隨著我國農(nóng)村人居和生活水平的不斷提高，農(nóng)村污水的排放量逐年增長，排水水質(zhì)也日趨復(fù)雜。據(jù)統(tǒng)計，目前我國城鎮(zhèn)污水治理工程均已達到90%的覆蓋率，但與此同時，農(nóng)村污水治理發(fā)展卻是“冰火兩重天”的局面，由此導(dǎo)致的農(nóng)村環(huán)境治理問題日益凸顯，解決迫在眉睫。

相較于城鎮(zhèn)化污水治理工作，農(nóng)村污水治理通常面臨幾大難題：首先，村鎮(zhèn)居民分布不集中，污水收集難度大;其二，無基本污水收集管網(wǎng)，建設(shè)成本投入大;再者，由于農(nóng)村外出務(wù)工人數(shù)較多，導(dǎo)致污水排放量較不穩(wěn)定;最后，由于其他不確定因素，導(dǎo)致污水水質(zhì)波動較大，治理難度加大。 
 

一 農(nóng)村污水處理行業(yè)政策背景

2015年4月，《水污染防治行動計劃》(即“水十條”)發(fā)布，要求推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治，加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，再一次使農(nóng)村水環(huán)境治理成為各界關(guān)注的焦點，并且明確規(guī)定以縣級行政區(qū)域為單元，實行農(nóng)村污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治。

2015年4月，財政部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》指出，“在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，對提高環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量，提升水污染防治能力與效率具有重要意義”。

2016年12月國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》指出，在“十三五”期間“推進13萬個行政村環(huán)境綜合整治，實施農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用示范工程，建設(shè)污水垃圾收集處理利用設(shè)施，梯次推進農(nóng)村生活污水治理”，將農(nóng)村生活污水治理引入國家規(guī)劃的層次，使得此類項目有更強的政策支持。

2017年7月，財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作(PPP)模式。

二農(nóng)村污水PPP項目運作路徑

項目運作方式

根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀，我國農(nóng)村污水處理PPP項目一般為新建項目，此類項目通常采用DBOT的模式，即：

(1)政府授權(quán)項目實施機構(gòu)，通過法定程序選擇有豐富污水處理行業(yè)運營經(jīng)驗社會資本或其聯(lián)合體;

(2)政府指定政府方出資代表，與選定的社會資本按各占一定比例的股權(quán)組建項目公司;

(3)根據(jù)政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)與項目公司簽署相關(guān)項目協(xié)議，授予項目公司PPP合作經(jīng)營權(quán)，在合作期內(nèi)負責本項目的投融資、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護、及移交等工作，并自行承擔約定的責任和風險;

(4)政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)根據(jù)《PPP項目協(xié)議》的規(guī)定以及相關(guān)的可用性和運維績效考核標準，向項目公司支付污水處理服務(wù)費;

(5)在合作期滿后，項目公司將所有項目設(shè)施資產(chǎn)完好無償移交給政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)或其指定機構(gòu)。

 

項目交易結(jié)構(gòu)

項目投融資結(jié)構(gòu)：根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》(國發(fā)〔2015〕51號)的相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合項目實際情況及金融機構(gòu)的相關(guān)要求，項目公司資本金最低為項目總投資20%，其他資金可通過銀行貸款、股東借款、基金、資產(chǎn)證券化等多元化方式籌集。如項目實際總投資超過估算總投資額，超額部分的資金應(yīng)由項目公司負責依法籌集。

項目股權(quán)結(jié)構(gòu)：按政府方與社會資本約定的注冊資本出資比例，雙方按實際約定的支付比例和支付方式確保資金按期到位。未經(jīng)實施機構(gòu)書面同意，項目公司不得減少其注冊資本;因投資總額和生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模等發(fā)生變化，確需減少的，在經(jīng)實施機構(gòu)同意并經(jīng)審批機關(guān)批準后，可履行相關(guān)法定程序減少注冊資本金，具體可根據(jù)項目情況設(shè)立鎖定期。

項目回報機制： 目前，農(nóng)村污水PPP項目在無法實現(xiàn)“使用者付費”的前提下，主要方向還是“政府付費”，根據(jù)財金[2014]156號文的要求，政府付費可按照項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素組合付費。農(nóng)村污水處理系統(tǒng)區(qū)別于城鎮(zhèn)化污水治理的集中處理模式，通常呈點狀分布，且污水處理設(shè)施規(guī)模偏小，按污水處理量進行付費，可能導(dǎo)致污水處理單價過高，特別是政府對污水處理量進行保底的情況下可能導(dǎo)致政府承擔過多的付費，因此政府付費通常項目的可用性和績效進行付費，使得測算后的污水處理單價處于合理水平，具體需根據(jù)不同項目屬性及特點建立明確的回報機制。

項目績效考核： 引入績效考核的目的是為政府支付的污水處理服務(wù)費提供準確可靠的依據(jù)，本項目具有公共性、長期性的特征，公共服務(wù)是否能夠滿足使用者或政府要求，以及長期運行過程中是否能夠始終滿足合同約定的標準要求，這些都需要通過績效考核予以認定。另外，亦可將公眾滿意度納入評價體系，建立公眾使用者與政府共同參與的綜合評價體系，或推廣第三方績效評價。

