德國(guó)城鎮(zhèn)水管理法律的發(fā)展——供水保障和污水處理
時(shí)間：2017-08-18
關(guān)于飲用水供應(yīng)和污水處理的法律規(guī)范，屬于市政水管理的核心領(lǐng)域，是水管理法的重要組成部分。特別在國(guó)際和歐盟層面，以長(zhǎng)期保障飲用水供應(yīng)為核心內(nèi)容的“涉水人權(quán)”成為關(guān)注熱點(diǎn)。本文從歐盟法在供水保障和污水處理領(lǐng)域的發(fā)展、在德國(guó)法層面的法律發(fā)展等三個(gè)大方向作了細(xì)致分析和探討。文章發(fā)表于《環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報(bào)》2017年7月第7卷第4期，作者沃爾夫崗·科克、沈百鑫來自德國(guó)亥姆霍茲環(huán)境研究中心，王海燕來自中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境基準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，王清軍來自華中師范大學(xué)法學(xué)院。
來源：《環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報(bào)》 來源：中國(guó)水網(wǎng)
作者： 沃爾夫崗·科克，王海燕，王清軍，沈百鑫
一、德國(guó)水事管理法律框架
水事管理是對(duì)水資源在數(shù)量和質(zhì)量方面的經(jīng)營(yíng)管理，在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，其重點(diǎn)是防止水體受到污染和退化。為永久保障人類用水的公共福祉，需要由國(guó)家對(duì)作為公共物的水，加以統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。2000年頒布的歐盟第2000/60號(hào)《水框架指令》立法理由第1項(xiàng)明確規(guī)定：“水不是一般的商品，而是一種必須加以保護(hù)、守衛(wèi)并珍惜的遺產(chǎn)。”早在1957年，德國(guó)就通過《水平衡管理法》(簡(jiǎn)稱《水法》，在沒有特殊說明下是指2009年新修訂后頒布的《水法》)確立了一種公法上的經(jīng)營(yíng)監(jiān)管秩序，明確規(guī)定國(guó)家在水事領(lǐng)域上的管理職能，原則上要求水的使用都須經(jīng)行政許可審批。在法律上，個(gè)人不具有對(duì)水體使用的權(quán)利主張，即使土地所有權(quán)人也無(wú)權(quán)行使，必須統(tǒng)一經(jīng)行政機(jī)關(guān)做出審批(豁免許可)。但同時(shí)也規(guī)定，“微量使用”屬于許可豁免，即所謂的“共同使用”。另外，《水法》第12條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)水體使用許可擁有行政自由裁量權(quán)，即只有在顯著失誤的情況才可能撤銷行政決定。
已經(jīng)在《水法》中確定的“公法上的使用規(guī)范”，甚至還通過聯(lián)邦憲法法院于1981年7月15日的“濕砂石”(Nassauskiesung)案判決作為憲法性規(guī)范，明確“因?yàn)樗Y源的預(yù)算式(平衡性)經(jīng)營(yíng)管理關(guān)系到特別重要的公共利益。”另外，《水法》第6條明確規(guī)定了對(duì)水事經(jīng)營(yíng)管理的普遍原則[1-2]，其中明確強(qiáng)調(diào)了“保持和改善公共飲用水保障”。此外，在分則規(guī)定中，第3章第1節(jié)和第2節(jié)進(jìn)一步對(duì)供水保障和污水處理的特殊要求作了具體規(guī)定。這些規(guī)定是保障近期也在德國(guó)得到廣泛討論的“涉水人權(quán)”(德語(yǔ)：Menschenrecht auf Wasser)[3-5]的重要法律基礎(chǔ)。雖然這種權(quán)利的具體范圍可能還有爭(zhēng)議，但核心部分得到了明確保護(hù)。根據(jù)德國(guó)憲法，飲用水保障作為民生保障的組成部分，是社會(huì)國(guó)家原則的體現(xiàn)，屬于國(guó)家供給權(quán)能范圍；再通過部門法規(guī)定保障這個(gè)任務(wù)具體實(shí)施，由此保障個(gè)人的飲用水權(quán)；社會(huì)救濟(jì)體系也保證每個(gè)人都有權(quán)享用飲用水，即使其收入不足以維持生活。
德國(guó)《水法》第2章分別從水體經(jīng)營(yíng)管理的一般制度到地表水體、沿海水體、海洋水體和地下水，對(duì)水體按類型劃分做出特別規(guī)定；第3章根據(jù)不同的經(jīng)營(yíng)管理領(lǐng)域，分別從公共水供應(yīng)、污水處理、涉水危害物質(zhì)的處理、水體保護(hù)委托人、水事建設(shè)、洪水防治、水事規(guī)劃和記錄以及改變水體的責(zé)任等方面，規(guī)定了特殊的經(jīng)營(yíng)管理要求。其中公共水供應(yīng)和污水處理作為民生保障任務(wù)和公共任務(wù)，是最重要的2個(gè)領(lǐng)域。從水事管理的角度，公共水供應(yīng)和對(duì)市政污水處理的監(jiān)管是傳統(tǒng)水事管理的基本內(nèi)容，即使在現(xiàn)代水治理向流域和水環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型中，其仍然是整個(gè)體系的重要部分。根據(jù)各州法律對(duì)地方權(quán)限的規(guī)定，這個(gè)任務(wù)通常由地方一級(jí)的社區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和為此專門設(shè)立的公共專業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)，或者在特定條件下也允許委托私營(yíng)第三方完成。在州法上，如《薩克森州水法》第57條第3款和第63條第4款對(duì)此明確加以規(guī)定。但不管這2個(gè)任務(wù)是自己履行還是委托第三方(包括私營(yíng)方)完成，都處于國(guó)家嚴(yán)格監(jiān)管下。
關(guān)于供水保障和污水處理的具體規(guī)范，是整個(gè)涉水規(guī)范中的主要環(huán)節(jié)，不僅要根據(jù)聯(lián)邦和各州法上的規(guī)定，還要遵守行業(yè)規(guī)范，特別是技術(shù)性規(guī)范，以及地方規(guī)章和水協(xié)會(huì)的規(guī)定。此外，不管是水事整體管理，還是局部的供水保障和污水處理，德國(guó)都深受歐盟法的影響。
二、歐盟法在供水保障和污水處理領(lǐng)域的發(fā)展
德國(guó)水資源經(jīng)營(yíng)監(jiān)管和水體保護(hù)，深受歐盟法的影響。最初主要是與水體相關(guān)的特定使用、水危害物質(zhì)監(jiān)管以及水建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的部分規(guī)則[6]，在2000年頒布《水框架指令》后，尤其從水體保護(hù)角度出發(fā)，它成為全面的法律框架，因此同樣也是供水保障和污水處理的重要基礎(chǔ)。
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《水框架指令》的最大特征是以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向[7]，對(duì)地表水體(包括過渡水體和沿海水體)以及地下水必須依流域單元加以經(jīng)營(yíng)管理，以保持或按期達(dá)到實(shí)現(xiàn)良好水體狀況的目標(biāo)�！端蚣苤噶睢肪偷乇硭脱睾Ｋw，要求了化學(xué)狀況和生態(tài)狀況；對(duì)于地下水體，要求化學(xué)狀況和水量狀況。對(duì)于什么是良好的水體狀況，在《水框架指令》附件5中有部分規(guī)定，同時(shí)也通過其他子指令，如在《在水政策領(lǐng)域的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指令》或者《地下水指令》中，進(jìn)一步予以明確。在嚴(yán)格的前提條件下，也允許目標(biāo)延期實(shí)現(xiàn)，或確定較低可實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，甚至例外性目標(biāo)。
