從中美差距看污水處理發(fā)展空間
0引言：城鎮(zhèn)污水處理是一項系統(tǒng)工程，涉及到立法機(jī)構(gòu)、政府、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會、社會資金方等多部門工作。以最有可比性及參考價值的美國為例，我們認(rèn)為美國城鎮(zhèn)污水治理的成功經(jīng)驗是：完善科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)時代需要出臺的法律法規(guī)，嚴(yán)格污水進(jìn)出管理制度以及嚴(yán)厲的違法制裁，成熟的融資渠道體系。
美國經(jīng)驗——標(biāo)準(zhǔn)+立法+管制+融資
城鎮(zhèn)污水處理是一項系統(tǒng)工程，涉及到立法機(jī)構(gòu)、政府、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會、社會資金方等多部門工作。以最有可比性及參考價值的美國為例，我們認(rèn)為美國城鎮(zhèn)污水治理的成功經(jīng)驗是：完善科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)時代需要出臺的法律法規(guī)，嚴(yán)格污水進(jìn)出管理制度以及嚴(yán)厲的違法制裁，成熟的融資渠道體系。
水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)受國家高度重視，體系完善科學(xué)
美國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以法規(guī)形式頒布，受國家高度重視。與我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)管理截然分離的情況不同，美國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是以環(huán)境法規(guī)的形式頒布的，環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)是美國環(huán)境法規(guī)體系的一個子集，這充分說明美國對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的高度重視。
美國水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系完善，科學(xué)性強(qiáng)。美國水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系由水質(zhì)基準(zhǔn)、指定用途、反降級政策三部分組成，如下圖所示。完善與科學(xué)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系驅(qū)動美國水環(huán)境質(zhì)量的不斷改善。
應(yīng)時代需求制定與修訂法律，不斷推進(jìn)水環(huán)境立法進(jìn)程
通過《水污染控制法案》：20世紀(jì)40年代以前，美國水環(huán)境保護(hù)工作由各州和地方負(fù)責(zé)，由于各州執(zhí)法情況差別較大，在執(zhí)法觸及各州重要的工業(yè)部門利益時，執(zhí)法機(jī)構(gòu)面對強(qiáng)大的政治壓力往往選擇不作為或執(zhí)行妥協(xié)政策，導(dǎo)致40年代末城市水污染嚴(yán)重。聯(lián)邦為應(yīng)對這種情況，于1948年通過了《水污染控制法案》，此項法案的通過首次表明國家在保護(hù)供水和水資源、減輕水質(zhì)污染方面的意愿，國家還計劃為各州的水污染控制提供財政和技術(shù)援助。
通過《國家環(huán)境政策法》，并成立EPA：到上世紀(jì)60年代末，美國水環(huán)境已進(jìn)入水污染事故的高發(fā)期，1969年，加州圣巴巴拉石油泄漏和俄亥俄州凱霍加河污染將要求聯(lián)邦接管水環(huán)境保護(hù)的呼聲達(dá)到最高。1969年，國會通過《國家環(huán)境政策法》，首次明確宣示國家環(huán)境政策宣言。1970年，EPA成立，原屬于衛(wèi)生教育和福利部的飲用水、隸屬于內(nèi)政部聯(lián)邦水污染控制局的水污染防治都被整合到EPA綜合管理。
