項目執(zhí)行階段是指通過采購階段選定社會資本后，PPP項目協(xié)議正式簽署完成后的階段，該階段標志著PPP項目進入了實質上的運行階段。在實踐中，南京卓遠認為項目執(zhí)行階段的核心是項目實施管理，如果把到PPP采購階段的工作形容成一場婚禮的話，那么對于PPP項目而言更重要的是如何經營好這段婚姻。因此項目執(zhí)行階段實施管理是保證項目后期穩(wěn)定運營不可或缺的內容，穩(wěn)定運營才是判斷PPP項目成功與否的關鍵。我們無法預期在漫長的“婚姻”中會發(fā)生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項目漫長的生命周期中一切核心問題均有章可循。根據南京卓遠十多年來對PPP項目執(zhí)行的跟蹤總結，我們認為PPP項目執(zhí)行階段應當重點關注如下問題。

(一)主要內容

1、項目執(zhí)行階段的內容包括哪些

項目執(zhí)行的核心是項目實施管理，根據南京卓遠的實踐經驗，以最常見的BOT項目為例，項目執(zhí)行階段實施管理內容可分為融資管理、建設期監(jiān)管、運營期監(jiān)管及評估、履約保障管理。

2、項目融資管理的主要內容是什么

融資管理的重點在于社會資本或項目公司是否能夠向PPP項目實施機構遞交的實施項目所需的有關融資文件及其它證明文件，用以證明項目公司為建設項目所需的全部股本資金和債務資金已經到位，或已完成融資手續(xù)。

相關證明包括項目公司驗資報告，項目公司銀行賬戶余額證明，金融機構提供的融資、貸款協(xié)議，以及與貸款協(xié)議配套的抵押、質押證明等。融資管理在實務操作細節(jié)中，需注意如下細節(jié)。

(1)如項目為社會資本獨資項目，盡量建立由社會資本與實施機構共管的項目公司賬戶，避免相關股本金到位后僅僅完成驗資工作后，被輕易移做他用。

(2)如項目公司由社會資本與政府資本合資，在合資合營協(xié)議中需對項目公司最初股權比例及最終股權比例進行明確約定。為充分發(fā)揮社會資本的資金實力及融資優(yōu)勢，降低融資成本，項目建設中社會資本自身即可為項目公司提供足夠的資金支持(超出股本金部分)或提供股東擔保進行融資的，原則上在項目竣工驗收后，社會資本與政府資本雙方在融資工作過程中所承擔的責任義務情況對項目公司最終股本金進行核定。暨在融資管理中需對融資文件進行仔細審查，若由實際由項目公司承擔了擔保義務(一般情況下，出于為項目融資的目的，項目公司可以抵押、質押本項目的收費權、在項目公司名下的全部資產、設施和設備)，不可做為調增初始股權比例的依據。

3、建設期監(jiān)管的主要內容是什么

建設期監(jiān)管顧名思義是對新建項目、改建項目等的建設過程進行監(jiān)管，一般比較常見的BOT項目、BOO項目、ROT項目均會經歷建設期。根據建設期的主要內容及權利義務，建設期監(jiān)管的主要內容包括工程設計監(jiān)管及工程建設監(jiān)管。

4、工程設計監(jiān)管的主要內容是什么

部分PPP項目實施范圍包括了由社會資本或項目公司承擔工程設計責任，此類項目首先因根據項目可行型研究報告，明確項目具體技術規(guī)范要求。由社會資本或項目公司通過法定程序選擇并委托有相應資質的設計單位按規(guī)定的技術要求以及適用法律進行項目工程的設計，編制初步設計文件和施工圖設計文件，設計費用由項目公司承擔。

在工程設計管理中，實施機構應當要求項目公司應于初步設計完成后，將該設計提交省、市相關職能部門審批;在取得相關審批批準后，項目公司應將有關職能部門審批同意的地質勘察報告、初步設計文件和施工圖設計文件和省、市有關職能部門對設計文件的批文的復印件送交實施機構備案。待工程設計相關文件全部獲批并進行備案后，項目即可進入施工階段。

在施工過程中，項目實施機構、項目公司出于合理提高工程質量、降低造價、縮短工期等目的，在不違背所有適用于項目的設計標準的基礎上有權要求進行設計變更(無論是否由項目公司進行工程設計)。其中，由實施機構提出的合理設計變更，項目公司應無條件執(zhí)行，由項目公司提出的設計變更應向實施機構提交支持該等設計變更提議及其充分理由的所有必要文件并獲得實施機構書面批準后執(zhí)行。

5、工程建設監(jiān)管的主要內容是什么

工程建設期間，實施機構主要進行監(jiān)管的內容是工程建設進度計劃、工程建設承包商的選擇和設備材料的采購、施工現(xiàn)場監(jiān)督和檢查。

(1)工程建設進度計劃。

實施機構應當在PPP項目協(xié)議中明確要求項目的具體建設進度要求，其中關鍵時間節(jié)點應明確具體日期。對于新建特許經營項目，建議特許經營期包含建設期，以督促項目公司確保工程建設進度。