《水框架指令》不只圍繞實(shí)現(xiàn)所確立的質(zhì)量目標(biāo)，還規(guī)定了與經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)不直接相關(guān)的義務(wù)，如需要考慮水服務(wù)的費(fèi)用全涵蓋原則，包括第9條環(huán)境和資源相關(guān)的費(fèi)用[8]，以及第10條中適用所謂的組合方法(也稱“綜合控制方法”)的義務(wù)，即需要同時(shí)適用歐盟其他法律關(guān)于排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，而不論這種排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)實(shí)現(xiàn)良好狀況是否必需。如《市政污水指令》規(guī)定了市政污水的收集與處理義務(wù)，不論自然水體的現(xiàn)狀如何，都必須遵守其排放標(biāo)準(zhǔn)。
基于環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向型的水管理理念，成員國(guó)需要將水體劃分成各流域單元，基于河流集水區(qū)域單元層面，予以經(jīng)營(yíng)管理；在同流域內(nèi)，所有的經(jīng)營(yíng)管理、保護(hù)及改善措施，都需在空間和專業(yè)事務(wù)上予以協(xié)調(diào)[9]，并且在流域的管理規(guī)劃和措施計(jì)劃中予以說明和確定 [10-11]。此外，對(duì)每個(gè)流域單元中需要為保障長(zhǎng)久飲用水供應(yīng)所必要的水體，各成員國(guó)都必須要調(diào)查清楚。措施計(jì)劃在內(nèi)容上也必須要滿足特定要求，包括基本措施和補(bǔ)充性措施，必須要制訂能實(shí)現(xiàn)和確保飲用水要求的措施，以及對(duì)可能導(dǎo)致污染的點(diǎn)源排放必須規(guī)定許可審批。這些措施都要求成員國(guó)通過立法進(jìn)行規(guī)定，而不僅僅通過規(guī)劃，只通過制定規(guī)劃實(shí)施歐盟法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的[9]。指令第14條還對(duì)公眾參與作了規(guī)定，明確要求成員國(guó)，在制定目標(biāo)和措施規(guī)劃中，應(yīng)促進(jìn)公眾參與，促進(jìn)利益相關(guān)方積極參與經(jīng)營(yíng)管理規(guī)劃的制定、考核和更新。通過歐盟水法的明確規(guī)定，在制定經(jīng)營(yíng)管理規(guī)劃和措施計(jì)劃中，就有機(jī)會(huì)較早考慮到，由供水保障和污水處理協(xié)會(huì)為代表的城鎮(zhèn)生活用水利益[12]。
《水框架指令》規(guī)定了高要求的目標(biāo)任務(wù)，對(duì)全體歐盟成員國(guó)提出了巨大挑戰(zhàn)[13-18]，只能通過較多適用例外性規(guī)定才能實(shí)現(xiàn)規(guī)定目標(biāo)�！端蚣苤噶睢芬矊�(duì)供水保障和污水處理監(jiān)管領(lǐng)域從多方面產(chǎn)生影響。其中具有重要意義的是，規(guī)定了水服務(wù)業(yè)費(fèi)用全涵蓋原則。是否由此收取新的水使用費(fèi)[19]以及是否有必要修正現(xiàn)有的水使用費(fèi)[8,20]，它在德國(guó)激起了很大爭(zhēng)論。而歐盟法院在其2014年9月11日C-525/12判決中，肯定了學(xué)術(shù)主流觀點(diǎn)[21]，強(qiáng)調(diào)了《水框架指令》第9條賦予成員國(guó)較大的操作空間。
�。ǘW盟法上其他的重要規(guī)范
1. 涉水法規(guī)概覽
除《水框架指令》及其子指令外，以下歐盟指令也對(duì)市政水管理領(lǐng)域具有重要意義，且與《水框架指令》“組合方法”相關(guān)聯(lián)的，包括：《市政污水指令》(RL 91/271/EWG)、《飲用水指令》(RL 1998/83/EG)、最近替代《綜合防治環(huán)境污染指令》(RL 96/61/EG)的《工業(yè)污染指令》(RL 2010/75/EU)、《肥料條例》(VO 2003/2003/EG)、《硝酸鹽指令》(RL 91/676/EWG)、《農(nóng)藥許可指令》(RL 91/414/EG)(部分被《歐盟農(nóng)藥條例》VO 1107/2009/EG取代)以及《農(nóng)藥施用指令》(RL 2009/128/EG)。與市政水管理相關(guān)的，還有《環(huán)境責(zé)任指令》(RL 2004/35/EG)，因?yàn)椴徽撐鬯欧胚�是取水都屬于經(jīng)營(yíng)性行為，也即屬于此指令適用范圍。
從招標(biāo)投標(biāo)法的角度值得指出的是，《特許專營(yíng)指令》(RL 2014/23/EU)排除了對(duì)用水供應(yīng)和污水處理領(lǐng)域的適用�！短卦S專營(yíng)指令》立法說明第40項(xiàng)指出：在水事領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)往往受到特殊和復(fù)雜規(guī)定的規(guī)范，它們需要特別考慮，因?yàn)樗鳛槁?lián)盟內(nèi)的所有公民的公共物有著根本的意義。這些規(guī)定的特殊性使得在水事領(lǐng)域排除于《特許專營(yíng)指令》的適用范圍具有合法性。“排除適用”涉及到為保障集體固定管網(wǎng)的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)，以及包括飲用水的抽取、運(yùn)輸和分配，或者向管網(wǎng)中供水的建設(shè)和服務(wù)特許。對(duì)于污水收集處理和水工程計(jì)劃以及灌溉和排水計(jì)劃(只要此類計(jì)劃對(duì)于飲用水保障占到相應(yīng)灌溉和排水設(shè)施可供總?cè)萘康?0%以上的)都應(yīng)同樣予以排除。歐盟曾考慮過把水業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也納入其中，但最終沒有實(shí)現(xiàn)，歐盟“水之權(quán)”公民倡議(Right2Water)對(duì)歐盟立法機(jī)構(gòu)立場(chǎng)的及時(shí)轉(zhuǎn)變有著很大影響。歐盟委員會(huì)于2014年3月19日發(fā)布的《關(guān)于歐盟公民倡議“水和衛(wèi)生設(shè)施基本保障是一項(xiàng)人權(quán)！水是一種公共物，不是商品”的通告》是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
以下僅對(duì)《市政污水指令》和《飲用水指令》進(jìn)行介紹，其與《水框架指令》一起構(gòu)成對(duì)歐盟水體保護(hù)最重要的法律基礎(chǔ)。
2. 《市政污水指令》
《關(guān)于市政污水處理的第91/271/EWG號(hào)指令》(簡(jiǎn)稱《市政污水指令》)是20世紀(jì)90年代歐盟水體保護(hù)領(lǐng)域影響最深遠(yuǎn)的指令。它旨在協(xié)調(diào)市政層面的水處理措施，對(duì)市政和某些工業(yè)污水的收集、處理和排放予以規(guī)定，還涉及到雨水問題，以防止相應(yīng)污水排放對(duì)環(huán)境造成不利影響。指令對(duì)各成員國(guó)規(guī)定了嚴(yán)格時(shí)間表，要求所有地方政府根據(jù)轄區(qū)污水排放的數(shù)量，必須在一定時(shí)限內(nèi)逐步通過市政管道建設(shè)收集家政與部分工業(yè)污水(到2000年和2005年底前)，并保證通過相應(yīng)污水處理技術(shù)予以處理。對(duì)此，除了物理和化學(xué)處理外(第一級(jí)處理)原則上也要求進(jìn)行生物處理(第二級(jí)處理)，必須達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，具體規(guī)定在其附件1B部分，對(duì)特定物質(zhì)清單規(guī)定了濃度值。僅對(duì)非敏感區(qū)域排放，在特定條件下，才允許只進(jìn)行第一級(jí)處理(第6條)。而對(duì)成員國(guó)已于1993年底前就標(biāo)識(shí)的“敏感區(qū)域”，原則上要求采用比第二級(jí)處理標(biāo)準(zhǔn)更進(jìn)一步的污水處理技術(shù)(第5條Ⅱ)。此外，指令還對(duì)水處理后污泥再利用的條件(第14條)和對(duì)不經(jīng)由市政污水處理設(shè)施的食品加工業(yè)污水作了規(guī)定(第13條)。在程序上，對(duì)污水向自然水體的排放，指令明確規(guī)定需要事先審批(第11條)；為確保環(huán)境不受污水排放的不利影響，必須對(duì)處理設(shè)施、受納水體和污泥處理進(jìn)行長(zhǎng)期的監(jiān)控(立法說明第8點(diǎn))。對(duì)于市政污水處理設(shè)施排放污水的監(jiān)督程序需要依據(jù)附件1 D部分，對(duì)指令實(shí)施狀況，要求根據(jù)附件1 B部分進(jìn)行檢查評(píng)估(第15條)。德國(guó)直到1997年才通過《污水條例》轉(zhuǎn)化落實(shí)到國(guó)內(nèi)法上，比歐盟《市政污水指令》要求晚了4年。這不僅因?yàn)橐貌煌谋硎鰧W盟法的要求轉(zhuǎn)化到國(guó)內(nèi)法上，更因?yàn)閲?guó)內(nèi)處理標(biāo)準(zhǔn)適用歐盟法新理念時(shí)涉及的實(shí)質(zhì)性問題[22]。至今《市政污水指令》仍然有效適用，并沒有因?yàn)椤端蚣苤噶睢范艿脚艛D。
