全面解析|污水處理PPP模式的運用（附污水廠PPP案例）

全面解析|污水處理PPP模式的運用（附污水廠PPP案例） 避免“廠網(wǎng)不配套” 、 “泥水不配套”等問題

 


 

全面解析|污水處理PPP模式的運用（附污水廠PPP案例）

   來源:PPP操作實務    

所屬頻道: 水處理  關(guān)鍵詞:污水處理 PPP 城鎮(zhèn)污水處理

 城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施是城鎮(zhèn)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施，是經(jīng)濟發(fā)展、居民安全健康生活的重要保障。“十二五”以來，各地和有關(guān)部門認真貫徹落實國務院辦公廳印發(fā)的《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，大力加強城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)力度，全國污水處理水平明顯提高。截至2015年，全國城鎮(zhèn)污水處理能力已達到 2.17 億立方米/日，城市污水處理率達到92%縣城污水處理率達到85%，全國城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)基本完成“十二五”規(guī)劃目標。但同時也應看到，污水處理設(shè)施建設(shè)仍然存在著區(qū)域分布不均衡、配套管網(wǎng)建設(shè)滯后、建制鎮(zhèn)設(shè)施明顯不足、老舊管網(wǎng)滲漏嚴重、設(shè)施提標改造需求迫切、部分污泥處置存在二次污染隱患、再生水利用率不高、重建設(shè)輕管理等突出問題，城鎮(zhèn)污水處理的成效與群眾對水環(huán)境改善的期待還存在差距。“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式取得實質(zhì)性進展的重要時期。為此，“十三五”期間應進一步統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，加大投入，實現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)由“規(guī)模增長”向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)變，由“重水輕泥”向“泥水并重”轉(zhuǎn)變，由“污水處理”向“再生利用”轉(zhuǎn)變，全面提升我國城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的保障能力和服務水平，使群眾切實感受到水環(huán)境質(zhì)量改善的成效。

2016年12月31日，住建部、發(fā)改委印發(fā)《“十三五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，指出積極引導并鼓勵社會資本參與污水處理設(shè)施的建設(shè)和運營，國家將根據(jù)規(guī)劃任務和建設(shè)重點，繼續(xù)對設(shè)施建設(shè)予以適當支持，并逐步向“老、少、邊、窮”地區(qū)傾斜。對暫未引入市場機制運作的城鎮(zhèn)污水處理及再生水利用設(shè)施，要進行政策扶持、投資引導和適度補貼，保障設(shè)施的建設(shè)和運營。完善城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)投融資體制。積極鼓勵跨地區(qū)、跨部門的合作，建立全國統(tǒng)一的市場，培育和發(fā)展專業(yè)化、規(guī)�；�的污水處理企業(yè)，健全以特許經(jīng)營為核心的市場準入制度，提高產(chǎn)業(yè)集中度。推進政府和社會資本合作(PPP)模式在城鎮(zhèn)污水處理領(lǐng)域的應用，鼓勵按照“廠網(wǎng)一體”模式運作，提升污水處理服務效能，避免“廠網(wǎng)不配套” 、 “泥水不配套”等問題。

政策法規(guī)

(一)政策

1、2015年4月2日，國務院印發(fā)《水污染防治行動計劃》，指出要鼓勵發(fā)展包括系統(tǒng)設(shè)計、設(shè)備成套、工程施工、調(diào)試運行、維護管理的環(huán)保服務總承包模式、政府和社會資本合作模式等。以污水、垃圾處理和工業(yè)園區(qū)為重點，推行環(huán)境污染第三方治理。(發(fā)展改革委、財政部牽頭，科技部、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等參與);引導社會資本投入。積極推動設(shè)立融資擔�；�金，推進環(huán)保設(shè)備融資租賃業(yè)務發(fā)展。推廣股權(quán)、項目收益權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、排污權(quán)等質(zhì)押融資擔保。采取環(huán)境績效合同服務、授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式，鼓勵社會資本加大水環(huán)境保護投入。(人民銀行、發(fā)展改革委、財政部牽頭，環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等參與)

