瞭望 | 打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役
▲賓金直流工程是連接西南水電基地和東部負荷中心的清潔能源大通道，保障了華東地區(qū)電力供應(yīng)，有效減少大氣污染排放 徐昱攝
◆思想認識程度之深前所未有、污染治理力度之大前所未有、制度出臺頻度之密前所未有、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴前所未有、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有
◆建設(shè)美麗中國，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要應(yīng)從五個方面著力：
一是著力增強“四個意識”，堅決扛起生態(tài)文明建設(shè)的政治責任
二是著力推進形成綠色發(fā)展方式和生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗
三是著力解決大氣、水、土壤污染等突出環(huán)境問題，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量
四是著力加強生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)，增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給
五是要著力深化生態(tài)文明體制改革，完善生態(tài)環(huán)境管理制度
攻堅污染防治“三大戰(zhàn)役”
《瞭望》新聞周刊記者/王仁貴
黨的十九大報告緊盯環(huán)境保護重點領(lǐng)域、關(guān)鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)，提出了解決突出環(huán)境問題的重點任務(wù)和舉措。而在報告提出的三大攻堅戰(zhàn)中，污染防治是攻堅主戰(zhàn)場之一。
環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任吳舜澤對《瞭望》新聞周刊記者表示，當前環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好、持續(xù)改善的趨勢對于環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展將會產(chǎn)生重大而持續(xù)的影響。但是，“目前環(huán)境問題的類型、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、性質(zhì)正在發(fā)生深刻變化，新型環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，環(huán)境風(fēng)險不斷累積，已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展的短板、全面小康社會建設(shè)的瓶頸。”
業(yè)內(nèi)專家由此指出，著力解決突出環(huán)境問題，打好污染防治攻堅戰(zhàn)，是決勝全面建成小康社會的重大任務(wù)，也是滿足人民日益增長的優(yōu)美生活環(huán)境需要的內(nèi)在要求。全面建成小康社會三年決勝期，一定要繼續(xù)打好大氣污染防治、水污染防治、土壤污染管控和修復(fù)“三大戰(zhàn)役”，努力完成既定目標任務(wù)。
污染防治體系已經(jīng)形成
十八大以來，我國將生態(tài)文明納入了“五位一體”總體布局。黨中央、國務(wù)院于2015年5月出臺了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，為資源節(jié)約、生態(tài)保護、環(huán)境治理提供了行動綱領(lǐng)。其明確提出，到2020年，主要污染物排放總量繼續(xù)減少，大氣環(huán)境質(zhì)量、重點流域和近岸海域水環(huán)境質(zhì)量得到改善，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率提高到80％以上，飲用水安全保障水平持續(xù)提升，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，環(huán)境風(fēng)險得到有效控制。同年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》。這份關(guān)于生態(tài)文明制度體系的頂層設(shè)計，同樣對建立健全環(huán)境治理體系作出重要部署。
具體到不同污染領(lǐng)域，則制定了專門的行動計劃。2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》十條措施，也即人們常說的“大氣十條”。當時提出的一個具體指標是：到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。