3. 《飲用水指令》
其實(shí)飲用水監(jiān)管更多是依食品法相關(guān)原理來展開的，與現(xiàn)代以環(huán)保為理念的水事監(jiān)管并沒有直接關(guān)聯(lián)，但它一方面是傳統(tǒng)水事的核心部分，另一方面現(xiàn)代水環(huán)境保護(hù)的核心利益也即以保護(hù)人類長(zhǎng)期用水為首要利益，其中飲用水是關(guān)鍵。從長(zhǎng)期歷史來看，現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)只是水治理縱深發(fā)展到達(dá)的一個(gè)新高度，傳統(tǒng)水管理領(lǐng)域盡管有所轉(zhuǎn)變，但仍然緊密相關(guān)。歐盟第98/83號(hào)《人類用水的質(zhì)量指令》(簡(jiǎn)稱《飲用水指令》)修訂了1980年制定的飲用水指令，仍保留原先規(guī)范機(jī)制，但在局部得到加強(qiáng)、部分加以精簡(jiǎn)并易于執(zhí)行[23]。在保障適于享用和足夠潔凈的飲用水質(zhì)量上，指令規(guī)定了成員國(guó)的義務(wù)(第4條)，對(duì)一系列參數(shù)(微生物的、化學(xué)的以及指標(biāo)性參數(shù))規(guī)定十分嚴(yán)格的最低限值(第5條及附件1)，它們大多與健康直接相關(guān)，但也有部分與健康不直接相關(guān)的質(zhì)量要求，特別是對(duì)在附件1 C部分，對(duì)于氯、色度或氣味的參數(shù)值的規(guī)定。根據(jù)第4條的一般性義務(wù)，成員國(guó)必須確保飲用水中不得含有任何會(huì)對(duì)人類健康造成潛在危害的微生物組織、寄生菌和物質(zhì)(第4條I lit. a)。附件1(尤其是A和B部分)明確了這個(gè)基本義務(wù)；另外還規(guī)定，必須在接通到特定位置前一直保持飲用水潔凈，比如到消費(fèi)者家內(nèi)的水籠頭(第6條I a)。指令要求將此轉(zhuǎn)化到成員國(guó)國(guó)內(nèi)法中，不僅要求國(guó)家作為環(huán)境質(zhì)量的保障者，供水方作為生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)呢?zé)任人，而且私人家庭也有義務(wù)對(duì)其接入后飲用水管道負(fù)責(zé)(如對(duì)于鉛管道的替換)。此外，原則性義務(wù)規(guī)定比具體細(xì)化的規(guī)定包含更多內(nèi)容，因?yàn)楦鶕?jù)第5條第3款，只要在成員國(guó)主權(quán)事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，出于保護(hù)人身健康的要求，基于原則性規(guī)定可以進(jìn)一步制定附件1中不確定的其他參數(shù)。由此，成員國(guó)法律義務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)必須要確保“適于享用”。
此外，指令還規(guī)定，當(dāng)相關(guān)的參數(shù)值得不到遵守時(shí)，成員國(guó)必須盡快采取必要的補(bǔ)救措施以恢復(fù)法定要求的水質(zhì)，且基于健康保護(hù)必要，還需要停止或限制水使用(第8條)，比如在恢復(fù)規(guī)定水質(zhì)之前僅允許作為適用于有限用途的“一般需用水”，而不允許作為飲用水使用。指令容忍在一定范圍內(nèi)參數(shù)值的偏離，但僅當(dāng)這種偏離不會(huì)對(duì)人類健康造成潛在損害，且所涉及區(qū)域不能以其他可行方式保障飲用水供應(yīng)的情況下(第9條第1款)。德國(guó)2001年5月21日頒布《飲用水條例》轉(zhuǎn)化歐盟的《飲用水指令》到國(guó)內(nèi)法，它同時(shí)也是基于《聯(lián)邦傳染病法》和《食品與原料法》上的授權(quán)。
歐盟《飲用水指令》給德國(guó)水管理的立法和行政以及供水企業(yè)帶來了很大挑戰(zhàn)，甚至是一種根本性轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變其實(shí)早就源自1980年頒布的《飲用水指令》[23]。歐盟法規(guī)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，并要求增強(qiáng)飲用水供應(yīng)的行動(dòng)能力，在許多地區(qū)只能通過昂貴的供水技術(shù)才能遵守規(guī)定要求。遺憾的是，盡管歐盟也擁有可為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)所需的環(huán)境法和農(nóng)業(yè)法上的法律機(jī)制，但總體上還沒能得到充分利用[13]。尤其是體現(xiàn)在地下水的硝酸鹽污染方面，仍然有大約15%作為飲用水水源的地下水被檢出其高于50 mg/L的限值[24]。盡管歐盟《硝酸鹽指令》對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的肥料管理人具有強(qiáng)制執(zhí)行力，是治理地下水和地表水中的硝酸鹽污染問題的有效手段，但仍留有較大漏洞：在其范圍上僅涉及所謂的“經(jīng)濟(jì)肥料”而不包括交易肥料[25]，對(duì)此很難予以監(jiān)管，因?yàn)橹辽僭诘聡?guó)還沒有將“交叉性義務(wù)”(農(nóng)業(yè)法上規(guī)定的保護(hù)其他利益的規(guī)范義務(wù)，如對(duì)環(huán)境的保護(hù))與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的直接支付相互銜接。而且對(duì)農(nóng)業(yè)監(jiān)管的核心權(quán)限也在歐盟層面，因此很有必要性且也只有在歐盟層面上才能更好協(xié)調(diào)促進(jìn)環(huán)境和農(nóng)業(yè)之間部門政策，對(duì)此歐盟可以做得更多[26-27]。相對(duì)的，歐盟對(duì)農(nóng)藥污染領(lǐng)域的監(jiān)管是較成功的，主要因?yàn)闅W盟層面上有嚴(yán)格的農(nóng)藥許可。在地下水里的農(nóng)藥超標(biāo)現(xiàn)象持續(xù)回落，但在德國(guó)現(xiàn)在仍約有5%地下水超標(biāo)[24]。
三、在德國(guó)法層面的法律發(fā)展
（一）概況
在對(duì)歐盟水法概覽的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)介紹與歐盟法規(guī)定不同的德國(guó)市政水務(wù)管理法律框架的發(fā)展。首先，介紹飲用水供應(yīng)和污水處理領(lǐng)域的組織機(jī)構(gòu)方面的法律發(fā)展。對(duì)此還就引入更多競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私有化簡(jiǎn)單加以討論；其次，概述《水法》的歷史和州水法的影響力，尤其是在2006聯(lián)邦制改革后的格局；然后，介紹污水法律的發(fā)展，也包括污泥問題；最后論及保障飲用水供應(yīng)法律的發(fā)展。其中也會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)性措施的發(fā)展，尤其是通過水使用相關(guān)稅費(fèi)的調(diào)控。
�。ǘ┕┧Ｕ虾臀鬯幚淼慕M織體系
《水法》明確規(guī)定，公共水供應(yīng)和污水處理作為民生保障以及公共任務(wù)(第50條和第56條)；對(duì)此權(quán)限又由州法做進(jìn)一步規(guī)定，這個(gè)任務(wù)通常由基層政府以及為此而建的公共專業(yè)聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)。此外，《水法》第50條也明確規(guī)定，為長(zhǎng)期保障飲用水供應(yīng)，公共供水的取水必須優(yōu)先考慮從本區(qū)域水資源補(bǔ)給。
1. 對(duì)集中式和分散式水務(wù)的法律規(guī)定
各州地方組織法授權(quán)基層政府，可通過行政規(guī)章規(guī)定公共水供應(yīng)的強(qiáng)制接入和使用，而對(duì)污水處理，《水法》第55條第1款第2項(xiàng)卻只作了補(bǔ)充性規(guī)定，即通過分散式處理設(shè)施處理生活污水也符合公共利益。基層政府必須對(duì)此進(jìn)行審查，強(qiáng)制接入和使用是否符合公共福祉，以及在特殊情形下是否有必要給予分散式解決方案一定空間[28]。對(duì)此，部分州對(duì)《水法》有特殊規(guī)定，如《薩克森水法》第57條第1款第1項(xiàng)規(guī)定，在集中居住區(qū)域外的建筑，不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上合理可行的集中式接入時(shí)，基層政府沒有保障義務(wù)。