2、2016年10月11日，財政部印發(fā)《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，指出在中央財政給予支持的公共服務領(lǐng)域，可根據(jù)行業(yè)特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。在垃圾處理、污水處理等公共服務領(lǐng)域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設(shè)資金補助。在其他中央財政給予支持的公共服務領(lǐng)域，對于有現(xiàn)金流、具備運營條件的項目，要“強制”實施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運用PPP模式，注重項目運營，提高公共服務質(zhì)量。

3、2016年10月20日，住建部、發(fā)改委、財政部、國土資源部和央行發(fā)布《關(guān)于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》，從拓寬投資渠道、優(yōu)化投資環(huán)境、完善支持政策等方面進一步為民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)提供切實的鼓勵、引導和便利，以期多方位、多環(huán)節(jié)、多平臺全力破除民間資本進入的各種隱性壁壘，形成政策合力，充分調(diào)動民間資本積極性，努力創(chuàng)造民間資本進入的公平、公開、公正的競爭環(huán)境，促進市政公用事業(yè)健康發(fā)展。

4、2017年2月6日，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導意見》，明確各級政府事權(quán)和投入責任，構(gòu)建事權(quán)清晰、權(quán)責一致、中央支持、省級統(tǒng)籌、縣級負責的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入體系。對農(nóng)村道路等沒有收益的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投入以政府為主，鼓勵社會資本和農(nóng)民參與。對農(nóng)村供水、污水垃圾處理等有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投入以政府和社會資本為主，積極引導農(nóng)民投入。對農(nóng)村供電、電信等以經(jīng)營性為主的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投入以企業(yè)為主，政府對貧困地區(qū)和重點區(qū)域給予補助。(國家發(fā)展改革委、財政部牽頭負責)支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。鼓勵按照“公益性項目、市場化運作”理念，大力推進政府購買服務，創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營模式。支持地方政府將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目整體打包，提高收益能力，并建立運營補償機制，保障社會資本獲得合理投資回報。對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目在用電、用地等方面優(yōu)先保障。(國家發(fā)展改革委、財政部、工業(yè)和信息化部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家能源局等負責)

 

(二)法規(guī)

為貫徹《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，促進城鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)和管理，加強城鎮(zhèn)污水處理廠污染物的排放控制和污水資源化利用，保障人體健康，維護良好的生態(tài)環(huán)境，結(jié)合我國《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》，制定本標準。本標準分年限規(guī)定了城鎮(zhèn)污水處理廠出水、廢氣和污泥中污染物的控制項目和標準值。本標準自實施之日起，城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物、大氣污染物的排放和污泥的控制一律執(zhí)行本標準。排入城鎮(zhèn)污水處理廠的工業(yè)廢水和醫(yī)院污水，應達到《污水綜合排放標準》(GB8978-2002)、相關(guān)行業(yè)的國家排放標準、地方排放標準的相應規(guī)定限值及地方總量控制的要求。居民小區(qū)和工業(yè)企業(yè)內(nèi)獨立的生活污水處理設(shè)施污染物的排放管理，也按本標準執(zhí)行。

廣東省汕頭市6座污水廠PPP案例全解析

汕頭市6座污水廠PPP項目是廣東省第一例污水處理設(shè)施PPP項目，由廣東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳牽頭組織實施PPP模式、中國投資咨詢有限責任公司(以下簡稱中國投資咨詢公司)擔任PPP咨詢顧問。項目內(nèi)容主要包括汕頭市潮陽區(qū)、潮南區(qū)等6座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)的建設(shè)和運營。項目自2014年12月開始籌劃，省、市、區(qū)三級政府緊密協(xié)作，借助中國投資咨詢公司的專業(yè)服務，進行諸多創(chuàng)新嘗試，助推汕頭市引入了國內(nèi)頂尖水務環(huán)保企業(yè)投資，將減輕政府當期財政壓力、提高運營效率，為廣東省乃至全國范圍內(nèi)采用PPP模式推進環(huán)�；�礎(chǔ)建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗。