通過《清潔水法》：1972年，國會通過《聯(lián)邦水污染控制法》修訂案（又名《清潔水法》），授權(quán)聯(lián)邦政府管理全國水體，指導(dǎo)和支持地方制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水污染控制方案，并監(jiān)督地方的管理實施。清潔水法的頒布標(biāo)志著聯(lián)邦水環(huán)境保護(hù)進(jìn)入法制時代。
通過《安全飲用水法》：1974年，為保護(hù)民眾的飲水安全，國會通過另一部對美國水環(huán)境保護(hù)極其重要的法律——《安全飲用水法》�！栋踩嬘盟ā肥跈�(quán)EPA建立基于人體健康的兩級飲用水標(biāo)準(zhǔn)，并撥款支持各州進(jìn)行防止飲用水污染的相應(yīng)管理計劃。1986年，國會通過《安全飲用水法》修正案，將地下水源的保護(hù)納入法律，監(jiān)管更多的污染物，保護(hù)飲用水水質(zhì)。美國水環(huán)境保護(hù)工作在《清潔水法》和《安全飲用水法》兩部基石性法律的指導(dǎo)下，城鎮(zhèn)污水處理得到了有效控制，盡管未達(dá)到《清潔水法》設(shè)定的“游泳和釣魚”目標(biāo)，但總體水質(zhì)已取得較大改善。
修訂《清潔水法》：1987年，國會根據(jù)當(dāng)時美國水體污染的特點，強(qiáng)化了對非點源的管理。進(jìn)入90年代，修訂版《清潔水法》的相應(yīng)條款在美國各州實施，流域管理思想也開始滲透到美國水環(huán)境保護(hù)的各個方面。
修訂《安全飲用水法》：1996年，國家再次修訂《安全飲用水法》，通過實施水源保護(hù)計劃實施聯(lián)邦對飲用水從源頭到終端用戶的全過程管理。該法還設(shè)定了飲用水控制污染物的滾動篩選機(jī)制，加強(qiáng)公眾參與和建立州飲用水循環(huán)基金計劃等，標(biāo)志著飲用水管理方面的成熟。
“嚴(yán)進(jìn)+嚴(yán)出+嚴(yán)罰”確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)
嚴(yán)進(jìn)：美國的水污染物排放許可證制度在進(jìn)水水質(zhì)控制上起到較好作用。美國對進(jìn)水水質(zhì)控制有重要的排污許可證制度，由衛(wèi)生局發(fā)放給排放污水于污水處理廠的排污單位。排污許可證保證了排放源在限期內(nèi)達(dá)到進(jìn)水限度和進(jìn)水標(biāo)準(zhǔn)，對水質(zhì)控制起到了很好的作用。
嚴(yán)出：美國的水污染物排放許可證制度同時對出水水質(zhì)做出嚴(yán)格規(guī)定。美國聯(lián)邦法律《清潔水法》的水污染物排放許可證制度規(guī)定，任何人從一個點源排放任何污染物進(jìn)入美國的水域，必須獲得“國家污染物排放清除系統(tǒng)”許可證，否則，即屬違法。因此污水處理廠最后的出水水質(zhì)受到聯(lián)邦排污許可證制度的制約，其排放水質(zhì)需要滿足清潔水法的規(guī)定，否則將受到嚴(yán)罰。
嚴(yán)罰：嚴(yán)厲的制裁措施確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)。比較我國與美國的制裁程度，我國水污染控制制度對違法者制裁偏輕，制裁范圍較窄，沒有威懾力；美國《清潔水法》中規(guī)定了眾多處罰條款，我們僅列舉數(shù)條，處罰的嚴(yán)厲程度可見一斑：
行政罰款：對違反污染物排放許可證制度和守法命令的，規(guī)定由法院處以每違法日高達(dá)2.5萬美元以下的行政罰款。
刑事制裁：措施主要有罰金和監(jiān)禁。對嚴(yán)重的違反行為可以處以高達(dá)25萬美元以下的罰金，或者15年以下的監(jiān)禁，或者二者并罰。
制裁面大：監(jiān)管對象除了違法排污者，還包括故意偽造、謊報法律規(guī)定上報或保存資料、故意偽造、破壞、篡改監(jiān)測設(shè)施和方法的人。
設(shè)立“清潔水州立滾動基金”，重點投入公共污水治理設(shè)施
“清潔水治理滾動基金”數(shù)額遠(yuǎn)高于聯(lián)邦政府投資數(shù)額，基金累計投入仍在逐年增加。“清潔水州立滾動基金”是美國各界公認(rèn)的、最大和最成功的向清潔水項目提供資金的聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付項目。根據(jù)美國環(huán)保局的統(tǒng)計，截止到2009年底，“清潔水州立滾動基金”共對24700個清潔水項目提供援助貸款，累計項目承諾（執(zhí)行貸款計劃）740億美元。