立法積極動(dòng)向表明，自我保障和分散式污水處理仍(尤其是從人口變化角度來說)具有現(xiàn)實(shí)意義。但集中式供水和排水設(shè)施顯然占絕對(duì)主導(dǎo)：在德國(guó)99%家庭接入公共供水網(wǎng)，95%家庭接入市政排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施[24]。在人口變化趨勢(shì)下，分散式解決方案將來是否重新獲得重視，仍有待觀察。而當(dāng)下，尤其是在德國(guó)一些人口稀少地區(qū)，對(duì)基層政府是否必須提供集中式供水和污水處理，以及對(duì)在哪些前提下個(gè)人有權(quán)對(duì)強(qiáng)制接入和使用強(qiáng)制提出異議，并可選擇更具性價(jià)比的私人(分散式)解決方案，仍在爭(zhēng)論中[28-29]。
2. 促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和私營(yíng)化趨勢(shì)
除了討論集中式與分散式解決方案外，在組織機(jī)構(gòu)方面還有另一個(gè)問題：自20世紀(jì)90年代起，對(duì)促進(jìn)水行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和私有化的可能性(最初發(fā)端于英格蘭和威爾士[5]，但又通過歐盟層面的提升進(jìn)一步發(fā)展)，在德國(guó)政策和法律層面有著深入討論[5,30-31]。
在法律層面上的討論首次體現(xiàn)在1996年的第6次《水法》修訂中，當(dāng)時(shí)規(guī)定各州有權(quán)將污水處理義務(wù)委托予私法主體(原《水法》第18a條第2a款)。但出于多種原因，各州并沒有實(shí)際利用這種可能性[32]。盡管現(xiàn)行《水法》仍規(guī)定，對(duì)污水處理負(fù)有義務(wù)人可通過委托第三方來履行其義務(wù)，但經(jīng)修訂后的法規(guī)也明確：即使部分委托私人第三方來履行義務(wù)，基層政府和專業(yè)聯(lián)合會(huì)仍然是對(duì)污水處理負(fù)有義務(wù)的責(zé)任人。最終的責(zé)任，即所謂的兜底擔(dān)保責(zé)任，現(xiàn)行《水法》規(guī)定由基層政府來承擔(dān)(第56條第1款第3項(xiàng))[33]。
在德國(guó)，飲用水供應(yīng)和污水處理領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)總體上是基于“圍繞市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)”(Wettbewerb um den Markt)[5,31]，通過招投標(biāo)或政府特許，遵循“保障行政”的機(jī)制規(guī)則[5]。選擇自己履行還是通過第三方來履行，最終由基層政府決定，且短時(shí)期內(nèi)，這方面還不會(huì)由歐盟法來規(guī)定。市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的進(jìn)一步發(fā)展，需要基于有效管網(wǎng)接入的基礎(chǔ)設(shè)施為前提，需能保證不同的供應(yīng)方接入。這種互通結(jié)構(gòu)還遠(yuǎn)未能普及，且還因?yàn)樗⿷?yīng)的就近原則(第50條第2款)也更趨向支持分散式網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。另外，不同于在能源供應(yīng)(電力與天然氣)和通訊市場(chǎng)，不同來源的供水之流轉(zhuǎn)尤為困難，它要遵循自然規(guī)律且又要設(shè)置競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度的界限。
在德國(guó)學(xué)術(shù)和實(shí)踐界，關(guān)于水行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的激烈討論暫時(shí)達(dá)成共識(shí)：以公共的供水保障和污水處理為核心的德國(guó)模式，不僅將質(zhì)量放在優(yōu)先地位[34-35]，而且也要考慮價(jià)格 [31]。因?yàn)槌杀局�，尤其是水供�?yīng)，最主要是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)的固定投資成本，占80%左右[31]。對(duì)于消費(fèi)者而言，市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)不能帶來顯著好處，只能增加基層政府財(cái)政收入來源。在這種“有效的私有化”意義上開放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，只能招來民眾的不滿。因此，水供應(yīng)和污水處理行業(yè)絕大多數(shù)掌握在基層政府組織的公共企業(yè)之手[30]，或是盡管依私法經(jīng)營(yíng)、但仍受基層政府持有或指導(dǎo)的企業(yè)。
當(dāng)水供給或污水處理服務(wù)由私營(yíng)企業(yè)或由獨(dú)立社團(tuán)承擔(dān)，與此相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用根據(jù)成本全涵蓋原則，也就不再基于基層政府的稅費(fèi)法，而是基于私法合同。對(duì)此，“價(jià)格監(jiān)管”就需要在2個(gè)層面上展開：一方面在基于基層政府的招投標(biāo)和政府特許的私營(yíng)服務(wù)供給上，另一方面通過卡特爾局的價(jià)格濫用監(jiān)管(《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第31條第3、4款)。
�。ㄈ端ā返陌l(fā)展、聯(lián)邦制改革和州水法
1. 聯(lián)邦制改革和《水法》發(fā)展
1957年頒布的作為德國(guó)水事基本法的《水法》，自1976年起受到現(xiàn)代環(huán)境政策的影響，先后進(jìn)行多次修訂[36]。自20世紀(jì)90年代起，多次修訂在很大程度上都是為轉(zhuǎn)化歐盟法規(guī)定。但2009年《水法》的大修訂(并重新編排)，卻是再一次主要以國(guó)內(nèi)法發(fā)展而推動(dòng)的；它致力于落實(shí)2006年聯(lián)邦制改革的結(jié)果，賦予聯(lián)邦在水資源經(jīng)營(yíng)管理和保護(hù)領(lǐng)域制定完整規(guī)則的立法權(quán)限。修改后《基本法》第74條第1款第32項(xiàng)規(guī)定水事領(lǐng)域適用競(jìng)爭(zhēng)性立法權(quán)限，而之前聯(lián)邦僅有框架性立法權(quán)限，只允許制定法律框架，而進(jìn)一步細(xì)節(jié)需要由各州具體法律的轉(zhuǎn)化和實(shí)施[37]。因此在框架性立法權(quán)限下，轉(zhuǎn)化歐盟法規(guī)不僅需要聯(lián)邦層面的立法，同時(shí)也必需所有16個(gè)州層面上立法，隨著水事政策領(lǐng)域逐步歐盟化，這種耗費(fèi)時(shí)力的立法技術(shù)已成很大問題。
2006年的聯(lián)邦制改革第一階段，明確了水事領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性立法權(quán)限，為聯(lián)邦立法創(chuàng)造了條件，聯(lián)邦對(duì)水事管理實(shí)質(zhì)事務(wù)做出完整規(guī)定。只要聯(lián)邦已完全實(shí)施了相關(guān)權(quán)限，聯(lián)邦與各州的水法就實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。但需要說明的是，聯(lián)邦在水事管理領(lǐng)域權(quán)限的擴(kuò)展只能通過憲法共識(shí)才能實(shí)現(xiàn)，這種共識(shí)即：通過聯(lián)邦制改革，《基本法》也賦予各州在水事經(jīng)營(yíng)管理和保護(hù)上的有限偏離性(例外)立法權(quán)，允許各州制定不同于聯(lián)邦法規(guī)的條款[37]。但又明確規(guī)定“物質(zhì)或設(shè)施相關(guān)的規(guī)定”屬于聯(lián)邦核心權(quán)限，對(duì)此不得例外[19,38]。各州對(duì)偏離性立法權(quán)利用至今僅在聯(lián)邦《水法》內(nèi)容上沒有涉及到的領(lǐng)域，非常有限。對(duì)偏離性權(quán)限的實(shí)踐邊界 [39]，這個(gè)界限一方面是源自《基本法》第72條第3款第5項(xiàng)中明確規(guī)定的不可偏離的核心(設(shè)施和物質(zhì)相關(guān)的規(guī)定)，另一方面是同樣源自于一般憲法原則，尤其是聯(lián)邦法優(yōu)先原則，至今還沒有具體的司法判例。