廣東省經(jīng)過長期的工業(yè)發(fā)展后，環(huán)境污染嚴重，環(huán)境類基礎(chǔ)設(shè)施如污水污泥處理、垃圾處理設(shè)施建設(shè)運營相對滯后。據(jù)該省住建廳初步統(tǒng)計，廣東省粵東西北1023個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有886個鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚無污水處理設(shè)施，涉及項目總投資超過1000億，全省范圍內(nèi)亟需通過PPP模式借力社會資本，來快速解決環(huán)保類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)問題。廣東省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳希望利用PPP模式，在全省范圍內(nèi)推進一批環(huán)保類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，其中又以污水處理設(shè)施建設(shè)項目為主。由于PPP項目經(jīng)驗不足，廣東省住建廳迫切希望打造一個成功案例，作為在全省范圍內(nèi)推廣PPP模式的樣本。為此，由廣東省住建廳牽頭、汕頭市政府及項目相關(guān)區(qū)政府等具體組織實施的“汕頭市6座污水廠PPP項目”(后簡稱“本項目”)應運而生，并邀請中國投資咨詢公司項目的PPP咨詢顧問。項目于2014年底正式開始籌備工作，是廣東省首個環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP試點項目，將為廣東省制定相關(guān)規(guī)范性政策提供經(jīng)驗。

項目過程及成果

一、編制項目實施方案

2014年12月，經(jīng)廣東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳的介紹，中國投資咨詢公司的項目團隊(以下簡稱“項目團隊”)首次接觸汕頭市政府方代表，與汕頭市環(huán)保局、市污水處理管理中心就汕頭項目的基本信息進行溝通。之后，在汕頭市環(huán)保局的組織和協(xié)調(diào)下，項目團隊與汕頭市環(huán)保局、潮南區(qū)及潮陽區(qū)政府在市環(huán)保局進行了關(guān)于本項目信息和需求的討論會議，并正式展開了項目實施方案編制工作。并在汕頭市環(huán)保局、市污水處理管理中心的組織下，與潮南區(qū)及潮陽區(qū)政府的各相關(guān)部門召開了10多次溝通、討論會，針對項目實施方案進行逐條研究、確認。

二、協(xié)助編制財政承受能力與物有所值報告

在汕頭項目前期準備階段，財政部尚未頒布詳細的物有所值與財政承受能力的操作指引。項目團隊結(jié)合多年項目實踐經(jīng)驗，根據(jù)對于財政部相關(guān)政策文件的理解，率先嘗試幫助汕頭市、區(qū)政府探索兩項評估方案的編制工作。

2015年1月，項目團隊協(xié)助潮南及潮陽區(qū)財政局完成本項目物有所值及財政承受能力評估工作。2月中旬，兩區(qū)財政局分別完成了本項目的物有所值和財政承受能力的評估工作，并將相應的物有所值及財政承受能力評估報告上報至兩區(qū)政府審批。經(jīng)兩區(qū)政府審批通過的物有所值和財政承受能力評估報告成為本項目發(fā)布資格預審公告前的重要文件基礎(chǔ)。

三、編制招標文件與項目合同

項目招標文件與項目合同是PPP模式的重中之重，是整個項目順利運行的法律保障。完善的招標文件及項目合同能夠清晰地規(guī)定政府與社會資本雙方的權(quán)利與義務，減少未來出現(xiàn)“扯皮”現(xiàn)象的可能。

2015年2月中旬，在汕頭項目實施方案通過省住建廳審批后，項目團隊與廣東省政府采購中心在實施方案的基礎(chǔ)上，分別開始編制項目招標文件及合同文本。招標文件與合同文本的初稿編制完成后，在汕頭市環(huán)保局、市污水處理管理中心的組織下，經(jīng)與潮陽和潮南區(qū)政府展開多輪討論，對其中的條款進行了逐一審查。2015年3月底項目團隊編制完成本項目招標文件與4份合同定稿，并通過廣東省政府采購中心的審核。

 

