雙方的責權利，約束不規(guī)范行為。并且通過重新修訂供排水條例來確立政府、企業(yè)和用戶的三方關系。為什么要重新修訂條例，因為把很多條例是十多年前、二十年前制定的，供排水業(yè)務中很多東西當時還沒有，例如二次供水、價格聽證、污水處理費等。在認識到公共治理重要性的今天，再也不能讓水務的生產(chǎn)經(jīng)營活動在法律不完備的環(huán)境下進行了。

機制的作用除了業(yè)務流程、規(guī)范以外，更加重要的是發(fā)揮激勵的作用。一個敏感的話題是，國有壟斷的水務企業(yè)的管理層及員工應不應該按照市場水平給予薪酬激勵?答案既是肯定又是否定的。肯定的原因是這些國有企業(yè)的保障和提高效率的任務很重，確實需要付出辛勤的勞動，達到目標就應該獎賞。如果不獎勵，全社會付出的代價更大。否定的原因是水務企業(yè)確實是在壟斷的基礎上獲得的利益，效率提高引起的成本降低應該讓老百姓分享，而不能僅僅用于管理層激勵，這就需要機制設計與平衡。

另外一個重要的激勵機制是定價。國際上一般有兩種定價方式，一種是固定價格或固定成本，另一種是成本加成。這兩種方式給出的激勵效果是不同的。固定價格或固定成本是把企業(yè)的利潤空間都放在里面，一口價，這樣企業(yè)為了提高利潤就會不斷主動降低成本，當然要滿足服務質量。成本加成就會使企業(yè)不斷放大成本，躺在政府身上，甚至可以不要那個“成”，自己也不會降低成本，所以需要成本規(guī)制。去年國家發(fā)改委提出到2020年建成“準許成本+合理收益”的定價機制就是這個意思。

8、水資源一體化管理

最后不得不提水資源一體化管理。中國是個缺水的國家，但同時也是水資源浪費比較嚴重的國家。“每年損失一個太湖”。水資源被分割管理，不僅多龍治水，還多龍用水。在水資源的共治共管就等于無人管理。在強調“綠水青山”的今天，更加要形成水資源一體化管理的體制機制和法制，地方水務企業(yè)就要發(fā)揮關鍵性、引領性的作用。水務企業(yè)不僅要制水，還要用技術手段、管理手段甚至是行政手段進行治水與管水。水務一體化，不僅僅是將供水和排水放在一個籃子里，還要做到水資源的循環(huán)利用。另外，隨著我國開始進入?yún)^(qū)域一體化的時代，如長三角、珠三角、京津冀一體化，那么流域一體化管理是否能夠真正落實，大型水務企業(yè)能否參與流域一體化的管理與運行，這都是擺在我們面前需要進行頂層設計的重大問題。

三、水務改革的曲折進行時：以上海為例

二十多年前，上海就啟動了水務改革。上海不僅僅是中國水業(yè)的先驅，還是中國水務改革的先驅。一百三十多年前，中國第一家現(xiàn)代化的自來水廠——上海楊樹浦自來水廠就在上海誕生。僅僅是這家廠，現(xiàn)在看來，還誕生了幾個令人匪夷所思的“第一”。她居然還是個外商獨資，具有特許經(jīng)營協(xié)議的PPP項目，還是個在國際金融市場上——倫敦證券交易所的IPO項目。1922年，上海還誕生了中國第一個現(xiàn)代化的污水處理廠——東區(qū)污水處理廠，僅僅比全世界第一個污水處理廠(1921)晚了一年。這兩個水廠目前還在正常運行中。楊樹浦水廠的主體建筑群是英國維多利亞時期的城堡式建筑，這在英國也幾乎找不到了，所以被列為全國重點文物保護單位，這也許也可以列為第一。在水務PPP方面，上海也創(chuàng)造了幾個第一，率先作了水廠的BOT項目，即上海大場自來水廠(1996)，幾乎與成都自來水六廠B廠同時。上海率先進行大體量的污水處理廠的BOT招商(竹園一廠、二廠170+50萬噸/日)。更重要的是法國威立雅水務集團在中國第一個帶管網(wǎng)運營的系統(tǒng)性PPP項目，從而帶動整個中國水務等市場化進程。下面先簡要地介紹一下上海水務改革的歷程和可能的前景。