新《水法》落實(shí)聯(lián)邦在水事管理上擴(kuò)展的立法權(quán)限，它包含了直接可實(shí)施的規(guī)則，一定程度上排擠著州法的一些規(guī)定。但新《水法》并沒有完全規(guī)定水業(yè)經(jīng)營(yíng)和水體保護(hù)的所有方面，除了州層面上可以制定例外性規(guī)定外，還通過指引到州法規(guī)定、授權(quán)各州細(xì)化以及預(yù)留一定空間，以使各州水法盡快適應(yīng)聯(lián)邦新《水法》。事實(shí)上，就水事相關(guān)的眾多領(lǐng)域，和各州在公法和私法的歷史傳統(tǒng)上的不同發(fā)展，不管是歐盟還是德國(guó)聯(lián)邦層面，都很難實(shí)現(xiàn)完整的上層法集中規(guī)制，因此州水法在將來仍然具有重要意義。
2. 州水法在取水費(fèi)方面的規(guī)定
本文未能對(duì)州法上的特殊規(guī)定做深入分析，但對(duì)與市政水務(wù)緊密相關(guān)的、州法對(duì)取水費(fèi)方面規(guī)定作簡(jiǎn)單介紹。德國(guó)16個(gè)州中，現(xiàn)有13個(gè)州的水法對(duì)抽取地下水或地表水，規(guī)定需要收費(fèi)，只有巴伐利亞、黑森和圖林根州當(dāng)前沒有相關(guān)規(guī)定。取水費(fèi)與污水收費(fèi)一起，是涵蓋資源和環(huán)境成本的一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段[19,40]。聯(lián)邦憲法法院于1995年11月7日關(guān)于水費(fèi)(Wasserpfennig)的判決中，認(rèn)為收取這種費(fèi)用在憲法容許范圍內(nèi)，因?yàn)槿∷S可意味著獲得公共物的有利部分，這種優(yōu)勢(shì)是有價(jià)值的[19]。
3. 公法上的經(jīng)營(yíng)管理秩序
《水法》規(guī)定了一種公法上的經(jīng)營(yíng)管理秩序，原則上要求任何水體使用都需事先審批許可(第8條，第68條)。對(duì)水“使用”的內(nèi)容范圍，法律上明確例舉了如從地表水抽取和引出水，蓄高或降低地表水水位，向水體倒入或排入物質(zhì)，抽取、挖掘、引出或排出地下水(第9條第1款第1、2、4和5項(xiàng))等均是與市政水務(wù)相關(guān)的前置事項(xiàng)。水體使用許可置于國(guó)家行政管理裁量下(第12條第2款)。在實(shí)施管理裁量中，職權(quán)機(jī)構(gòu)必須要考慮歐盟水體保護(hù)法律，尤其是《水框架指令》規(guī)定的管理目標(biāo)(《水法》第12條，第3條第10項(xiàng)和第27、44和47條)。由此，水管理必須保障在一定時(shí)期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)一種良好的水體狀況(改善要求)。對(duì)于認(rèn)定為有重大改變的水體，目標(biāo)管理相對(duì)不是很嚴(yán)格，只需實(shí)現(xiàn)一種“良好的生態(tài)趨勢(shì)”。此外，嚴(yán)格規(guī)定不能導(dǎo)致水體現(xiàn)狀有明顯的退化(禁止退化)。對(duì)于“禁止退化”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，當(dāng)前在德國(guó)法學(xué)界有著激烈的討論[41-42]。此外，水事部門實(shí)施行政管理裁量，需要遵循歐盟法上規(guī)定的管理規(guī)劃和措施項(xiàng)目(第82條以下)。這些規(guī)劃為具體水體使用案件的審批許可決定作了一定準(zhǔn)備，是從法律到個(gè)案的進(jìn)一步明確。只有當(dāng)在歐盟法上規(guī)定的管理規(guī)劃中沒有涉及相關(guān)問題時(shí)，才像以往一樣行使管理裁量[43-44]。
4. 高級(jí)許可
在制度層面上，與水供應(yīng)和污水處理緊密相關(guān)的是新《水法》引入了高級(jí)許可審度(第15條)。此前，僅在巴伐利亞、勃蘭登堡、不來梅、黑森、梅克倫堡-前波美拉尼亞、下薩克森、北萊茵-威斯特法倫、萊茵蘭-普法爾茨、薩爾州、薩克森-安哈爾特、圖林根州的州《水法》有規(guī)定高等許可。授予高級(jí)許可的前提條件，是水體使用者符合公共利益以及具有合法利益，尤其是在公共水供應(yīng)和污水處理方面，就存在此公共利益[45]。這種高級(jí)許可保護(hù)許可權(quán)人擁有相對(duì)于第三人的私法抗辯權(quán)，但同時(shí)也賦予第三人有權(quán)，較早在行政審批程序中指出第三人權(quán)利的侵害可能性(第15條第2款)。
�。ㄋ模┪鬯O(jiān)管規(guī)范
1. 根據(jù)先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)監(jiān)管污水處理
為實(shí)現(xiàn)水事規(guī)劃管理目標(biāo)，除了積極的水體修復(fù)，主要還是對(duì)水體使用加以嚴(yán)格限制，對(duì)此《水法》規(guī)定，首先要滿足使用許可要求的一般性條件(第12條)。對(duì)向水體直接排放的許可，還需要符合當(dāng)前先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)(即最佳可應(yīng)用技術(shù))(第57條第1款第1項(xiàng))，且建立并運(yùn)營(yíng)污水處理設(shè)施以保證遵守相應(yīng)要求(第57條第1款第3項(xiàng))，使排放的污水?dāng)?shù)量和危害性降到最低。先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)是指先進(jìn)程序、設(shè)施或經(jīng)營(yíng)方式的發(fā)展現(xiàn)狀，它總體上確保限制污染等措施的實(shí)際效力(第3條第11項(xiàng))。此外，《水法》附件1還對(duì)如何確定先進(jìn)技術(shù)水平的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，這有助于查明各領(lǐng)域的技術(shù)水平。自1996年起污水監(jiān)管遵循了一貫的預(yù)防原則 [46]，即通過明確的排污界限值來體現(xiàn)先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)，這是德國(guó)水治理取得較大進(jìn)步的重要經(jīng)驗(yàn)[47-48]。
2. 《污水條例》對(duì)于直接和間接排放的要求
聯(lián)邦政府根據(jù)《水法》授權(quán)，對(duì)污水排放制訂實(shí)施細(xì)則(第57條第2款和第23條第1款第3項(xiàng))[47]。聯(lián)邦政府通過《向水體排放污水條例》(簡(jiǎn)稱《污水條例》，AbwV)一共規(guī)定了7個(gè)條文、2個(gè)附則和57個(gè)附件，分別是：適用范圍(第1條)、概念定義(第2條)、一般性要求(第3條)、分析和測(cè)量程序(第4條及附則1)、有關(guān)點(diǎn)位的要求(第5條)、實(shí)施執(zhí)行的要求(第5條)、治安處罰規(guī)定(第7條)以及企業(yè)污水排放的信息記錄義務(wù)(附則2)，另外在57個(gè)附件中按污水行業(yè)來源明確規(guī)定了具體排放標(biāo)準(zhǔn)(如從家庭和市政廢水到源自各種不同工業(yè)領(lǐng)域的廢水，包括褐煤制品生產(chǎn)(附件2)、奶產(chǎn)品加工業(yè)(附件3)、水產(chǎn)品加工(附件7)或者釀造業(yè)(附件11)等)。
只要在《污水條例》附件中沒有特殊規(guī)定，就不得通過相關(guān)工藝流程向其他環(huán)境媒質(zhì)污染轉(zhuǎn)移(第3條第2款)，也不允許借助稀釋來達(dá)到排放濃度值的要求(第3條第3款)，這是一般性要求。而且《污水條例》第3條第5款要求，只有那些能夠確定其具體排放地點(diǎn)的污水，才允許其混合到其他水體，同時(shí)遵守《污水條例》附件中污水來源相關(guān)的規(guī)定。當(dāng)污水須經(jīng)公共污水處理廠處理再排放，就要求在接入位置或與其他污水混合前位置，可以確保查明相關(guān)行業(yè)來源相應(yīng)要求。同時(shí)規(guī)定，為此需要獲得間接排放許可，確保不會(huì)影響對(duì)最后直接向水體排放(《水法》第58條第1款)。此外，還對(duì)在哪些條件下可以用簡(jiǎn)單公示程序替代水體使用許可作了規(guī)定(第58條第1款第2句)。根據(jù)《水法》第23條第2款，各州有權(quán)對(duì)此制訂相應(yīng)規(guī)范。在原先基于框架性立法權(quán)限的《水法》下，對(duì)于污水向公共污水處理設(shè)施的污水排入監(jiān)管規(guī)范，是由各州法規(guī)自行負(fù)責(zé)的。(原《水法》第7條)。新《水法》修訂前，多數(shù)聯(lián)邦州早就對(duì)向公共污水處理設(shè)施的污水接入規(guī)定了許可義務(wù)，北威州甚至還包括向私營(yíng)污水處理設(shè)施的污水排放。至今，在大多數(shù)聯(lián)邦州仍然關(guān)于間接排放的規(guī)范仍然繼續(xù)適用，或者通過特殊的間接排放指令(在巴登-符騰堡、柏林、勃蘭登堡、黑森、梅克倫堡-前波美拉尼亞、薩克森-安哈爾特、圖林根)，或者在州水法或州的污水法(巴伐利亞、下薩克森、北萊茵-威斯特法倫、萊茵蘭-普法爾茨、薩爾州、薩克林、石勒蘇益格-荷爾斯泰因、漢堡 )或者在地方性排水法律(不來梅)中加以規(guī)定。