四、政府公開招標采購社會資本

由于前期工作到位，項目方案設(shè)計科學、可行，采購流程科學規(guī)范，2015年2月17日，本項目資格預審公告一經(jīng)公布就吸引了包括柏林水務中國控股有限公司及中鐵四局集團有限公司(聯(lián)合體)、北京碧水源科技股份有限公司、北京城市排水集團有限責任公司及博天環(huán)境集團股份有限公司(聯(lián)合體)、北京桑德環(huán)境工程有限公司及桑德國際有限公司(聯(lián)合體)、北京首創(chuàng)股份有限公司、北控水務(中國)投資有限公司、廣東省廣業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司、深圳市水務(集團)有限公司、中節(jié)能水務發(fā)展有限公司及中環(huán)保水務投資有限公司(聯(lián)合體)、中山公用事業(yè)集團股份有限公司等11家國內(nèi)知名水務環(huán)保企業(yè)的參與，市場競爭充分，實施效果顯著。

在2015年6月，本項目經(jīng)過多輪政府采購流程后，最終正式確定北京碧水源科技股份有限公司中標項目第一包(潮南區(qū)3座污水廠)，中標價為年付費總額5489.61萬元;北京桑德環(huán)境工程有限公司和桑德國際有限公司(聯(lián)合體)中標項目第二包(潮陽區(qū)3座污水處理廠)，中標價為年付費總額5788.38萬元。兩家企業(yè)的中標報價較政府最高限價均大比例下浮，各項目報價平均下浮約33.4%，遠超政府方預期和業(yè)內(nèi)平均水平。

汕頭PPP項目成功簽約，成效顯著，意義重大。對于政府方來說，緩解了財政壓力，為欠發(fā)達地區(qū)推進污水垃圾等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)探索了一條新路子。通過采用合理的PPP模式，將總投資約15.6億元的財政壓力分攤到30年的項目建設(shè)運營維護期分年度支付，不但降低了政府負債，減輕了當期財政支出壓力，而且平滑了年度間財政支出波動。同時，提高了當?shù)匚鬯�處理設(shè)施建設(shè)和管理水平。此次中標企業(yè)都是污水處理技術(shù)水平高、綜合實力強、管理經(jīng)驗豐富的民營上市公司，對項目建設(shè)質(zhì)量、運營績效、回報機制、調(diào)價機制等提出了一系列規(guī)范化要求，有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場主體的技術(shù)和管理優(yōu)勢，實現(xiàn)政府和市場優(yōu)勢互補和雙贏。

項目案例評述

PPP項目的運作流程主要包括方案設(shè)計、項目采購、協(xié)議談判3大部分，各個部分環(huán)環(huán)相扣，每個環(huán)節(jié)的設(shè)計與實操都會影響項目最終的成果。作為PPP咨詢機構(gòu)，中國投資咨詢的項目團隊需要在深入了解項目特點的基礎(chǔ)上，設(shè)計匹配性較強的運作模式，并把握項目的采購全流程，以此確保項目最終的成果落地，為政府與社會資本創(chuàng)造一個“公平、共贏”的交易結(jié)果。

一、項目難點分析

PPP咨詢的主要工作之一是設(shè)計項目運作模式、交易結(jié)構(gòu)和交易流程。針對不同的項目，要結(jié)合項目實際特點進行分析研判，抓住項目核心問題并相應予以解決，才能實現(xiàn)咨詢結(jié)果最優(yōu)化。本項目包括汕頭市潮陽區(qū)、潮南區(qū)等6座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)的建設(shè)，合計污水處理總規(guī)模26萬噸/日，一期總規(guī)模13萬噸/日，總投資15.6億元。規(guī)模較大、項目分散，屬于典型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項目。

相對于較為成熟的城市污水處理廠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項目普遍存在著建設(shè)、運營難的現(xiàn)象，以下四方面問題尤其突出：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政資金有限，難以支撐污水處理廠項目的建設(shè)、運營。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)政府自身經(jīng)濟實力薄弱，污水處理費征收難度大，僅靠財政收入難以負擔污水處理廠的建設(shè)、運營成本。“新增項目沒錢建、存量項目用不起”成為各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項目的常態(tài)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠項目規(guī)模效應差，投資吸引力弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠處理規(guī)模較小，進水水質(zhì)復雜，配套管網(wǎng)工程量大，所以項目總投資較大、運行成本高、規(guī)模效應差，難以吸引社會資本。

