（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水市場前景廣闊

根據(jù)住建部每年的全國城鎮(zhèn)污水處理設施建設和運行情況的通報可以看出，我國目前90%以上的縣城都建成了污水處理廠，城鎮(zhèn)污水治理領域已接近飽和狀態(tài)，所以在近幾年的市政污水治理的競爭越來越激烈，呈現(xiàn)一片紅海的市場形式。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理市場則存在著巨大的短板。2012年，全國村莊污水處理率僅為7%，和城鎮(zhèn)污水處理率差距巨大。

根據(jù)環(huán)保部2013年11月印發(fā)的《農村生活污水處理項目建設與投資指南》，2014年農村污水分散處理設施投資單價為5000元/噸。市場則預計2017年農村污水排放量大約為148億噸，如果按照農村污水處理率達到20%計算，2017年農村污水處理潛在市場規(guī)模將達到408億元，且不包含設施建成后的運營市場規(guī)模。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理單個處理規(guī)模比較小，但全國有2856個縣、40906個鄉(xiāng)，以及幾十萬個村，所以市場規(guī)模也將是城鎮(zhèn)污水治理的數(shù)十倍。因此，與城鎮(zhèn)污水處理的紅海市場相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理的市場有更廣闊的前景。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理政策

新中國成立以后的很長一段時間，我國公用事業(yè)實行政府投資、建設和運營的高度集中、按計劃配置的政府財政供應方式。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施很長時間是按照政府的財政能力進行政府資金供給投資模式，但整體設施推進速度較慢�？紤]到政府財政自有資金的有限，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理主要采取政府投融資平臺融資建設的模式，通過積極申請國家政策性貸款，降低整體資金投入成本�？傮w上對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施尚未建立一整套投資、建設、運營、付費回報運作機制，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施的發(fā)展。

為改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水，國家先后出臺了一系列的政策為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水環(huán)境改善奠定了政策基礎。2016年10月，財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）提出“在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要‘強制’應用PPP模式”。

2017年2月，《國務院辦公廳<關于創(chuàng)新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見>》（國辦發(fā)[2017]17號）要求“構建多元化投融資新格局,對農村供水、污水垃圾處理等有一定收益的基礎設施，建設投入以政府和社會資本為主，積極引導農民投入”、“支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導社會資本投向農村基礎設施領域”、“支持地方政府將農村基礎設施項目整體打包，提高收益能力，并建立運營補償機制，保障社會資本獲得合理投資回報”。

2017年7月，《財政部住房城鄉(xiāng)建設部農業(yè)部環(huán)境保護部<關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施ppp模式的通知>》（財建[2017]455號）提出，“對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作（PPP）模式，加大對各類財政資金的整合力度，涉農資金整合中充分統(tǒng)籌農村污水、垃圾處理相關支持資金，優(yōu)先支持民營資本參與的項目。”

因此，從現(xiàn)有政策文件來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施要采取PPP運作模式，按照PPP規(guī)范嚴格操作。對于前期由政府方或國企平臺公司推進的項目需要轉化為PPP模式。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項目運作模式

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施PPP運作方式

根據(jù)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設施的發(fā)展現(xiàn)狀，其PPP運作可以三種方式：BOT、ROT和TOT，涉及不同階段項目的可采取組合方式。

1、若屬于新建項目，則建議采用BOT模式運作，由政府和社會資本共同成立項目公司，項目公司負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設施的建設、運營，合作期滿后項目公司將所有項目設施完好無償移交政府。運作方式如下圖：

圖1-1新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理工程PPP項目運作方式

若前期已由政府部門或國企平臺公司開展了前期初步工作，包括立項、可研、征地拆遷等，未來其支出將由新設立的項目公司一次性支付給相關單位，項目立項變更至項目公司。

2、若屬于現(xiàn)有項目的提標改造，則建議采用ROT模式運作，由政府和社會資本成立項目公司，項目公司負責提標改造部分的投資、建設及整體生活污水垃圾處理設施的運營，合作期滿后項目公司將所有項目設施完好無償移交政府。運作方式如下圖：

圖1-2鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理提標工程PPP項目運作方式

若提標改造前期已由政府部門或國企平臺公司開展了前期初步工作，包括立項、可研、征地拆遷等，未來其支出將由新設立的項目公司一次性支付給相關單位，項目立項變更至項目公司。

3、若屬于既有存量項目，則建議采用TOT模式運作，視項目設施的資產權屬情況，采用基于經營權或者基于資產的TOT模式，即由政府和社會資本共同成立項目公司，政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設施的經營權或資產權屬轉讓給項目公司，由項目公司負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設施的運營，合作期滿后項目公司將所有項目設施完好無償移交政府。運作方式如下圖：

存量項目涉及邊界范圍的確定、權益安排、資產評估等，項目前期工作產生的費用同樣可進入項目總投資。

（二）國內類似PPP項目案例

目前我國關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施已經出現(xiàn)一批PPP項目，其投資規(guī)模通常在3-6億元，主要采取BOT運作方式，部分存量項目涉及TOT存量運作，政府出資持股比例為10-30%，PPP回報機制為主要為政府付費，合作期限通常在25-30年。詳情如下表所示：

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP關鍵問題與建議

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施的特殊情況，其PPP運作涉及的關鍵問題有：

（一）PPP項目范圍的涉及配套管網(wǎng)