對(duì)市政污水管理，為避免特定污水向公共污水管網(wǎng)排放導(dǎo)致問題[49]，要求以一定方式先期做預(yù)處理外，除了對(duì)此間接排放的特殊要求外，尤為重要的是《污水條例》附件1。它對(duì)市政污水作了具體規(guī)定，根據(jù)市政污水處理設(shè)施的5級(jí)規(guī)模，對(duì)污水向水體排放位置的化學(xué)需氧量，五日生化需氧量，氨氮、總氮及總磷的具體排放限值作了明確規(guī)定，其中對(duì)于1級(jí)和2級(jí)規(guī)模的只要求化學(xué)需氧量和五日生化需氧量，而對(duì)于3級(jí)規(guī)模以上的還需要其他排放限值。
3. 污水收費(fèi)
除了以上要求外，德國(guó)從30多年前起就在聯(lián)邦范圍內(nèi)根據(jù)《向水體排放廢水收費(fèi)法》(簡(jiǎn)稱《聯(lián)邦污水收費(fèi)法》，AbwAG)統(tǒng)一征收污水費(fèi)。污水收費(fèi)是根據(jù)污水的有害性，即特定的危害參數(shù)值，來確定當(dāng)量。在《污水收費(fèi)法》第3條中明確規(guī)定了需氧量、磷、氮、有機(jī)物、特定金屬物質(zhì)(如銀、鎘、鉻、鎳、鉛、銅)以及對(duì)于魚類的有毒物質(zhì)。只要沒有啟用第4條第5款中的“特殊聲明”，原則上根據(jù)排放許可決定中的數(shù)量(“證書規(guī)定”)來確定具體當(dāng)量(AbwAG第4條第1款)。對(duì)此，如果不遵守排放規(guī)定，將受到罰金刑處罰[50]。
污水費(fèi)要求污水排放的國(guó)民經(jīng)濟(jì)成本應(yīng)由致因人承擔(dān)，是從環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段角度提出的機(jī)制。它以“損害最小化” 為基本理念，即不論何種目的，出于影響最小化而規(guī)定費(fèi)用(成本)承擔(dān)。因?yàn)楸M管遵守《水法》上規(guī)定的污水處理標(biāo)準(zhǔn)，但仍存有剩余污染，應(yīng)征收費(fèi)用[51]�！段鬯召M(fèi)法》除了實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)的“損害最小化”外，也還有著其他目的。多年來，輔助水事行政治安法執(zhí)行被視為其主要任務(wù)[46]，因?yàn)橹灰袚?dān)繳費(fèi)義務(wù)的直接排放者遵守排放規(guī)定，即依先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)進(jìn)行污水處理，其需繳納費(fèi)用即可減半(第9條第5款)。但隨著時(shí)間推移和投資多樣化，這種特殊引導(dǎo)功能在污水監(jiān)管領(lǐng)域逐漸淡化，以致現(xiàn)在部分人認(rèn)為目的已經(jīng)達(dá)到，主張取消收費(fèi)[52]。但是，這部分人錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)了污水收費(fèi)的基本原理和功能。對(duì)正在修訂的《污水收費(fèi)法》，仍有著激烈的爭(zhēng)論[53]。聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署出版的一份委托研究報(bào)告，對(duì)此提供了一些重要的基礎(chǔ)性認(rèn)識(shí)，贊成應(yīng)強(qiáng)化此引導(dǎo)功能[8]。
4. 污泥處理
與污水規(guī)范緊密相聯(lián)的是《污泥條例》(簡(jiǎn)稱AbfKlärV)中的規(guī)定，盡管它原則上是從固體廢物法角度進(jìn)行的具體規(guī)范�！段勰鄺l例》主要是對(duì)污水處理設(shè)施經(jīng)營(yíng)者的規(guī)定，尤其是對(duì)其將處理后污泥轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)或庭院用途的土地行為(第1條第1款第1項(xiàng))。因?yàn)槲勰嗪邢跛猁}和磷物質(zhì)，原則上是一種可利用的資源。但是德國(guó)有許多地方，氮物質(zhì)含量本來就已經(jīng)很高，對(duì)于農(nóng)業(yè)施用污泥根本沒有吸引力�，F(xiàn)今污泥大部分是作為燃燒產(chǎn)能，而不是作為物質(zhì)性利用[24]。而且，施用到農(nóng)業(yè)和庭園業(yè)上時(shí)，必須要注意到，污泥不能超過與用途相適應(yīng)的物質(zhì)含量而導(dǎo)致污染。為確保不導(dǎo)致危害，《污泥條例》對(duì)特定重金屬和其他危害物質(zhì)規(guī)定了明確的閾值(第4條第8~12款)。并且還規(guī)定，只有當(dāng)污水處理設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者事先對(duì)含有特定重金屬(鉛、鎘、鉻、銅、鎳、汞、鋅)，已經(jīng)由職權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)可的機(jī)構(gòu)進(jìn)行過鑒定，才允許將污泥用到農(nóng)業(yè)和庭園業(yè)(第3條第2款)。此外，污水處理設(shè)施經(jīng)營(yíng)還需要對(duì)其他物質(zhì)，如可吸附有機(jī)物或者多氯聯(lián)苯以及多氯二苯和多氯二苯并等進(jìn)行檢驗(yàn)(第3條第3~7款)，并且對(duì)于污泥的生產(chǎn)情況、檢驗(yàn)結(jié)果以及污泥的去向情況進(jìn)行登記(第7條第7款)。德國(guó)污泥主要處理去向?yàn)闊峤饽芰炕厥�、農(nóng)業(yè)肥料或作為農(nóng)田建設(shè)中的物質(zhì)使用、垃圾填埋，其中垃圾填埋自2004年后已經(jīng)被禁止，而農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的使用量占到45%，其余為熱能回收，不同的電廠回收率不同，專門的垃圾焚燒爐能回收高達(dá)95%的熱能效。污泥在農(nóng)業(yè)上的使用，尤其是在農(nóng)業(yè)面源污染治理困難和不可更新的磷物質(zhì)大量消耗的背景下，在德國(guó)也備受爭(zhēng)議。德國(guó)政府于2015年就著手對(duì)《污泥條例》進(jìn)行修訂，嚴(yán)格可能污染物質(zhì)的閾值，同時(shí)根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則，加強(qiáng)污泥作為物質(zhì)再利用的趨勢(shì)。修訂草案于2017年1月在政府內(nèi)閣通過，正在聯(lián)邦議會(huì)的立法程序中。
（五）公共水供應(yīng)保障法規(guī)
除了公共水供應(yīng)外，其他形式的水供應(yīng)還有：工業(yè)領(lǐng)域的自我供應(yīng)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域用于灌溉的自我供給。盡管因?yàn)榈聡?guó)水量充沛，農(nóng)業(yè)用水在水經(jīng)營(yíng)管理上并不具有重要地位[24]，但在農(nóng)業(yè)面源污染治理上仍缺乏有效手段，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的水質(zhì)管理顯得日益重要。工業(yè)領(lǐng)域的自我供應(yīng)，其中以冷卻用水為目的的取水在德國(guó)是數(shù)量上最重要的水使用[24]，特別是電力企業(yè)，也是必須作為水使用經(jīng)《水法》許可，并以州法層面上規(guī)定的取水收費(fèi)性經(jīng)濟(jì)手段加以引導(dǎo)，也還需要在水事經(jīng)營(yíng)規(guī)劃。
《水法》第3章第1節(jié)第50~53條對(duì)“公共水供應(yīng)、水保護(hù)區(qū)和泉水保護(hù)”作了規(guī)定，主要是對(duì)組織機(jī)構(gòu)和費(fèi)用方面的規(guī)定，和在《飲用水條例》中對(duì)飲用水的特殊規(guī)定，以及結(jié)合州法上的相應(yīng)規(guī)定，共同組成公共水供應(yīng)方面法規(guī)。因?yàn)樵诘聡?guó)公共水供應(yīng)中70%以地下水和泉水為來源[24]，以下首先對(duì)于地下水保護(hù)的法律框架和制度進(jìn)行分析。
1. 保障飲用水資源-設(shè)立地下水和地表水保護(hù)區(qū)