“清潔水州立滾動基金”重點投入公共污水處理設(shè)施。在2009年的“清潔水州立滾動基金”的累計投入740億美元中，96%投入到公共污水處理設(shè)施中，而在累計投入的96%金額中，有40%投入到污水二次處理，19%投資污水超深度處理，其余資金用于下水道等管網(wǎng)建設(shè)、暴雨及再生水利用等，可見資金大部分用于污水處理領(lǐng)域。
中美差距是國內(nèi)城鎮(zhèn)污水處理未來發(fā)展空間
我國城鎮(zhèn)污水治理與美國存在較大差距
我國城鎮(zhèn)污水的治理進(jìn)程及治理水平落后
隨著中國城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量污水的產(chǎn)生急需處理，但目前我國中小城鎮(zhèn)污水處理普及率還未實現(xiàn)國家規(guī)劃目標(biāo)，污水處理深度不夠，大批已建污水處理廠需要提標(biāo)改造。此外，我國大多數(shù)污泥未經(jīng)規(guī)范化處理處置。與美國相比，美國城鎮(zhèn)化已基本完成，污水處理能力已經(jīng)達(dá)到較高水平，目前美國主要發(fā)展的方向是污水的二次處理、針對保護(hù)性水源等重要水體的深度處理，美國污泥的資源化利用程度也遠(yuǎn)高于中國。綜上所述，我國城鎮(zhèn)污水的處理進(jìn)程及處理水平與美國存在差距。
�。�1）我國城鎮(zhèn)化尚處發(fā)展階段，中小城鎮(zhèn)仍需新增污水處理設(shè)施
與美國基本完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程不同，我國城鎮(zhèn)化尚處發(fā)展階段。截止到2010年底，美國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到82.3%，基本完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而我國城鎮(zhèn)化率僅49.7%，尚處于發(fā)展階段。
我國城鎮(zhèn)污水處理能力將隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展而持續(xù)增長，新增污水處理潛力在中小城鎮(zhèn)。我國“十二五”的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)為51.5％，屆時城鎮(zhèn)人口將超過農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)污水量持續(xù)增加，新增污水處理建設(shè)也必將繼續(xù)增長。在新增污水處理設(shè)施中，建制鎮(zhèn)等中小城鎮(zhèn)將是建設(shè)的重點。
�。�2）我國大批污水處理廠需提標(biāo)改造，多數(shù)污水需深度處理
對現(xiàn)有污水處理設(shè)施提標(biāo)改造、提高污水處理深度是目前美國提高出水水質(zhì)的重要手段。20世紀(jì)80年代前，美國切薩皮克海灣污染嚴(yán)重，藻類繁殖，赤潮頻發(fā)，生態(tài)惡化；1983年，切薩皮克海灣水污染綜合整治正式啟動，美國環(huán)保局經(jīng)過調(diào)查，認(rèn)定海灣的主要問題是富營養(yǎng)污染，主要原因是海灣流域14％的河流都含有較高濃度的氮磷，促使藻類繁殖，消耗水體種溶解氧，造成魚類及水生植物的死亡。經(jīng)過針對性的綜合整治，目前，切薩皮克海灣生態(tài)系統(tǒng)已大大改善，有各種魚類348種，鳥173種，水生植物2200余種。海灣濕地也得到了恢復(fù)、改善。海灣沿岸遍種了樹木，建立了綠化帶。
美國城鎮(zhèn)污水深度處理向超深度處理邁進(jìn)。切薩皮克海灣水污染控制僅為美國城鎮(zhèn)污水處理升級改造的眾多成功案例之一，2008年，美國50％的污水處理能力已達(dá)到深度處理。隨著美國許多流域開始執(zhí)行嚴(yán)格的營養(yǎng)物標(biāo)準(zhǔn)，研究界正在大力開發(fā)基于技術(shù)極限的處理技術(shù)(LOT)，為污水處理超深度提標(biāo)改造提供技術(shù)支撐。
我國污水排放標(biāo)準(zhǔn)的項目范圍在逐步擴(kuò)大，但項目限值與美國的污水排放標(biāo)準(zhǔn)限值存在差距。國內(nèi)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的項目范圍從最初的COD、BOD、SS，擴(kuò)展到營養(yǎng)鹽氮、磷的從嚴(yán)控制，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的項目在拓寬范圍，但從項目的限值來看，我國標(biāo)準(zhǔn)的限值比美國的限值寬松，存在提升空間。