以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目的廠網(wǎng)或者污水處理設施和網(wǎng)是分離的，即污水處理廠或者污水處理設施是PPP、BOT的模式，管網(wǎng)由政府建設和管理。而根據(jù)《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建[2015]90號），“鼓勵實施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)打包，實現(xiàn)組合開發(fā)。”

就鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理的實際運作現(xiàn)狀分析，無論是地方的行業(yè)主管部門，還是各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，沒有足夠的人員和專業(yè)技術維護管網(wǎng)，造成管網(wǎng)腐蝕荒廢；同時，相比污水處理設施，管網(wǎng)投資金額較大，自行建設管網(wǎng)會給當?shù)卣�府帶來較大的短期支付壓力，造成目前管網(wǎng)配套跟不上的現(xiàn)狀。

因此，采用PPP模式運作時，建議政府采用廠網(wǎng)一體化的方式，由項目公司統(tǒng)籌負責污水處理設施和管網(wǎng)的建設和運維，平滑合作期內的財政支出責任，而屬地政府負責監(jiān)管和考核，以提升設施和管網(wǎng)的運營效率。當管網(wǎng)進入項目公司后，帶來政府方年度支出的增加，需要綜合考慮財政的承受能力。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理方式對PPP運作的影響

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理有多種方式，分別是建廠接管處理、集中處理、分散處理等方式，政府方需要規(guī)劃確定適合的污水處理方式。建廠接管處理是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水通過管網(wǎng)收集后送入市政污水管網(wǎng)，統(tǒng)一納入污水處理廠進行處理；如當?shù)夭粷M足建設污水處理廠的條件，則可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況建設集中處理設施進行處理；如當?shù)夭粷M足敷設污水管網(wǎng)和建設污水處理廠的條件，則可建設分散式處理設施進行處理。

不同的污水處理方式會導致項目的付費計量方式有所不同。如采用建廠接管處理，則可按照城市污水處理付費方式，政府依據(jù)污水處理量進行付費，適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)住戶較為集中、易于敷設管網(wǎng)、污水量較大的區(qū)域；如采用集中處理方式或者分散處理方式，則一般可按照污水處理的戶數(shù)進行付費，適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)住戶較分散、管網(wǎng)敷設難度大、污水量較小的地區(qū)。

同時，不同的污水處理方式也使得政府對項目的績效考核監(jiān)管方式和考核指標不同。若采用建廠接管處理方式，政府一般集中對污水處理廠進行考核，考核主體明確且易于管理；若采用集中或者分散處理方式，則政府需要按村或者按戶進行考核，考核方式通常為抽檢，監(jiān)管范圍較大，考核指標的設計較為復雜。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目需要雙方合作共贏

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目涉及的建設、運營內容更為分散，管理對象更為復雜，配套設施落實難度更大，需要PPP中政府方提供更加切實的合作幫助，包括:項目涉及人員的協(xié)調溝通、設施運營管理等方面，通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目要成立專門的實施機構、當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)機構及社會資本組成的協(xié)調管理機構。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施的用量存在更大的變動風險，需要設計更加恰當?shù)谋Ｕ蠙C制，確保社會資本能穩(wěn)定長期服務，政府方能獲得滿意的污水處理服務。

（四）社會資本的響應

通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目的規(guī)模較小，項目投資額較小，且區(qū)域較為分散，若以單個項目或者各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨運作，則社會資本的響應程度較低，交易流程冗長，交易成本較高；同時從政府監(jiān)管效率方面考量，若同一地區(qū)有多個相互獨立的公司負責同一類型項目的運營，則加大了政府的監(jiān)管幅度和協(xié)調難度。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP模式運作時更傾向于采用區(qū)域性捆綁運作的方式，由項目公司統(tǒng)一負責該區(qū)域的污水處理的建設和運營，而政府負責統(tǒng)籌監(jiān)管�？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理的收益有限，在此情況下可考慮作為政府方出資代表的國企增加股權占比，并為項目提供一定的融資支持，提升項目的吸引力。同時具備投資、運營能力的國企可引入財務投資人合資組建公司作為社會資本方參與PPP項目。

若單獨由國企平臺公司建設及授權經營，或有企業(yè)平臺公司單獨作為社會資本方均不符合政策倡導。

（五）項目付費來源

一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目涉及范圍廣、投資大、時限長，且項目利益相關各方訴求較多，在兼顧各方利益的前提下，政府應當完善并明確項目付費來源。不同于城市污水處理項目，地方財政部門可以從自來水費用中提取污水處理費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理費征收比例和標準偏低，使得收支差額較大，難以維持正常運轉。

因此，政府在采用PPP模式運作時，需要明晰項目付費主體、付費來源、構建清晰的回報機制，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施項目進一步完善污水征收體系，同時要積極爭取中央、省出臺的就鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水相關的政策補助、政策性貸款、支持性資金等。當?shù)卣�府也可視具體情況從城市收取的污水處理費做一些財政轉移支付，用來支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目，待鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理市場較為成熟時，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目自給自足，以此促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目健康發(fā)展。

作者簡介

余秀娟，系江蘇現(xiàn)代資產投資管理顧問有限公司PPP事業(yè)部研究員，現(xiàn)代研究院研究員。