在對項目建設過程中，項目公司每周應向實施機構提交《建設工程進度報告》，該報告應合理地詳細說明已完成和進行中的建設工程情況以及實施機構的合理要求的其他相關事項。

若在建設過程中，項目公司合理地預計項目計劃的任何部分部門按照進度計劃完成的，應及時通知實施機構并合理地詳細描述情況，包括但不限于延誤或預計延誤的原因，包括對任何申明為不可抗力的情況的描述;所預計的對進度的延誤(以天數計算)和其他合理的可預見的對建設工程進度不利的影響;項目公司已經采取或將要采取的解決或減少遲延及其影響的措施等。項目實施機構將根據實際情況決定是否有關進度日期的最后期限。

(2)工程建設承包商和設備材料采購管理

首先，根據中華人民共和國《招標投標法實施條例》第九條第三款的規(guī)定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，在項目建設過程中，工程承包商和設備材料采購供應商可不需再進行招標采購。除此之外，項目的工程建設承包商及設備采購供應商均由項目公司依法進行公開招標采購進行選擇，實施機構和相關職能部門對招標過程依法進行監(jiān)督。項目公司在確定相關機構后向實施機構提供與工程建設相關的一切機構(承包商、施工商、設備制造商、監(jiān)理公司等)和相關人員的資質文件或資格證明材料，同時提交招標、采購文件及相關合同文件。

(3)施工現(xiàn)場監(jiān)督和檢查

項目實施機構應當在不影響建設進度的情況下對項目工程的施工情況進行檢查，項目公司或其總承包商應當予以配合，并對實施機構的監(jiān)督和檢查要求予以必要協(xié)助。實施機構對項目工程的監(jiān)督和檢查不影響也不能替代其他政府職能部門依法對項目工程的監(jiān)督和檢查。

6、運營期監(jiān)管及評估主要內容是什么

運營期監(jiān)管主要包括日常運營維護、暫停服務、爭議處置、中期評估及臨時接管等。

(1)日常運營維護

項目實施機構對項目公司日常運營維護監(jiān)管的主要內容包括保證項目公司在特許經營期內的合法經營，嚴格履行對項目公司的各項監(jiān)管職能，協(xié)助項目公司與相關政府部門進行溝通。

其中對項目公司經營的監(jiān)管主要依托《運營維護手冊》，項目公司應當于項目建設完成后向實施機構提交該手冊，內容包括進行定期和年度檢查、日常運行維護、大修維護和年度維護的程序和計劃，以及調整和改進檢驗及維護安排的程序和計劃并制定應對突發(fā)事件的應急服務預案。同時應列明項目設施正常運營所需的消耗性備品備件和事故搶修的備品備件以及對項目設施的更新改造計劃。實施機構根據運營維護手冊的內容，派出檢查員監(jiān)督項目公司是否按照手冊進行必要的日常維護工作。

(2)暫停服務的監(jiān)管

為確保項目設施正常運轉，項目公司有權每年停機對項目設施進行停機維護，停機期間可暫停服務，暫停服務期間免除項目公司相關責任。但該暫停服務應當是有計劃性的，即項目公司在每一運營年開始前，應向項目實施機構提交該年度的計劃內暫停服務的時間表，每一運營年計劃內暫停服務不得超過一定期限。并于與該暫停發(fā)生前得到項目實施機構書面許可。

與前述計劃內暫停服務相對應，項目公司必須制定因意外事故造成暫停服務的緊急預案并報實施機構批準，以避免或最大限度地減少因此造成的損失。如發(fā)生計劃外暫停，應追究項目公司相關違約責任。

(3)爭議處置

在漫長的項目全生命周期中，實施機構與項目公司之間無法避免地會就一些監(jiān)管問題產生矛盾和爭議，解決這種爭議的主要方式是通過運營協(xié)調委員會進行協(xié)商。在項目進入運營期后，雙方應成立一個由項目公司代表和實施機構代表組成的項目運營協(xié)調委員會。項目運營協(xié)調委員會的正副主席分別由實施機構和項目公司的成員每年輪換擔任。該委員會的任何決定應得到委員會多數成員的批準。

項目運營協(xié)調委員會將對本項目的運營及維護中所涉及雙方的事項提出建議并對爭議進行調解。雙方應要求其在項目運營協(xié)調委員會的成員以誠信的態(tài)度處理該委員會所涉及的事務。雙方同意盡其合理的努力在項目公司的運營、維護中配合該委員會的決定。

(4)中期評估的實施

為更好的評估項目公司運營管理情況，同時對PPP項目實施初期可能忽略的問題進行必要的補充，PPP項目根據實際情況一般每2-5年進行一次中期評估。中期評估由項目運營協(xié)調委員會發(fā)起，組織實施機構及其他政府相關部門及有關專家組成評估小組對項目公司的運營維護進行評估。