同時，我國一級A污水處理廠占城鎮(zhèn)污水處理廠數(shù)量及規(guī)模比例過低。20世紀(jì)80年代前后，我國建設(shè)的城鎮(zhèn)污水處理廠，受到建設(shè)資金不足等因素制約，大部分處理工藝采用以去除懸浮物為核心的簡單一級處理；80年代中期，為了減少水中BOD等有機(jī)物引起的水質(zhì)黑臭，開始推行污水二級生物處理；90年代以后，城市水環(huán)境改善的需求日益提高，江河湖泊亟須控制氮磷污染以減輕水體富營養(yǎng)化，城鎮(zhèn)污水處理生物除磷脫氮工藝開始得到推廣應(yīng)用；進(jìn)入新世紀(jì)后，《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918～2002）的頒布和實施，進(jìn)一步提升了城鎮(zhèn)污水處理要求，明確了將一級A標(biāo)準(zhǔn)作為污水回用的基本條件，城鎮(zhèn)污水處理開始從“達(dá)標(biāo)排放”向“再生利用”轉(zhuǎn)變。截止到2010年底，在我國建成投入運營的污水處理廠中，按照一級A設(shè)計的污水處理廠，數(shù)量占比和規(guī)模占比僅分別為20.7%和15.4%，總體來看，比例過低。
我國大批污水處理廠需提標(biāo)改造。我國《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GBl8918～2002)中，最嚴(yán)格的一級A標(biāo)準(zhǔn)在部分區(qū)域仍不能滿足水環(huán)境質(zhì)量改善的需求，尤其是太湖、巢湖、滇池等敏感水域。隨著水環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高，我國大批污水處理廠需要進(jìn)行升級改造，增加脫氮除磷功能，大多數(shù)按二級標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的污水處理廠需要提升到一級A或一級B排放標(biāo)準(zhǔn)；部分按一級B標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的污水處理廠需要提升到一級A標(biāo)準(zhǔn)。
我國大量城市及地區(qū)規(guī)劃了污水處理廠提標(biāo)改造工作。大量城市及地區(qū)政府頒布了升級改造污水處理廠的計劃，我們在此列舉一部分具有代表性的城市及地區(qū)的污水處理廠升級改造規(guī)劃。
�。�3）我國污泥處理處置設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后于污水處理
發(fā)達(dá)國家污泥處理處置的主流技術(shù)路線是污泥農(nóng)用。歐美發(fā)達(dá)國家對污泥是否能夠農(nóng)用曾經(jīng)存在較大爭議，經(jīng)過長期研究、實踐、跟蹤調(diào)查及各方協(xié)商后，達(dá)成的一致意見是：鼓勵將污泥處理到一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（好氧發(fā)酵或厭氧消化），按照規(guī)定的操作程序優(yōu)先進(jìn)行農(nóng)業(yè)循環(huán)利用。
加快污泥處理處置與利用設(shè)施建設(shè)及投入在我國勢在必行。隨著我國城鎮(zhèn)污水處理率的不斷提高，城鎮(zhèn)污水處理廠污泥產(chǎn)量也急劇增加。截止到2010年底，我國年處理城鎮(zhèn)污水總量超過300億立方米，年產(chǎn)濕污泥總量超過2000萬噸，但污泥無害化處置率僅25.1%，大部分未進(jìn)行規(guī)范化的處理處置。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知》，“十二五”時期，規(guī)劃污泥無害化處置率在設(shè)市城市達(dá)到70%，其中在36個重點城市達(dá)到80%。目前來看進(jìn)展緩慢，差距很大，我國亟需加快污泥處理處置與利用設(shè)施建設(shè)及投入。