《水法》第2章第4節(jié)“地下水”一共有4條特別規(guī)定，其中最重要是第48條的謹(jǐn)慎原則，即只有當(dāng)不必?fù)?dān)心會(huì)造成地下水有害污染或其他的不利改變時(shí)，才得以批準(zhǔn)向地下水進(jìn)行物質(zhì)傾倒和排放。通過這種否定式立法表述，立法者確立了極其嚴(yán)格的許可標(biāo)準(zhǔn)尺度：只要對(duì)可能產(chǎn)生不利改變存有疑慮，就不允許授予許可。司法上，聯(lián)邦行政法院于1978年10月12日和1980年9月12日的2個(gè)判例也進(jìn)一步對(duì)此嚴(yán)格規(guī)定加以確認(rèn)。對(duì)于物質(zhì)的堆放和中轉(zhuǎn)以及通過管道運(yùn)輸流體和氣體，同樣適用此嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)(第48條第2款)。除了第48條的實(shí)體性規(guī)定外，謹(jǐn)慎原則更是被司法實(shí)踐和學(xué)術(shù)觀點(diǎn)視為實(shí)質(zhì)性規(guī)定的決策關(guān)鍵，在所有有關(guān)地下水的行政決定中，都必須重視謹(jǐn)慎原則[54]。為此，聯(lián)邦行政法法院于1989年8月24日的決定甚至作了擴(kuò)大解釋，法規(guī)適用也不僅限于飲用水保護(hù)目的。水法上謹(jǐn)慎原則的適用，貫穿于整個(gè)水事許可和特許(第8，10以下以及15條)，以及對(duì)于水體建設(shè)的規(guī)劃制訂和批準(zhǔn)(第67條)制度層面。此上，盡管源自農(nóng)業(yè)的氮污染是造成地下水化學(xué)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的最重要因素[13]，但第48條對(duì)主要影響地下水污染的農(nóng)業(yè)面源污染卻不適合。因?yàn)樵谵r(nóng)用地范圍內(nèi)，只要施用肥料和農(nóng)藥的行為符合農(nóng)業(yè)上的“良好的行業(yè)實(shí)踐”，就不屬于需經(jīng)許可義務(wù)的水體使用[55,26]。
于2010年為轉(zhuǎn)化《歐盟地下水指令》而頒布的德國(guó)《地下水保護(hù)條例》(簡(jiǎn)稱《地下水條例》，GrwV)，作用也有限。盡管《地下水條例》第13條第2款規(guī)定：必需要采取限制性措施，以實(shí)現(xiàn)控制一系列包括硝酸鹽在內(nèi)的有害物質(zhì)的目標(biāo)。因?yàn)?ldquo;攜入”僅是指根據(jù)《水法》第9條第1款第4款和第2款第2項(xiàng)所明確的作為水體使用的規(guī)定，而對(duì)那些“良好的行業(yè)實(shí)踐”的評(píng)價(jià)上，取決于是否屬于水法意義上的水體使用。但也有學(xué)者認(rèn)為，德國(guó)條例制訂者錯(cuò)誤理解了《歐盟地下水條例的準(zhǔn)則》[56]。
《地下水條例》包含了一系列用于判斷地下水狀況的基本有害物質(zhì)的閾值(附件2)，這些閾值是作為管理措施出發(fā)點(diǎn)，即意味著對(duì)于地下水化學(xué)質(zhì)量的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。第4條第2款對(duì)水量狀況的判斷作了規(guī)定，只有當(dāng)?shù)叵滤疇顩r的發(fā)展顯示，長(zhǎng)期的年均地下水開采不會(huì)超過可使用的地下水供應(yīng)時(shí)，才能認(rèn)定地下水的水量方面是良好的。對(duì)于附件7中所列物質(zhì)，不得批準(zhǔn)排放許可(第13條第2款第2，3項(xiàng))。此外，重要的法律規(guī)定還有《肥料法》、《肥料條例》以及《農(nóng)藥法》和《農(nóng)藥施用條例》的特殊規(guī)定，也對(duì)水體保護(hù)尤其是地下水保護(hù)有著重要作用。值得一提，在落實(shí)歐盟《硝酸鹽指令》上，僅就硝酸鹽通過農(nóng)業(yè)的攜入，有著具體的閾值規(guī)定：耕地上最多不超過170 kg/hm2，綠地上是230 kg/hm2，但這也僅就平均值的規(guī)定。另外，農(nóng)民有義務(wù)，每年就農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中氮物質(zhì)和磷的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)施用，以單位面積或者以總種類劃分的形式，提供一份年度比較登記冊(cè)。《肥料條例》規(guī)定到2011年實(shí)現(xiàn)每年60 kg/hm2的氮物質(zhì)盈余的目的(第5條)[19]，但此目標(biāo)至今仍未能實(shí)現(xiàn)。
《水法》授權(quán)州政府可以通過政府條例劃定水源保護(hù)區(qū)，是地下水保護(hù)最重要制度。只要基于公共福祉需要(第51條第1款第1項(xiàng))，從當(dāng)下或?qū)淼墓菜⿷?yīng)的利益出發(fā)，為防止水體受到不利影響，州政府可以條例劃定水源保護(hù)區(qū)。這種授權(quán)在實(shí)踐中大量得以利用，在2005年查明德國(guó)一共劃定了超過13 000個(gè)水保護(hù)區(qū)，總共涉及到43 000 km2，相當(dāng)于12%的德國(guó)國(guó)土面積[24]。
《水法》第51條第2款規(guī)定，根據(jù)一般認(rèn)可的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)劃分飲用水保護(hù)區(qū)，不同保護(hù)區(qū)域適用不同的保護(hù)規(guī)定。“通過與普遍性技術(shù)規(guī)范的關(guān)聯(lián)，德國(guó)供氣供水專業(yè)協(xié)會(huì)的飲用水導(dǎo)則(DVGW-RL)得以考慮到。不同保護(hù)區(qū)間的劃分主要根據(jù)各州自身發(fā)展而來的實(shí)踐。”[57]通常被區(qū)分為分別適用不同嚴(yán)格程度的3種保護(hù)區(qū)間，如根據(jù)《薩克森州水法》第48條第3款劃分為外圍保護(hù)區(qū)、緊鄰保護(hù)區(qū)和核心區(qū)。
只要出于保護(hù)目的，在水保護(hù)區(qū)規(guī)章中可以“禁止一定行為或者僅在限制條件下才允許從事特定行為”(第51條第1款第1項(xiàng))。在飲用水水源保護(hù)規(guī)定中，一般會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)肥料和農(nóng)藥使用做出明確的禁止或限止規(guī)定。但是，只要其中規(guī)定了相比農(nóng)林業(yè)的一般實(shí)踐更高的要求，對(duì)由此造成經(jīng)濟(jì)上的不利地位，需要承擔(dān)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償(第81條第5款)。多個(gè)州法也通過規(guī)定對(duì)公共水供應(yīng)必須繳納取水費(fèi)，來創(chuàng)設(shè)一種對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償支付的收入來源[46,26]。借助這種征收和補(bǔ)償?shù)膰?guó)家體系，水供應(yīng)企業(yè)以此支付對(duì)農(nóng)民不污染地下水的補(bǔ)償。因?yàn)椴荒軐?duì)農(nóng)民日常性的農(nóng)田耕作，甚至“良好行業(yè)實(shí)踐”予以過高期待，這種看似與環(huán)境法上的致因人承擔(dān)原則相違背的實(shí)踐操作，因此變得合理。對(duì)于直接補(bǔ)償行為關(guān)系，州法有更為具體的規(guī)定，如《薩克森州水法》第48條第7款規(guī)定，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)由因采取水體保護(hù)措施而獲得利益者來承擔(dān)。
2. 《飲用水條例》
《飲用水條例》主要對(duì)飲用水特征、水的凈化處理和水供應(yīng)設(shè)施特征加以規(guī)定。此外，對(duì)于供水設(shè)施所有人的義務(wù)(如公示義務(wù)和檢驗(yàn)義務(wù))以及政府監(jiān)控的義務(wù)和職權(quán)予以規(guī)范�；诼�(lián)邦《防疫法》的基礎(chǔ)，早在1975年就予頒布《對(duì)飲用水和食品經(jīng)營(yíng)業(yè)用水的條例》(簡(jiǎn)稱《飲用水條例》TrinkwV)。最初，這個(gè)條例仍還只是基于衛(wèi)生和警察法上的危險(xiǎn)防衛(wèi)和疾病防控的理念[23]。要求飲用水必須是無(wú)菌的，并確定了11種不同有害物質(zhì)(如砷、鉛、硝酸鹽和水銀等)的界限值。
德國(guó)分別于1986年、1990年和2001年分3次通過修訂將歐盟于1980年頒布并于1998年修訂的《飲用水指令》轉(zhuǎn)化到國(guó)內(nèi)法上，其立法安全理念和義務(wù)規(guī)范都有所變化。2012年12月5日對(duì)條例的最新修訂，主要是應(yīng)對(duì)“軍團(tuán)病菌”對(duì)健康的可能威脅，由此對(duì)于相關(guān)的特別的檢驗(yàn)和監(jiān)控義務(wù)作了規(guī)定。