第三，配套管網(wǎng)建設(shè)滯后，影響廠區(qū)運營。由于配套管網(wǎng)投資額相對較大、缺少運營收入，傳統(tǒng)PPP項目較少納入管網(wǎng)建設(shè)，導致管網(wǎng)工程建設(shè)資金較難籌集，管網(wǎng)建設(shè)嚴重滯后，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠由于無配套管網(wǎng)而常年“曬太陽”。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏配套支持，難以科學管理。污水處理設(shè)施“三分建設(shè)、七分管理”，管理驅(qū)動才能保證治理成效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往缺乏與污水處理相關(guān)的專業(yè)機構(gòu)、管理人才或技術(shù)人員，無法進行有效科學管理，污水治理成效堪憂。

 

圖1項目PPP模式框架圖

 

二、項目實施方案設(shè)計

為切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目難題，中國投資咨詢項目團隊與廣東省住建廳、汕頭市環(huán)保局、潮陽區(qū)及潮南區(qū)政府相關(guān)部門進行了多輪溝通，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠項目的具體特點，有針對性地設(shè)計“廠網(wǎng)一體、同步運作、多項目捆綁”的創(chuàng)新PPP模式(詳見圖1)：即本項目特許經(jīng)營期30年，在項目特許經(jīng)營期內(nèi)，由社會資本負責完成項目設(shè)施(包括廠區(qū)及管網(wǎng))的設(shè)計、投資、建設(shè)、運營和維護，提供污水處理和管網(wǎng)運營服務，并向政府收取污水處理費和管網(wǎng)運營維護費。政府方負責監(jiān)督、管理社會資本提供的服務，依照項目協(xié)議約定向其支付污水處理費和管網(wǎng)運營維護費。

本方案針對性地設(shè)計了以下三方面的創(chuàng)新，來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項目建設(shè)、運營難題：

第一，PPP模式運作配套管網(wǎng)項目。污水管網(wǎng)是典型的非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，如何靈活運用PPP模式解決非污水管網(wǎng)的建設(shè)和運營難題，是實施方案的核心。本項目采用DBFOT(設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-移交)模式，在項目特許經(jīng)營期內(nèi)，由社會資本負責廠區(qū)及配套管網(wǎng)的優(yōu)化設(shè)計、投資、建設(shè)及運營維護，政府方基于運營績效向其支付污水管網(wǎng)運營維護費，合作期滿后，社會資本將管網(wǎng)設(shè)施無償移交給政府。此模式通過政府直接購買服務的方式解決了配套管網(wǎng)建設(shè)運營難題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠配套管網(wǎng)建設(shè)提供了一種新思路。

第二，廠網(wǎng)一體同步運作。2015年2月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》(財建〔2015〕29號)，指出“城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實行廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體化運營”。為落實“廠網(wǎng)一體”的政策精神，并解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠管網(wǎng)建設(shè)落后導致整個項目難以運營的問題，本項目采用“廠網(wǎng)一體、同步運作、單獨核算”的機制。一方面，采用DBFOT模式賦予社會資本工作靈活性，統(tǒng)籌安排資金與工程規(guī)劃，真正做到配套管網(wǎng)與污水處理廠同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步投運;另一方面，鑒于污水廠處理廠區(qū)與管網(wǎng)的工程性質(zhì)、技術(shù)要求、運營維護模式、付費及調(diào)價機制等均存在較大差異。因此，將廠區(qū)與配套管網(wǎng)項目分開運作、單獨核算，并將本項目中6個污水處理廠分開核算，便于政府方進行差異化、針對性管理。

第三，多項目捆綁招標，發(fā)揮規(guī)模效應。單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠投資規(guī)模較小、建設(shè)較為復雜，對于水務企業(yè)投資吸引力較差。為增強項目的吸引力，發(fā)揮規(guī)模效應，引入資金實力雄厚，運營管理經(jīng)驗豐富的社會資本，保障項目建設(shè)質(zhì)量，降低運營成本，本項目將汕頭市內(nèi)6座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)捆綁招標，總體規(guī)模達到13萬噸/日，總投資達15.6億，充分發(fā)揮了規(guī)模效應，提高了項目對社會資本的吸引力。