污泥處理處置建設(shè)及運行費用高昂，需要比較高的資金投入。污泥處理處置技術(shù)成本遠(yuǎn)高于污水處理成本，污水處理的盈利難以覆蓋污泥處理所有開支，且無害化處置程度越高，成本越高。“十二五”期間，我國污泥處理處置設(shè)施建設(shè)投資為347億元，但完全處理污泥，所需要的費用是一萬億元，347億元杯水車薪。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)污泥處理處置費用占污水處理廠總費用的比例為24%～45%，而美國等發(fā)達(dá)國家污泥處理處置費用占污水處理廠總費用的比例為50～70%；因此污泥處理處置在我國大規(guī)模展開需要比較高的資金投入。
�。�4）我國再生水回用事業(yè)尚處起步階段
與美國相比，我國技術(shù)路線發(fā)展滯后，難以持續(xù)保證出水水質(zhì)穩(wěn)定性和可靠性；水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制定工作起步較晚，且無配套法律法規(guī)；再生水成本受制于處理工藝及處理規(guī)模，成本較高；商業(yè)模式以政府指導(dǎo)、政府強(qiáng)制用戶使用為主，缺乏市場化機(jī)制。
美國污水回用技術(shù)路線的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變是由單項技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合系統(tǒng)技術(shù)。即從“以達(dá)標(biāo)排放為目的，針對某些污染物去除而設(shè)計工藝流程”，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以水的綜合利用為目的，將現(xiàn)有技術(shù)進(jìn)行綜合、集成，以滿足所設(shè)定的水資源化目標(biāo)”。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
污水處理廠二級處理工藝升級改造：洛杉磯、丹佛等城市的污水回用工藝中，二級處理工藝后普遍增加后處理工藝（即三級處理工藝，如多層濾料濾池之后加氯或用紫外線消毒），以用于市政綠化、高爾夫球場、洗車、污水處理廠內(nèi)工藝用水等；
污水處理廠三級處理工藝再增加深度處理：深度處理包括微濾膜、反滲透膜等，處理后的出水水質(zhì)可達(dá)到飲用水標(biāo)準(zhǔn)；
污水經(jīng)深度深度處理達(dá)標(biāo)后回注地下含水層做戰(zhàn)略儲備。
美國污水回用相關(guān)指導(dǎo)文件及法律法規(guī)編制工作開展時間早。早在1992年，美國EPA就編制了《水回用建議指導(dǎo)書》，為各州再生水回用提供指導(dǎo)；到2002年，大部分州已頒布再生水相關(guān)法律法規(guī)及技術(shù)指南；2004年，美國EPA出版《污水再生利用指南》，針對再生水不同用途，將污水處理方法分為不同等級。
各州針對不同再生水用途制定再生水利用水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，兼具嚴(yán)格性和靈活性。由于各州的再生水標(biāo)準(zhǔn)不同，我們在此以典型的加利福尼亞州再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為例。在加利福尼亞州再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中，對于污水處理水平及消毒效果（總大腸菌群數(shù)量）進(jìn)行了嚴(yán)格限定，雖然一些具體水質(zhì)指標(biāo)沒有限值規(guī)定，但必須符合加利福尼亞州公共衛(wèi)生署規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)；如果利用過程可能與人體接觸，再生水水質(zhì)必須達(dá)到嚴(yán)格處理水平。
加利福尼亞州在世界再生水利用居于領(lǐng)先地位。2003年，加州再生水年利用量已達(dá)到6億m³，而當(dāng)時我國幾乎沒有再生水利用量。下圖為2003年加利福尼亞州再生水利用的分布情況，由圖可見，加利福尼亞州再生水應(yīng)用于各個領(lǐng)域，以農(nóng)業(yè)灌溉居多；目前，再生水利用已經(jīng)成為加州水資源的有機(jī)組成部分。加利福尼亞州規(guī)劃，到2020年，再生水年利用量將達(dá)到25億m³，再生水利用率達(dá)到40％左右。