此后的2015年4月，針對我國一些地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量差、水生態(tài)受損重、環(huán)境隱患多，影響和損害群眾健康，不利于經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀，國務(wù)院印發(fā)了被各界稱為“水十條”的《水污染防治行動計劃》。2016年6月，國務(wù)院再次印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”），劍指我國土壤環(huán)境總體狀況堪憂，部分地區(qū)污染較為嚴重的現(xiàn)狀。
這些重要文件，與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制、河長制、即將推行的湖長制，新修改的環(huán)境保護法、新修改的水污染防治法等，共同構(gòu)成了我國污染治理的立體防控體系。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文為《瞭望》新聞周刊記者介紹，目前，包括黨內(nèi)法規(guī)體系、監(jiān)管體系、企業(yè)和第三方治理體系、司法體系、社會參與體系、科技標準體系在內(nèi)的污染治理法治體系都已建立，立體化防治體系推動我國的環(huán)境狀況得到了改善。
“干成了過去想都不敢想的大事”
采訪中，中國工程院院士、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長賀克斌表示，國家研究制定“大氣十條”第一階段目標時，很多人心里沒底，沒人敢說這個目標是否一定能實現(xiàn)。但事實是三大區(qū)域提前超額完成了第一階段目標，“可以說干成了過去想都不敢想的大事。”
大氣治理方面，2017年1至11月，全國338個地級及以上城市的PM10，相比2013年同期下降了20.4%；京津冀、長三角、珠三角三大區(qū)域PM2.5的平均濃度分別下降了38.2%、31.7%和25.6%，北京市下降35.6%，全市PM2.5累計濃度為58微克/立方米；全國優(yōu)良天數(shù)的比例從2013年的60.5%增加到2016年的74.2%，增加了13.7個百分點，重污染天數(shù)的比例從8.6%下降到3%。全國酸雨區(qū)面積一度占國土面積的30%左右，到2016年這一數(shù)字下降到7.2%。
水污染防治方面，2016年地表水國控斷面Ⅰ～Ⅲ類水體比例提高到67.8%。環(huán)保部等部委日前聯(lián)合印發(fā)的《重點流域水污染防治規(guī)劃（2016-2020年）》，進一步落實“水十條”要求，將全國共劃分為341個水生態(tài)控制區(qū)、1784個控制單元，控制單元劃分精確到鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界；確定了580個優(yōu)先控制單元，進一步細分為283個水質(zhì)改善型和297個防止退化型單元。與“十二五”相比，控制單元數(shù)量和單元邊界的分辨率顯著增加，流域分區(qū)、分級、分類管理進一步深化。
土壤污染管控和修復(fù)方面，與“土十條”相關(guān)的兩大基礎(chǔ)性工作正在推進：土壤污染防治法已第二次提交全國人大常委會審議；土壤污染狀況詳查正在開展。為摸清土壤污染底數(shù)，環(huán)保部會同有關(guān)部門已經(jīng)制定出臺了《全國土壤污染狀況詳查總體方案》。
采訪中，對于污染防治的總體進展，環(huán)保部部長李干杰總結(jié)為五個“前所未有”：思想認識程度之深前所未有、污染治理力度之大前所未有、制度出臺頻度之密前所未有、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴前所未有、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有。
在他看來，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央謀劃開展了一系列根本性、長遠性、開創(chuàng)性工作，“推動我國生態(tài)環(huán)境保護從認識到實踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化，生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效，進入認識最深、力度最大、舉措最實、推進最快、成效最好的時期。”
督察“利劍”作用凸顯
十八大以來，中央環(huán)保督察已經(jīng)成為推進環(huán)境保護與治理的“利劍”。2017年，隨著第四批8個中央環(huán)境保護督察組在9月初完成對吉林、浙江、山東、海南、四川、西藏、青海、新疆（含兵團）等省（區(qū)）的下沉督察任務(wù)，中央環(huán)境保護督察已實現(xiàn)全國31個省（區(qū)、市）的督察全覆蓋。第四批督察已約談2914人，問責4129人。
中央環(huán)保督察是十八大以后，習(xí)近平總書記親自倡導(dǎo)推動的生態(tài)文明體制機制的一項重大改革舉措。歷時兩年多的中央環(huán)保督察得到了各方面一致認可和肯定，形成了中央肯定、地方支持、解決問題、百姓點贊的良好局面。在李干杰看來，中央環(huán)保督察的顯著成效體現(xiàn)在四個方面
一是大幅提升了各方面加強生態(tài)環(huán)境保護、推動綠色發(fā)展的意識