評估內容包括：確認PPP協(xié)議是否實現(xiàn)了其目標;評估項目公司在運營期內的運營維護狀況等。評估小組在評估工作結束后向實施機構提交評估報告，報告內容包括：評估結果、修改PPP項目協(xié)議的建議。

實施機構有權決定是否采納評估小組所提出的建議，如評估小組提出的項目協(xié)議修改建議被采納，則協(xié)議雙方應在實施機構的主導下對項目協(xié)議進行修改，修改的協(xié)議條款在隨后的運營期內對雙方都具有約束力。

(5)臨時接管

在項目運營期內，如項目公司發(fā)生項目協(xié)議約定的違約行為，項目實施機構有權對項目設施進行臨時接管，一般情況下觸發(fā)臨時接管的違約行為包括：擅自轉讓、出租項目運營權的，擅自將所運營的財產進行處置或者抵押的;因管理不善、發(fā)生重大質量、生產安全事故的;擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴重影響到社會公共利益和安全的等。

實施機構決定實施臨時接管后，應書面通知項目公司并告知其有申請聽證的權利。臨時接管期間發(fā)生的經營成本、費用等均由項目公司承擔，項目公司并應向實施機構支付接管費用。經項目公司糾正導致臨時接管的違約行為，并經項目公司書面申請，實施機構應當終止臨時接管，恢復項目公司的特許經營權。

(二)執(zhí)行理解

7、為什么南京卓遠關于項目執(zhí)行階段的內容與113號文《指南》的內容略有不同，并多出很多內容

首先，南京卓遠對于項目執(zhí)行階段實施管理的理解并不是來源于《指南》，而是我們在實踐中經驗的總結。就好比第一個問題中提到的，我們并不是筑巢引鳳、主持完婚禮就結束工作，作為咨詢服務機構，我們更加關心的是這樁婚姻的穩(wěn)定。

在實踐中我們發(fā)現(xiàn)，部分PPP(BOT、TOT)項目，經過5-10年的運行，政府與社會資本長期處于友好合作狀態(tài)，這依賴于項目合作設計階段在項目協(xié)議中對后期不同運營階段中管理條約的設定，為項目運營管理提供了切實有效的依據和基礎。但是，隨著經營期走過了最初了10年，由于政府部門管理人員的更迭等原因，原先參與項目協(xié)議設計的人員不再參與項目管理工作，而這項目協(xié)議文件的優(yōu)勢——對運營管理的充分設計——成為制約新的管理人員完全理解文件核心內涵的障礙，管理人員在沒有專業(yè)咨詢人員協(xié)助的情況下無法對文件內容形成充分的認識并參照執(zhí)行，使得在運營管理中政府權利無法獲得充分的保護。

而我們對于項目執(zhí)行階段的總結更多地是為了政府更好地更便捷行使權力，使得漫長的項目執(zhí)行期自始至終都能夠對項目實施全面監(jiān)管。

8、如何通過履約保障管理確保各監(jiān)督管理職能的順利實施

項目執(zhí)行階段包括如此多的內容，怎樣保證各項監(jiān)管職能能夠順利實施是項目執(zhí)行階段管理的根基。PPP項目一般通過履約保函的形式輔助監(jiān)督項目公司的履約情況，通過強制保險的形式確保項目設施的正常運營。

(1)履約保函

作為項目公司履行本PPP協(xié)議的擔保(包括建設期和運營期內協(xié)議項下義務的履行)，在協(xié)議正式簽署后，項目公司應向實施結構提交以實施機構為受益人的履約保函。當項目公司未能完全履行PPP協(xié)議義務時，實施結構可提取保函，項目公司應在保函被提取后一個月內補足，如項目公司無法按時恢復保函，則構成嚴重違約，實施機構有權終止協(xié)議。項目公司所提供的履約保函的有效期為自生效日起至項目經營期屆滿或更遲日期之時止(如缺陷責任期)。在項目運營期間，如發(fā)生項目公司違約且不承擔違約責任的情況下，實施機構均有權提取該保函。

(2)強制保險

項目公司應按自費購買和保持項目協(xié)議所要求的合理的建設和運營保險。項目公司的保險應符合《中華人民共和國保險法》和其他適用法律的要求。如果項目公司不購買或維持協(xié)議要求的保險，則實施機構有權從履約保函中提取需支付的保險費金額購買該保險。強制保險包括但不限于建筑安裝工程一切險、財產一切險、機械故障損傷險、第三者責任險等。項目公司應在獲準在中國經營保險業(yè)務的、具有良好信譽并經實施機構同意的保險商處保持完全有效的保險，并向實施機構提供所有的保險證書，證明項目公司已按照項目協(xié)議要求獲得了保險單據。（轉自PPP操作實務及案例分析，原標題《如何處理好PPP項目執(zhí)行階段的工作？》，PPP資訊整理