加利福尼亞州成功經(jīng)驗要素——規(guī)劃+嚴(yán)進(jìn)+標(biāo)準(zhǔn)+管理+風(fēng)控。加州再生水利用成功的主要因素包括科學(xué)規(guī)劃再生水利用、嚴(yán)格控制源水水質(zhì)、再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)簡單易行、管理責(zé)任明確、風(fēng)控體系完備。
我國再生水回用水平低。截止到2011年底，我國城鎮(zhèn)污水處理再生水生產(chǎn)能力26.8億立方米，城鎮(zhèn)污水再生利用率低于10%，可見我國再生水事業(yè)整體發(fā)展水平較低。
我國再生水利用事業(yè)與美國存在較大差距。差距主要體現(xiàn)在技術(shù)路線、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、成本、商業(yè)模式等方面：
技術(shù)路線：我國再生水利用技術(shù)路線沿襲美國，且難以持續(xù)保證出水水質(zhì)穩(wěn)定性和可靠性；
水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)：截止到目前，我國僅針對城市雜用水、景觀環(huán)境用水、工業(yè)用水、地下水回灌用水等再生水用途頒布了5個推薦性國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和頒布了1個強(qiáng)制性國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（《城市污水再生利用農(nóng)田灌溉用水水質(zhì)》），水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制定起步較晚，嚴(yán)格性和靈活性均低于美國；
成本：受制于處理工藝及處理規(guī)模，成本較高；
商業(yè)模式：政府指導(dǎo)、政府強(qiáng)制用戶使用是再生水行業(yè)最主要的商業(yè)模式。
我國水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系戰(zhàn)略地位不高，科學(xué)完善程度不足
我國現(xiàn)行的地表水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838～2002），對自然保護(hù)區(qū)、飲用水源地等用水水域劃分功能區(qū)，按照功能區(qū)要求，分別賦予Ⅰ類到劣Ⅴ類的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)值主要參考美國等發(fā)達(dá)國家的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。另外，水利部在江河湖庫等水域也劃定了具有特定功能水域，并提出相應(yīng)水質(zhì)目標(biāo)。我國水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與美國相比，戰(zhàn)略地位不高，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門，建立基于我國國情的、科學(xué)完善的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系仍待時日。
我國城鎮(zhèn)污水處理缺乏有效投融資機(jī)制
美國經(jīng)驗在于成立水業(yè)投融資平臺，利用政府資金有效撬動社會資本。美國政府早年即通過“清潔水州立滾動基金”計劃，根據(jù)美國EPA，截止到2009年，每1美元的聯(lián)邦政府投入，將撬動2.53美元的社會資本的投入，產(chǎn)生的“杠桿效應(yīng)”巨大，從而能夠?qū)崿F(xiàn)污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的“末端補(bǔ)貼”，補(bǔ)充經(jīng)費不足。
與美國相同的是，我國城鎮(zhèn)污水處理的投資主體也是政府資金及社會資金。其中，政府又分為中央政府和地方政府，中央政府主要站在國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高度，根據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃，從推動環(huán)境保護(hù)的角度進(jìn)行投資；地方政府主要站在區(qū)域的角度，對污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投資。社會資本投資主要是出于企業(yè)自身的發(fā)展和盈利需要。