習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，全黨全國貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性和主動性顯著增強，忽視生態(tài)環(huán)境保護的狀況明顯改變。中央環(huán)保督察在其中起到了較大推動作用。
二是切實解決了一大批群眾身邊的突出環(huán)境問題
在四批中央環(huán)保督察過程中，共受理群眾舉報13.5萬件，將重復(fù)部分合并后，向地方交辦了10.4萬件。到目前為止10.2萬件已得到辦結(jié)，其中約有8萬件涉及到垃圾、油煙、惡臭、噪聲、“散亂污”企業(yè)污染，以及黑臭水體問題，得到了比較好的解決。也因此督察行動得到了廣大老百姓的真心歡迎和擁護。
三是促進了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級
很多地方把中央環(huán)保督察當成推動綠色發(fā)展、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的契機和動力，借此加強企業(yè)的污染防治，內(nèi)化環(huán)境成本，讓守法企業(yè)在更加公平的環(huán)境中競爭，尤其是整治那些散、亂、污企業(yè)，較好地解決了一些地方突出存在的“劣幣驅(qū)逐良幣”問題，大大提升了這些行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模和效益。
四是有效促進了地方環(huán)境保護、生態(tài)文明機制的健全和完善
很多地方以中央環(huán)保督察為契機，認真地梳理分析問題，加快建立健全相關(guān)法規(guī)制度。這些制度的建立和完善，為各地進一步推進生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展發(fā)揮了很好的作用。
目前，我國強化了環(huán)境保護“黨政同責”和“一崗雙責”要求。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳日前又印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護重大決策情況、完成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護目標情況、履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督責任情況等明確為離任審計的重要內(nèi)容。
解決突出環(huán)境問題任務(wù)艱巨
接受《瞭望》新聞周刊記者采訪中，常紀文表示，盡管我國生態(tài)環(huán)境得到了巨大而明顯的改善，但是距離人民日益增長的美好生活需要還有較大差距，優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要成為了人民美好生活需要的短板領(lǐng)域。
大氣方面，總體上污染還很嚴重，空氣質(zhì)量離老百姓的期待和要求有較大差距。目前，全國338個城市全年達標的只有84個，比例也就接近1/4。全國PM10平均濃度是82微克/立方米，超過70微克/立方米的標準17.1%。2016年P(guān)M2.5平均是47微克/立方米，與35微克/立方米的標準相比，超標34.3%。重點地區(qū)、重點時段的污染程度更加嚴重。比如華北地區(qū)，尤其是京津冀及周邊，秋冬季重污染天氣多發(fā)頻發(fā)，且污染程度相當嚴重，民眾對此反映強烈。
水污染防治方面，我國地表水國控斷面劣∨類比例超過8%。部分重點流域的支流污染嚴重。重點水庫和部分海域富營養(yǎng)化問題突出。城市黑臭水體大量存在，飲用水安全保障有待加強。
中國環(huán)境科學(xué)研究院原副總工程師宋乾武向《瞭望》新聞周刊記者解讀說，污染治理的一些負責人并非環(huán)境治理方面的專業(yè)人員。他們盡管對污染防治有良好的意愿，但方向把握不準，比如說對城市污水廠的排放標準一味地提出更高要求，而沒有抓住當?shù)厮w污染的根本原因不是由于我國的排放標準不夠嚴格，而是管網(wǎng)設(shè)施等不健全，污水收集率低下，致使污水處理廠不能充分發(fā)揮作用，“關(guān)鍵是對于人類健康有危害的環(huán)境干擾素、新型污染的控制要求，還沒有納入到考核體系中。”
土壤污染方面，農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦企業(yè)及其周邊土壤環(huán)境問題突出，污染地塊和農(nóng)用地環(huán)境風(fēng)險日益凸顯。相對于大氣污染、水污染，土壤污染防治和修復(fù)基礎(chǔ)更為薄弱，摸清土壤污染底數(shù)是當前亟待推進的工作。
“土壤污染具有隱蔽性和滯后性，往往要通過土壤和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測和土壤環(huán)境風(fēng)險評估才能確定。”中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員馬義兵指出，由于重金屬難以降解，導(dǎo)致重金屬對土壤的污染基本上是不可逆的。治理土壤污染成本高、周期長、難度大。