三、項目采購環(huán)節(jié)規(guī)劃

PPP項目的采購流程是確保項目能夠成功落地的關(guān)鍵，是項目核心的交易環(huán)節(jié)，必須依法按規(guī)、合理公平地完成項目采購環(huán)節(jié)，才能實現(xiàn)“雙贏”的效果。本項目的采購環(huán)節(jié)主要存在以下三方面的問題：

首先，傳統(tǒng)工程類或服務類政府采購，項目內(nèi)容單一、流程制式化、條件規(guī)定落后，對招標平臺與機構(gòu)的要求較低。與傳統(tǒng)采購相比，PPP項目采購需求、采購合同、項目評審等都更為復雜，競爭方式、合同管理等也存在一定的特殊性，同時，PPP項目往往采購金額較大，交易風險和采購成本更高，所以必須選擇更具實力的專業(yè)采購平臺，加強PPP項目采購流程的管理。

 

其次，本項目涉及省、市、區(qū)、鎮(zhèn)四級政府，6座污水處理廠又分布在汕頭市內(nèi)6個不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采購過程中會因為各主體意見不一致而產(chǎn)生大量溝通成本，甚至導致項目無法推進。規(guī)劃采購流程時需提前考慮并相應解決這一矛盾。

再次，本項目投資規(guī)模大、涉及地域廣、建設(shè)困難多，且為省級試點項目，需要尋找在水務環(huán)保行業(yè)具有一定規(guī)模的龍頭企業(yè)，而不是簡單地通過最低價中標選擇成本最低的投資人。

為了解決上述問題，高標準、嚴要求、科學規(guī)范地實施項目采購，中國投資咨詢項目團隊針對性地在采購環(huán)節(jié)中進行了以下三方面操作：

第一，選用省級采購平臺，增加項目影響力。傳統(tǒng)政府采購項目為方便實施，通常選擇本地采購平臺。本項目堅持高起點、高標準、嚴要求運作，選擇在省級政府采購平臺--廣東省政府采購中心進行項目采購，采購全程得到了廣東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳的監(jiān)督與指導，公開公平操作，打消社會資本疑慮，增強項目影響力。

第二，實施機構(gòu)與采購主體相分離，加強協(xié)調(diào)力度。本項目中創(chuàng)新性地將項目實施機構(gòu)與采購主體相分離，增強各相關(guān)機構(gòu)的協(xié)調(diào)力度。項目的實施機構(gòu)為潮陽、潮南區(qū)環(huán)保局，而項目的采購主體則是汕頭市環(huán)保局。由項目采購主體統(tǒng)籌負責采購工作，協(xié)調(diào)區(qū)政府、區(qū)主管部門、咨詢機構(gòu)及采購代理機構(gòu)配合工作。這一架構(gòu)強化了項目工作的協(xié)調(diào)力度，提高了溝通效率，同時增加了政府方信用水平，提升社會資本的投資信心。

第三，資格預審設(shè)置高門檻，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”。本項目資格預審門檻設(shè)置高，目標企業(yè)定位為水務行業(yè)大型戰(zhàn)略投資運營商，其必須具有雄厚的投融資能力和豐富的污水處理項目投資、運營經(jīng)驗。這一設(shè)計避免了“劣幣驅(qū)逐良幣”，即由于低水平公司惡意報價導致優(yōu)質(zhì)投資人無法中標。最終，11家國內(nèi)頂級的水務公司參與并通過了資格預審，為實現(xiàn)合理、充分競爭奠定了基礎(chǔ)。

經(jīng)驗體會及建議

本項目在廣東省以示范案例的形式得到廣泛宣傳，受到了政府、運營商與產(chǎn)業(yè)資本的一致認可。在操作本案例的過程中，項目團隊有以下幾點經(jīng)驗以供分享：

一、對癥下藥，針對性解決項目問題

PPP模式是一種廣義的政企合作、項目開發(fā)的模式，并非一種簡單、可復制的地方政府融資工具。為了順利運作不同地域、不同行業(yè)、不同規(guī)則的項目，必須針對性地分析項目特點、難點，并相應給予解決方案。作為咨詢中介公司，要在扎實理論與豐富經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，因地制宜、對癥下藥，真正發(fā)揮自身價值。