與美國不同的是，我國城鎮(zhèn)污水處理的投資主要依賴政府。早在“九五”期間，我國污水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源即為中央預(yù)算內(nèi)資金、地方政府的配套資金等；1998～2002年，中央財政為拉動內(nèi)需，又以國債形式支持了大批城市污水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；截止到2008年，政府投資的項目比例在全部項目（已建項目+在建項目）中高于50%。
我國城鎮(zhèn)污水處理目標(biāo)單靠政府出資難以實現(xiàn)，社會資本亟需參與城鎮(zhèn)污水處理的建設(shè)與運營。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知》，“十二五”期間，全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃投資近4300億元，此項投資目標(biāo)單靠政府出資是難以實現(xiàn)的。問題的核心是政府財政出資的投資方式，給政府帶來巨大財政負(fù)擔(dān)、甚至財政赤字；受政治經(jīng)濟(jì)狀況影響，政府財政資金較難保證資金穩(wěn)定供給，不利于污水處理建設(shè)及運營的可持續(xù)性；隨著巨大資金需求和城市建設(shè)資金不足的矛盾日益凸顯，很多地方政府舉債建設(shè)污水處理設(shè)施，必將進(jìn)一步加重地方政府的財政負(fù)擔(dān)。社會資本亟需參與城鎮(zhèn)污水處理的建設(shè)與運營，引入社會資本的意義在于，一是解決政府“暫時性”的資金不足（而不是替代政府投資），二是通過市場化機(jī)制提高投資及運營效率。
社會資本進(jìn)入城鎮(zhèn)污水處理領(lǐng)域面臨諸多難題。社會資本企業(yè)雖然潛在可以使用的融資方式多，但實際應(yīng)用起來的的融資方式主要還是以銀行貸款為主，其融資門檻高，成功案例少，融資成本多在基礎(chǔ)利率上下浮動，融資成本較高。根據(jù)社會資本的性質(zhì)，可將社會資本做如下分類，由表可見，多數(shù)內(nèi)資社會資本企業(yè)融資方式單一、融資環(huán)境較差。
我國對社會資本的引導(dǎo)與支持力度不足。我國在融資渠道、融資成本、稅收、土地政策等方面引導(dǎo)與支持社會資本的力度不足：
融資渠道：我國社會資本以銀行貸款為主，其他融資渠道的支持力度較少。有些社會資本企業(yè)（如工程技術(shù)型內(nèi)資企業(yè)）自身的資金非常有限，而目前以商業(yè)銀行貸款為主的融資方式要求企業(yè)有較大比例的自有資金，這必然導(dǎo)致企業(yè)在投資一定數(shù)量的項目后無力做新項目，從而限制了社會資本作用的發(fā)揮；
融資成本：在以銀行貸款為主要的融資方式中，社會資本在污水行業(yè)中的貸款利率多在基礎(chǔ)利率上下浮動，對于社會資本來講，成本較高；
稅收：社會資本企業(yè)的稅收較高，從而提高其融資成本；
土地政策：社會資本企業(yè)的項目中，土地劃撥資金數(shù)量大、周期長，對社會資本企業(yè)造成壓力。
社會資本在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)難以展開。經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的中西部地區(qū)（非大城市）一般做不到全成本回收，城鎮(zhèn)污水處理廠的運營維護(hù)主要靠政府補(bǔ)貼維持，社會資本進(jìn)入的風(fēng)險很大。
從城鎮(zhèn)污水的治理進(jìn)展及治理水平、水質(zhì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、資金投入機(jī)制等方面來比較，我國與美國存在明顯差距。我們可從上述存在的差距分析、猜想國家未來的城鎮(zhèn)污水處理相關(guān)措施。
后續(xù)措施猜想
回顧我國“十一五”城鎮(zhèn)污水處理的發(fā)展歷程，我國城市污水處理能力快速提高，城市污水處理率已經(jīng)達(dá)到較高的覆蓋率；但在我國城鎮(zhèn)化速度不斷加快、城鎮(zhèn)污水排放量持續(xù)增加的背景下，參照上述與美國之間的對比差距，我們認(rèn)為，我國的后續(xù)工作重點可能在提高中小縣鎮(zhèn)污水處理能力、現(xiàn)有水廠升級改造、污泥處理處置、再生水利用、膜在污水處理升級改造及再生水利用中的應(yīng)用、成立水業(yè)投融資平臺等方面下大力氣，時間跨度可能長達(dá)十余年甚至更長，地方性、細(xì)節(jié)性的政策可能出臺。