除了具體的污染狀況較為嚴峻外，導(dǎo)致污染的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)等也需要進一步調(diào)整。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上重化工業(yè)占比還是太高；能源結(jié)構(gòu)中煤炭比重仍然過大；運輸結(jié)構(gòu)仍以公路運輸為主。與此同時，污染防治的壓力傳導(dǎo)上，一些地方行動比較遲緩，使得相關(guān)政策措施沒有完全落地見效。日前，黑龍江省相關(guān)部門和該省4城市主要負責同志就因污染天氣應(yīng)對不力被環(huán)保部約談。
“污染防治既不能違背經(jīng)濟規(guī)律，也不能違背環(huán)境規(guī)律。污染不是一天兩天或一年兩年形成的，污染治理也并不是短期就能完全實現(xiàn)。要認識到污染防治攻堅任務(wù)的艱巨性。”常紀文說，生態(tài)環(huán)境保護任重道遠，只有定好位，把環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源緊缺作為全國上上下下著力解決的突出問題，生態(tài)文明的建設(shè)和改革才能全面推進。
以提高環(huán)境質(zhì)量為核心持續(xù)攻堅
在李干杰看來，推進生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，建設(shè)美麗中國，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要應(yīng)從五個方面著力：
一是著力增強“四個意識”，堅決扛起生態(tài)文明建設(shè)的政治責任
二是著力推進形成綠色發(fā)展方式和生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗
三是著力解決大氣、水、土壤污染等突出環(huán)境問題，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量
四是著力加強生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)，增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給
五是要著力深化生態(tài)文明體制改革，完善生態(tài)環(huán)境管理制度
對此，吳舜澤對《瞭望》新聞周刊表示，打好污染防治攻堅戰(zhàn)，應(yīng)以提高環(huán)境質(zhì)量為核心做好任務(wù)部署，以“好”“差”兩頭響應(yīng)社會公眾需求�，F(xiàn)有的未被污染或是污染并不嚴重的“好”環(huán)境，要力保其不再變差。而已經(jīng)污染的“差”環(huán)境，則要通過有力舉措促使其不斷向好。要在發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中遏制污染增量、削減污染存量，通過加大環(huán)保工作力度，合理引導(dǎo)公眾環(huán)境預(yù)期，采取有效措施，一抓到底，讓人民群眾在全面建成小康社會過程中享有更多的“獲得感”。
他進一步指出，實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，首先要打好生態(tài)環(huán)境保護的攻堅戰(zhàn)，解決工業(yè)快速發(fā)展遺留的水、氣、土、生態(tài)等嚴重的環(huán)境問題，不讓其成為實現(xiàn)現(xiàn)代化道路上的攔路虎與絆腳石，這是毋庸置疑的；此外，在此過程中要考慮如何提供更多優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，實現(xiàn)生態(tài)保護與污染防治的協(xié)調(diào)聯(lián)動、系統(tǒng)修復(fù)。
實現(xiàn)上述目標需兩方面發(fā)力。從環(huán)境的角度看，要堅守生態(tài)紅線和環(huán)境底線，擴大自然資本的供給能力，增加生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，提高環(huán)境公共產(chǎn)品的供給水平和供給質(zhì)量。中央提出“黨政同責”、“一崗雙責”，《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中也提出“嚴守環(huán)境質(zhì)量底線，將大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量‘只能更好、不能變壞’作為地方各級政府環(huán)保責任紅線”，這些都對環(huán)境保護提出了明確的要求。
從發(fā)展的角度看，要堅持綠色發(fā)展、標本兼治。綠色發(fā)展是從源頭破解我國資源環(huán)境約束瓶頸的關(guān)鍵，是做好生態(tài)環(huán)保工作的治本之策。抓綠色發(fā)展就是推動環(huán)境保護，環(huán)境保護工作要與貫徹落實新發(fā)展理念相結(jié)合，要積極建立綠色低碳循環(huán)的產(chǎn)業(yè)體系，推進能源生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高自然資本的利用效率，形成一種從資源到產(chǎn)品再到資源的、不斷循環(huán)利用的經(jīng)濟發(fā)展模式。總體上，“要加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式，從源頭保護生態(tài)環(huán)境。”