二、發(fā)揮規(guī)模性效應，提供項目投資吸引力

PPP模式嘗試通過引入社會資本的方式來緩解地方政府的財政負擔與投資壓力，主要適用在財政負擔較大的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，但此類地區(qū)的潛在項目往往存在規(guī)模小、建設(shè)復雜、前期工作不足等各類問題，造成項目吸引力較差，無法吸引優(yōu)質(zhì)投資人，從而無法真正實現(xiàn)高質(zhì)量的投資、建設(shè)、運營服務。在這種背景下，將一定數(shù)量的小規(guī)模項目打包，發(fā)揮規(guī)模效應，統(tǒng)一引入運營型或投資型社會資本，能夠真正解決項目吸引力欠佳的問題。

三、尋找高質(zhì)量合作伙伴，實現(xiàn)共贏

PPP咨詢服務涉及政策、法律、財務、工程、專業(yè)技術(shù)等領(lǐng)域的經(jīng)驗、政府采購的操作、資本結(jié)構(gòu)的熟悉，單純通過一家中介機構(gòu)“大包大攬”、提供全部服務是效率極低的模式。中國投資咨詢應作為PPP咨詢服務的牽頭公司，尋找知名律所、采購平臺、融資機構(gòu)、設(shè)計院等高質(zhì)量合作伙伴，以最小投入為客戶提供最全面、優(yōu)質(zhì)服務，實現(xiàn)高投入產(chǎn)出比。同時，各類機構(gòu)能夠發(fā)揮集成效應和專業(yè)服務優(yōu)勢，以實現(xiàn)強強聯(lián)手與合作共贏，從而為政府方提供更加科學合理的PPP咨詢服務。

2015年可謂是PPP模式的元年，各地政府為推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極嘗試各類PPP模式的項目。在PPP項目迅速發(fā)展的同時，必然會伴隨著一系列問題。項目團隊在本項目咨詢的過程中，也發(fā)現(xiàn)了政府方在運作PPP項目時存在的幾點問題：一是各地政府在推進PPP項目時進度不一，部分政府或?qū)�PPP的理解仍較粗淺、或仍處在等待和觀望階段、或?qū)�PPP的實際操作缺乏能力和經(jīng)驗。二是項目選擇不合理，使用者付費的項目較少，部分項目的收益模式不夠明確。對于項目涉及的政府財政補貼，也并未對政府財政承受能力做出客觀評價。三是PPP項目在推進過程中仍存在部分政策障礙，如土地權(quán)屬的問題、存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的流程與稅費問題、當?shù)仄脚_公司能否參與本級政府PPP項目等問題。

在后續(xù)的PPP項目實施過程中，建議各地政府要抓緊政策梳理，規(guī)范政策解讀;加強機制建設(shè)，明確管理主體;梳理政策障礙，及時尋求上級相關(guān)主管部門支持;做實項目篩選過程，尋找真正適宜采用PPP模式的項目。

原標題:污水處理PPP模式的運用

 

溫馨提示：中國給水排水2017年中國城鎮(zhèn)污泥處理處置技術(shù)與應用高級研討會（第八屆）

主管單位：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部

主辦單位： 《中國給水排水》雜志社有限公司   

 

           中國市政工程華北設(shè)計研究總院有限公司

                    本次會議已開始征集論文和聯(lián)合主辦 協(xié)辦贊助單位 。

敬請聯(lián)系：   王領(lǐng)全    13752275003@163.com

 

 

 

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中國式PPP的樣子：落地項目模式全梳理 

 

文／ 朱振鑫（民生證券研究院PPP中心負責人）   來源： 民生宏觀

 

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2016年，地方投資迎來了久違的火爆。2016年1-4月，國內(nèi)新開工項目計劃投資額大幅增長近40%，這是2009年“4萬億”以來從未出現(xiàn)過的�；鸨�背后的推手是誰？PPP模式功不可沒。根據(jù)我們的統(tǒng)計，2014年9月以來PPP項目持續(xù)增長，累計簽約超過2萬億。有人說PPP是“走老路”，“小4萬億”，也有人說PPP是“新融資平臺”，這不完全對，但也不完全錯。財政部的數(shù)據(jù)顯示，全國正在招標的PPP項目達到8042個，總金額9.3萬億，一萬個人心中有一萬個PPP的樣子，實屬正常。