1、上海水務改革的歷程

上海的供水行業(yè)是從1999年開始進行市場化改革。但是在1993年，為了籌集上海水源地建設資金，趁著上海證券交易所剛剛成立，公開發(fā)行原水公司股票。之后不久，上海凌橋水廠建設也公開發(fā)行股票，用上市公司的方式籌集基礎設施建設資金，上海又是第一個。1996年，上海出臺《供水條例》。在當年上海大場自來水廠BOT項目完成招商之后，上海水務部門一度認為可以廠網(wǎng)分離，廠獨立結算，走市場化道路。但是試行一年之后，又發(fā)現(xiàn)各種問題，最重要的是成本居高不下，又將廠網(wǎng)合并至上海自來水公司。而此時上海財政又要每年拿出8億元用于供水管網(wǎng)等基礎設施建設，財政壓力較大(還有公交，煤氣)。

為了響應整個上海市政公用事業(yè)市場化改革，1999年，上海自來水公司一拆為四，分為市北、市南、閔行和浦東四個公司，分而治之，希望這四個公司進行成本比較競爭，同時調整水價，政府不再補貼，確定供水為經(jīng)營性行業(yè)。2002年，完成浦東自來水國際招商，引入法國威立雅。2005年，這四家自來水公司整建制(包括浦東50%股權)劃入上海城投總公司。2008年調整水價。2011年，上海最大的水源地青草沙水庫建成投運。2011年，上海市水務局出臺《供水成本公開實施意見辦法》。2013年出臺《供水成本規(guī)制管理辦法》，同時完成新一輪水價調整。2014年伴隨上海城投總公司改制成上海城投集團，四家自來水公司包括原水公司和排水公司組建成上海城投水務集團(之前閔行與市南自來水公司合并)。

編輯：趙凡

排水改革的歷程也很有特色和國際范兒。上個世紀八十年代，由于上海水環(huán)境(包括蘇州河黑臭)始終存在各類問題，包括內澇、生活污水冒溢和管網(wǎng)嚴重不足，上海就考慮用世界銀行資金建設排水基礎設施。世界銀行經(jīng)過調研分別給出了技術上和經(jīng)濟上的解決方案。技術上用雨污合流制、長距離集中運輸，集中處理的方式，并構建三個污水處理片區(qū)。在經(jīng)濟上，建立排水市場化公司化運作的體制，建設利用世行貸款，還款利用向居民和企事業(yè)單位征收排水費的方式。為了順應世行貸款的要求，1992年，上海市將事業(yè)單位排水處加掛上海市排水公司的牌子，兩塊牌子一套班子，并開始利用世界銀行貸款建設合流一期工程，同時開始向企事業(yè)單位征收排水費，這是國內第一次。

經(jīng)過3-4年的合作，世行發(fā)現(xiàn)這樣的改革不徹底，沒有按照他們市場化運作的要求，特別是排水公司本質上還是事業(yè)單位，世行對事業(yè)單位的財務報表看不懂，繼而要求上海市將排水公司改為有限公司。于是，1996年排水公司轉為上海城市排水有限公司。同時要求出臺《排水條例》，在條例中明確排水公司的法定地位;國內第一次向普通居民戶征收排水費，并將排水費從行政事業(yè)性收費改為經(jīng)營性收費。由排水公司作為征收主體，自收自支。這樣，世行的用款和還款有了保障�？梢哉f，是世行推動建立了上海排水市場化的運行體制。也正是由于這樣的體制，世行貸款、用戶付費，再加上一些上海財政的補貼，基本上解決了上海排水設施早期建設的資金缺口問題。上海也成了全國第一家，也是唯一一家排水費經(jīng)營性收費的城市。也正是由于有了這樣的體制，上海排水建設有了充分的資金，基本建成了自身的排水設施系統(tǒng)性骨架，也使上海總體上消除了污水冒溢和城市內澇。

1999年，上海為了治理蘇州河黑臭問題，也是用世行貸款提高了排水費。2002年，竹園污水處理廠BOT項目招商成功。2005年，為了建設合流二期和污水三期工程又提高了排水費，2008年增加了政府財政補貼。隨著上海市政府對城市水環(huán)境和防汛的要求提高，排水設施建設規(guī)模加大，速度加快，原有的世行貸款+用戶付費+政府少量補貼的融資框架已經(jīng)出現(xiàn)較大缺口。即使是政府在建設中提高財政出資比例，但是反過來更加增加排水公司的運營成本。2012年前后，排水公司開始出現(xiàn)虧損。2014年，上海排水公司并入上海城投水務集團，完成供排水一體化改革。也正是在這個時候，中央幾乎在同時出臺《城鎮(zhèn)排水和污水管理條例》和《污水處理費征收和使用管理辦法》。為了順應政策法規(guī)，2015年，上海將排水費從經(jīng)營性收費改為行政事業(yè)性收費。市排水公司與上海市水務局簽訂《排水服務政府購買協(xié)議》。2016年，排水公司的虧損狀況開始得到好轉。