《飲用水條例》包括一般性規(guī)定，微生化的規(guī)定、化學(xué)要求和對(duì)于特定影響因素的規(guī)定(第4-7條及附件1-3)。法律需要確保人們?cè)诮K身的飲用中健康不會(huì)受到不利影響，且同時(shí)又應(yīng)當(dāng)符合對(duì)飲用水的其他(美學(xué)的)要求。在水處理和輸送中不論具體的界限值規(guī)定，必須要遵守一般技術(shù)規(guī)劃的最低要求。對(duì)此有德國(guó)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如德標(biāo)(DIN)或者是DVGW和VDI的標(biāo)準(zhǔn)，也包括歐洲(CEN)和國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(ISO)。同樣也出于謹(jǐn)慎原則的考慮，從多角度來保障相關(guān)閾值得以遵守。
比較初期的《飲用水條例》，通過修訂增加了一系列有害物質(zhì)因素及其界限值，或者嚴(yán)格已規(guī)定的有害物質(zhì)。《飲用水條例》附件除了微生物上要求無(wú)細(xì)菌外，還規(guī)定了27個(gè)化學(xué)因子和11個(gè)特殊標(biāo)志因子的界限值，其中對(duì)于硝酸鹽濃度從90 mg/L降到50 mg/L。另外，對(duì)實(shí)踐有著重要意義的是，歐盟法對(duì)農(nóng)藥剩余殘留的界限值規(guī)定，特別是對(duì)所有種類農(nóng)藥的總界限值，規(guī)定為0.000 5 mg/L。不論硝酸鹽限值還是農(nóng)藥限值的遵守，都曾是公共水供應(yīng)的重大問題[23]。但現(xiàn)在發(fā)生飲用水領(lǐng)域的超過限值問題已經(jīng)較罕見，根據(jù)聯(lián)邦健康部和聯(lián)邦環(huán)境部對(duì)德國(guó)2008—2010年期間飲用水質(zhì)量的報(bào)告，在整個(gè)水供應(yīng)領(lǐng)域的15 589次抽檢中只有15個(gè)檢測(cè)超過限值；同樣在農(nóng)藥局的4 920個(gè)抽檢中只有17個(gè)超過限值�？傮w上德國(guó)飲用水水質(zhì)是優(yōu)良的，但是，這種積極評(píng)價(jià)也只是部分因?yàn)樗礌顩r(地下水保護(hù))的改善。特別是在硝酸鹽上，許多地方仍必須作飲用水凈化處理程序。此外，《飲用水條例》還規(guī)定對(duì)于飲用水處理僅允許使用聯(lián)邦健康部門認(rèn)可清單中列具的物質(zhì)(第11條)。
如果未能遵守《飲用水條例》第5條~第7條規(guī)定，就必須臨時(shí)中止水供應(yīng)。然后根據(jù)《飲用水條例》第9條和第10條，由負(fù)責(zé)的健康部門決定，是否且在哪些條件下能夠維持水供應(yīng)，以及限制在多長(zhǎng)時(shí)限內(nèi)改善不足。對(duì)未能達(dá)標(biāo)的監(jiān)管因子，職權(quán)部門也可給予一定的時(shí)間寬限，但只限于化學(xué)因子，而不針對(duì)微生物因素，因?yàn)榧?xì)菌一直被視為健康的重要危害。偏離(不達(dá)標(biāo))期間應(yīng)當(dāng)盡可能短暫，且不允許超過3年，但根據(jù)《飲用水條例》第10條第3款和第5款也還有延期的可能。所有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，健康保障是最關(guān)鍵的考慮因子。但在健康保障上，當(dāng)水供應(yīng)沒有其他合理可行的方式下，盡管可能是對(duì)健康方面產(chǎn)生影響，也仍不得不予以考慮。(第9條第1款第2項(xiàng))
實(shí)踐中，農(nóng)藥污染問題在一些州(特別是在巴伐利亞州)仍然是重要任務(wù)，比如很早就禁用的除草劑阿特拉津以及它的分解殘余產(chǎn)物，其持久性一直被檢出[58]�！�2008—2010年的國(guó)家飲用水質(zhì)報(bào)告》中指出，在每天供水1 000 t以上的大型供水設(shè)施中有37例關(guān)于化學(xué)界限值的例外(偏離)決定，其中部分在2005—2007年的報(bào)告期中就已存在，其中有32例發(fā)生在巴登-符騰堡和巴伐利亞州。在2008—2010年報(bào)告期中新增的16例，大部分集中在石勒蘇益格-荷爾斯泰因州[58]。除農(nóng)藥外，還包括有毒物質(zhì)(砷)和重金屬(銅、鎳)。
《飲用水條例》第4條和第5條關(guān)于水供應(yīng)的一般性規(guī)定，要求供水企業(yè)必須一直到家庭接入位置保證法定的飲用水水質(zhì)，從家庭接入位置開始轉(zhuǎn)接責(zé)任。特別是對(duì)多住戶家庭的建筑，不作自己使用的建筑所屬產(chǎn)權(quán)人，也要同樣承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)保證最終接入戶的法定合格水質(zhì)。實(shí)踐中，這與在舊建筑里早期埋設(shè)鉛質(zhì)管網(wǎng)有關(guān)。對(duì)此，條例也做出了應(yīng)對(duì)，規(guī)定在2013年之后不再允許使用鉛質(zhì)材料(第6條第2款第2項(xiàng))，在此后必須要遵守附則2中嚴(yán)格的界限值。銅質(zhì)管道現(xiàn)今也有個(gè)別問題。近期，對(duì)軍團(tuán)菌問題已引起注意，條例就此作了修訂。當(dāng)所有權(quán)人不是自己使用，帶有供水設(shè)施的房屋產(chǎn)權(quán)人就負(fù)有檢驗(yàn)和監(jiān)控義務(wù)。
四、 結(jié)論和展望
公共水供應(yīng)和污水處理是人類影響自然水循環(huán)的2個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)此的經(jīng)營(yíng)管理與流域綜合水資源管理是緊密關(guān)聯(lián)的，因此它是水管理的重要組成部分。不論是水資源管理總體還是水供應(yīng)和污水處理局部，都在很大程度上受到歐盟法規(guī)定的影響。但同時(shí)在國(guó)家法層面上也有各自特征，德國(guó)水治理的特殊性：如從組織機(jī)構(gòu)角度，在地方民生保障義務(wù)和市政水經(jīng)營(yíng)管理上的政府和專業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)結(jié)構(gòu)；在以先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)為許可機(jī)制的直接排放，和對(duì)間接排放的監(jiān)管，以及特別是按污水來源的排放標(biāo)準(zhǔn)的具體化上；同時(shí)，作為引導(dǎo)機(jī)制的污水費(fèi)工具和州法層面的取水費(fèi)也值得關(guān)注。
公共水供應(yīng)和污水處理的監(jiān)管在德國(guó)是很嚴(yán)格的，而且總體上價(jià)格適中。將來的挑戰(zhàn)主要是體現(xiàn)在人口變化上(去中心化)和氣候變化上(極端氣候和對(duì)于污水特別是對(duì)雨水處理)。對(duì)此，基礎(chǔ)設(shè)施顯得陳舊，且大部分有更新需要。而對(duì)當(dāng)前正討論的污水新污染問題(微量有機(jī)物污染)，例如對(duì)藥品物質(zhì)[59-60]是否需要強(qiáng)制規(guī)定新的污水處理技術(shù)(第4級(jí)凈化處理)，在現(xiàn)在還很不明朗。盡管在技術(shù)上有符合實(shí)踐需要的處理方式，但根據(jù)成本-效益原則，這是否在先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)意義上作為“合理”的技術(shù)解決[61]，還存在激烈爭(zhēng)論。但是，作為《水框架指令》子指令，于2013年9月13日頒布的修訂2008/105號(hào)歐盟所謂的《優(yōu)先物質(zhì)指令》，規(guī)定歐盟委員會(huì)盡可能對(duì)通過醫(yī)藥物質(zhì)導(dǎo)致的水體污染問題于2017年9月14日前提出建議措施(第8條第c款)[62]。歐盟法可能到時(shí)會(huì)對(duì)市政污水處理修訂相關(guān)指令。
在水使用稅費(fèi)方面，當(dāng)前也還不明朗。根據(jù)歐盟法律于2014年9月11日對(duì)C-525/12的判例，《水框架指令》第9條還不足夠成為促使水使用稅費(fèi)法領(lǐng)域改革的推動(dòng)力；但同時(shí)，對(duì)污水稅費(fèi)法改革的重新思考以及在聯(lián)邦法的層面上規(guī)定取水收費(fèi)，這顯得很有意義。另一個(gè)長(zhǎng)期的挑戰(zhàn)還在于污水處理中的資源回收利用方面，尤其是處置污泥和能源節(jié)約方面。
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