績效考核指標通常包括可用性績效考核和運維績效考核，主要對項目可用性及進入運營期后的運營維護進行考核，除設(shè)定出水水質(zhì)達標這一結(jié)果導(dǎo)向的考核指標外，還應(yīng)該建立過程導(dǎo)向的考核指標，針對農(nóng)村生活污水運營管理的特點，并根據(jù)國家發(fā)布的《農(nóng)村生活污水處理設(shè)施技術(shù)標準(征求意見稿)》中規(guī)定農(nóng)村污水建設(shè)運營的要求和標準，從污水收集、管網(wǎng)維護、設(shè)備管理、人員情況、排查檢查、安全管理、形象管理等一系列的過程管理都納入考核范圍，確保污水處理設(shè)施及管網(wǎng)的運營維護落到實處。

相關(guān)配套安排：政府方負責項目的立項、規(guī)劃選址、土地預(yù)審、環(huán)境影響評價以及節(jié)能登記備案等前期手續(xù)相關(guān)的批復(fù)文件;

政府方授權(quán)的實施機構(gòu)一般情形下，會將項目所需項目用地在合作期內(nèi)依法定程序無償提供給項目公司;

政府方授權(quán)的實施機構(gòu)在招標完成后一定期限內(nèi)，通常設(shè)定為一個月內(nèi)完成項目工程范圍內(nèi)相關(guān)土地的征地、動遷安置補償及三通一平等工作，并及時將建設(shè)土地移交給項目公司。

主要合同邊界

項目合同主要包括：PPP協(xié)議、股東合同、履約合同、融資合同、保險合同等。這里著重對主要的合同邊界項目資產(chǎn)權(quán)屬、政府支付方式及風險分配等容易引發(fā)合同雙方爭議的條款予以分析。

項目資產(chǎn)權(quán)屬：在財政部印發(fā)的《ppp項目合同指南(試行)》中對此沒有明確的概念描述，在發(fā)改委印發(fā)的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》中出現(xiàn)在第八條第5項：“項目資產(chǎn)權(quán)屬是指明確合作各階段項目有形及無形資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。項目資產(chǎn)主要包括土地和土地上的附著物、設(shè)施設(shè)備等”。PPP項目用地一般都是劃撥土地，不管是劃撥還是出讓，通常應(yīng)明確未經(jīng)政府批準，項目公司不得將該項目涉及的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方或用于該項目以外的其他用途。項目土地附著物、建(構(gòu))筑物、污水處理設(shè)施及設(shè)備等產(chǎn)權(quán)(所有權(quán))屬于政府方，在特許經(jīng)營期內(nèi)由項目公司使用，期滿后即由項目公司無償移交給政府或政府指定的單位。同時，在項目經(jīng)營期間獲得的各類知識產(chǎn)權(quán)通常也明確附隨整體項目移交政府方。

政府支付方式：污水處理服務(wù)費和運維績效服務(wù)費由市或縣財政或其授權(quán)的實施機構(gòu)按期支付給項目公司，PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府審核同意，財政部門將財政支出責任納入年度預(yù)算管理，報經(jīng)人大同意。同時，制定相應(yīng)的調(diào)價機制，根據(jù)運營維護期間的通貨膨脹情況(主要是指藥劑費、電費、設(shè)備維護及零部件更換費、污泥處理費、人工費、保險費及管理費用、稅費等)進行調(diào)整。

風險分配：風險分配結(jié)果的邊界很清晰，具體根據(jù)項目情況適時調(diào)整。在財政部合同指南中明確了該原則：項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。項目實踐中存在為規(guī)避利率波動對政府付費金額的影響，PPP合同將財務(wù)風險中的利率風險設(shè)置為雙方共擔，并設(shè)置相應(yīng)調(diào)價機制，當利率變動達到一定幅度即可啟動調(diào)價機制。

三農(nóng)村污水PPP項目改進方向

建立完善的技術(shù)路徑

技術(shù)路徑是項目的核心，項目應(yīng)根據(jù)進水水質(zhì)、選址、處理規(guī)模和周邊環(huán)境等因素，綜合考慮，選擇最優(yōu)處理技術(shù)、處理規(guī)模和項目選址，以便于污水收集量的統(tǒng)計，及污水排放量及排放水質(zhì)的計量和有效管控;亦也可以發(fā)揮社會資本的積極性，或聘請第三方機構(gòu)作技術(shù)支持，從而形成最優(yōu)項目技術(shù)方案。

建立完善的運營風險分擔機制

相比城鎮(zhèn)化污水處理項目，農(nóng)村污水處理項目通常單體規(guī)模較小，缺乏規(guī)模效應(yīng)，污水收集風險較大。為充分發(fā)揮社會資本的專業(yè)運營能力，污水收集風險主要由社會資本承擔，政府做好相應(yīng)的績效考核，并通過激勵機制及合理的風險共擔機制，以切實提高項目運營水平。

完善收益回報機制

由于農(nóng)村人口密度小，人員流動性大及農(nóng)村存在大量自備井等特點，農(nóng)村污水處理項目的收費難度相對較大。因此，為應(yīng)對收費難的問題，政府需結(jié)合當?shù)貙嶋H經(jīng)濟發(fā)展水平，在爭取國家經(jīng)濟補貼的同時，制定合理的收費機制，如按人口為收費基數(shù)，或?qū)⑵浼{入自來水費中一并收取。

建立完善的日常管理機制

農(nóng)村污水治理由于村鎮(zhèn)人口流動性大、無專業(yè)設(shè)備維護人員等原因，經(jīng)常出現(xiàn)設(shè)施老舊、設(shè)備空置等問題，最終導(dǎo)致污水處理系統(tǒng)形同虛設(shè)。建議由社會資本設(shè)立專門的技術(shù)人員分區(qū)定點對設(shè)備進行維護及更新，同時政府對其進行監(jiān)管，以保障農(nóng)村污水項目真正落到實處，為百姓謀福利，更為生態(tài)環(huán)境的建設(shè)優(yōu)化出一份力。