2、上海水務改革可能的前景

縱觀上海的水務改革，可以說，市政府還是高瞻遠矚，并且還是有國際格局和不凡勇氣的。正是由于有了這些改革，上海的水務基礎設施建設和運營管理不斷走向更高的臺階。

回看整個二十年，上海的水務改革總體可以分為三個階段：1、1996-2005年，改革促進建設;2、2005-2014年，改革與建設相輔相成;3、2014-至今，建設先于改革。近年來，上海水務和水環(huán)境的重大項目越來越多，規(guī)模越來越大，但體制機制的改革出現(xiàn)了相對滯后，需要進一步完善。主要表現(xiàn)在：

重新修訂《供水條例》�！豆┧畻l例》自從1996年出臺以來，經(jīng)過二十年沒有修訂，而上海市的供水投資建設和運營內外環(huán)境已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化。新的《供水條例》需要明確政府、公眾和企業(yè)的關系。

建立供水特許經(jīng)營制度。包括政府和企業(yè)在內一直想通過建立供水特許經(jīng)營制度，明確政府和企業(yè)的職責邊界和企業(yè)的成本邊界，提高供水企業(yè)的經(jīng)營效率。

理順供水價格體系、定價機制和成本監(jiān)審機制。國家改委和上海市發(fā)改委都出臺了包括水務在內的市政公用事業(yè)的“準許成本+合理利潤”的價格體系。上海要完善這一價格體系，明確準許成本，建立固定的定價機制，細化成本監(jiān)審的工作規(guī)則和內容，建立上海供水經(jīng)濟監(jiān)管體系。

完善排水定價機制和支付機制。現(xiàn)在上海排水費改為污水處理費，并調整為行政事業(yè)性收費。除了還是要完善排水污染者付費的定價機制上，以免未來政府財政壓力過大以外，可以考慮在支付機制上優(yōu)化調整，以更好的支付機制來激勵排水公司提高效率。

四、當下的措施和未來的路

對任何地方和城市而言，水務改革是一項巨大的工程，不改不行，否則當?shù)氐乃畡战ㄔO與運營玩不轉。用PPP來代替水務改革更加不行，相當于用鎮(zhèn)痛膏治療風濕病。所以，各地政府應該下定決心，立足改革，打造隸屬于自身的水務子弟兵，最終做優(yōu)作強，為當?shù)氐睦习傩仗峁﹥?yōu)質的水務服務。

水務改革具有系統(tǒng)性、階段性、戰(zhàn)略性和外部性的特征，其潛在的效應應該是在扎實工作以后慢慢發(fā)揮出來的。所以要想好當下采取什么措施來止血，來強身健體以及未來的路。先設想好未來的當?shù)厮畡辗�務的圖景，然后規(guī)劃好水務企業(yè)應該達到的能力，最后設計好水務改革的路徑。

根據(jù)上述討論，當下的措施可以設計成遵循國家政策，形成水價定價機制，完改善本地國有水務企業(yè)現(xiàn)金流，恢復和提高融資能力，給與本地國有企業(yè)政策與項目支持，使企業(yè)能力迅速提高。未來的路包括建立監(jiān)管，特別是經(jīng)濟監(jiān)管平臺和體系，建立特許經(jīng)營制度，促進企業(yè)主動提高效率，完善法律法規(guī)。這些都是水務改革的基本套路。

本文作者/王強

中國水網(wǎng)金牌專欄作家

現(xiàn)就職于上海城投集團有限公司

2001年在英國倫敦大學學院(UCL)巴特列特研究生院建筑經(jīng)濟與管理專業(yè)(主修城市基礎設施投融資和PPP/PFI)學習并獲理學碩士學位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎設施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽為“上海市特許經(jīng)營立法的理論基礎”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎設施特許經(jīng)營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關部門系統(tǒng)性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項目小組成員，參與了數(shù)個上海市重要的PPP項目的重組和政策制定工作。2007年，發(fā)表經(jīng)濟監(jiān)管體制研究，對完善中國的水業(yè)監(jiān)管有較大借鑒價值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項目上海長江隧橋的通行費征收方案的研究，成果得到上海市政府批準并實施至今。他先后又參與了上海市市級層面市政基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營和PPP領域絕大多數(shù)的研究工作，如《上海市城市基礎設施特許經(jīng)營實施戰(zhàn)略研究》，該項研究與2012年被國家發(fā)改委授予優(yōu)秀研究成果獎。2013年王強與他人合作翻譯出版了世界銀行報告《城市水務事業(yè)的公私合作：發(fā)展中國家的經(jīng)驗述評》。2015年4月中標上海市人民政府決策咨詢重點課題《上海市公用事業(yè)特許經(jīng)營深化研究》。