提高中小縣鎮(zhèn)的污水處理能力：截止到2010年，我國縣鎮(zhèn)污水處理率60.1%，建制鎮(zhèn)污水處理率不足20%，未建成投運的污水處理廠主要分布在東北和中西部的省份；根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知》，“十二五”期間，我國新增城鎮(zhèn)污水處理能力投資1040億元，占總投資4300億元的24.2%，可能主要投資于中小縣鎮(zhèn)的新建污水處理設(shè)施，提高中小縣鎮(zhèn)的污水處理能力及其污水處理率；
現(xiàn)有污水處理廠升級改造：美國目前已將重心放在現(xiàn)有污水處理廠的二次處理、針對水質(zhì)要求高的水體的深度處理上。我國一方面要完成上述的新建任務(wù)，另一方面可能將要對現(xiàn)有污水處理廠進(jìn)行升級改造，提高出水水質(zhì)，滿足更高的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；
再生水利用業(yè)務(wù)可能在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、嚴(yán)重缺水城市及地區(qū)展開：我國可能將在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、嚴(yán)重缺水的城市及地區(qū)（如北京）率先展開再生水利用業(yè)務(wù)，如修訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，制定針對再生水的法規(guī)，提高再生水廠處理工藝的可靠性，保證再生水廠出水水質(zhì)的穩(wěn)定性等；
膜在污水處理升級改造及再生水利用的應(yīng)用可能擴(kuò)大：由于膜處理法具有占地面積小、出水水質(zhì)高、剩余污泥少等優(yōu)點，因此膜處理技術(shù)是國家鼓勵的發(fā)展方向，污水處理廠升級改造及再生水利用的項目非�？赡軆A向于使用膜處理法，膜的應(yīng)用領(lǐng)域可能擴(kuò)大；
污泥處理處置后續(xù)工作包括相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定及修訂、研究性價比高的技術(shù)及工藝、污泥處理處置項目融資等：在我國城市污水處理設(shè)施高速建設(shè)接近尾聲、污水處理建設(shè)向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的情況下，相應(yīng)的城市污泥處理處置設(shè)施建設(shè)還未大規(guī)模展開，污泥處理處置嚴(yán)重滯后于污水處理。因此，我們認(rèn)為國家下一步可能在以下三方面入手污泥處理處置：1、加強(qiáng)制定與修訂污泥處理處置的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，2、由于污泥無害化處理處置的高成本投資及運行費用，我國將在污泥無害化處理處置做技術(shù)儲備，研究性價比高的污泥無害化處理技術(shù)及工藝，3、“十二五”期間，國家計劃投資347億元治理污泥，投資金額杯水車薪，我國將探索污泥處理處置的融資平臺；
成立城鎮(zhèn)污水處理投融資平臺：我們預(yù)計，政府可能設(shè)立類似美國“清潔水州立滾動基金”的城鎮(zhèn)污水處理投融資平臺，由中央、省級等財政部門分別按照一定比例投入項目，資金由省級建設(shè)部門統(tǒng)一管理，通過成立城鎮(zhèn)污水處理投融資平臺解決城鎮(zhèn)污水的融資問題。2014年年初，環(huán)保部已在研究部署，搭建環(huán)保投融資管理平臺，吸引銀行等社會資金進(jìn)入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，研究建立環(huán)�；�；下一步，環(huán)保部還可能將明確基于政府投資與社會不同投資主體環(huán)保投融資政策改革重點與方向，研究制定金融機(jī)構(gòu)環(huán)境保護(hù)投入引導(dǎo)機(jī)制。環(huán)保部三大行動計劃中，《水污染防治行動計劃》投資約2萬億元，上述金額需由政府和社會投融資完成。