 

如果想要更清楚的理解PPP，不能只是自上而下理論分析，更重要的是自下而上的案例分析，這就是本文寫作的出發(fā)點。我們系統(tǒng)梳理了11個行業(yè)數(shù)十個已經(jīng)進入執(zhí)行階段的案例（所有項目均來自財政部PPP項目庫），中國式PPP的樣子已經(jīng)躍然紙上。

 

 

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1

從項目來源看，主要分存量項目和新建項目。

 

存量項目將前期通過審批、已在運行、但尚未完結(jié)的符合條件的項目轉(zhuǎn)化為PPP模式運作，主要是為了化解政府性債務風險，突破融資瓶頸，如樂陵市人民醫(yī)院遷建項目，之前已完成招標；新建項目是直接運用PPP模式開始從無到有新開始建設(shè)的項目的操作實施，如唐山世界園藝博覽會項目。目前的項目以新建為主。根據(jù)財政部第2期季報的統(tǒng)計，各地新建的PPP項目約占PPP項目投資額的91%，存量項目占9%。

2

從整體模式看，財政部一共明確界定了6種具體模式。    

        

包括委托—運營（OM）、管理合同（MC）、建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）和改建—運營—移交（ROT）。

 

按照政府與社會資本之間的權(quán)責大小可以分三大類：（1）外包類。政府權(quán)責最大，社會資本權(quán)責最小，僅僅是作為一個受托人。包括OM和MC，可視為傳統(tǒng)BT（建設(shè)-移交）的改良版，現(xiàn)在應用較少。（2）特許經(jīng)營類。政府權(quán)責較小，社會資本權(quán)責較大，現(xiàn)在大部分PPP項目均屬于此類，包括廣為所知的BOT，已滲透到各個行業(yè)中，如交通運輸中的濟青高鐵濰坊段、市政工程中的北京地鐵十六號線、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護中的浙江省麗陽溪水系綜合整治工程PPP項目、片區(qū)開發(fā)中的南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項目等。由此還衍生了DBFO（Design-Build-Finance-Operate，設(shè)計-建設(shè)-融資-經(jīng)營）、DBFOT（Design-Build-Finance-Operate-Transfer，設(shè)計-建設(shè)-融資-經(jīng)營-移交）、TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-經(jīng)營-移交)、ROT(Rebuild-Operate-Transfer，重構(gòu)-運營-移交)、BLOT(Build-Lease-Operate-Transfer, 建設(shè)-租賃-運營-移交)等多種模式，如生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護中的大理洱海環(huán)湖截污PPP項目和片區(qū)開發(fā)中的運城市大西高鐵客棧周邊片區(qū)采用DBFO模式運作，市政工程中的安徽省安慶市外環(huán)北路工程PPP項目按照DBFOT模式建設(shè)，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護中的安徽省安慶市污水廠網(wǎng)一體化PPP項目涵蓋了TOT、ROT和BOT三種模式，醫(yī)療衛(wèi)生中的滎陽市人民醫(yī)院整體建設(shè)PPP項目中引入了租賃，通過BLOT模式實施，合作方式日趨多樣化，更為靈活；（3）私有化類。政府的權(quán)責最大，社會資本的權(quán)責最小，合作最為深入。財政部所說的BOO模式算是私有化的一種。片區(qū)開發(fā)中的山東省東營市長城·創(chuàng)新港（一期）項目、養(yǎng)老中的銅川市老年服務中心項目、醫(yī)療衛(wèi)生中的樂陵市人民醫(yī)院拆遷項目、邵陽市中心醫(yī)院東院項目、黔南州獨山縣人民醫(yī)院建設(shè)項目均采用此種模式。

3

從SPV結(jié)構(gòu)看，PPP項目公司是依法設(shè)立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)營實體。 

 

項目公司一般為有限責任公司，股東以其出資額為限對公司承擔責任，公司以其全部資產(chǎn)對公司的債務承擔責任。

 

按照出資比例可分為兩類：一是有實力的社會資本全額出資設(shè)立，如交通運輸中的揚州市611省道邗江段工程項目和唐山市灤縣赤曹線灤州至青坨營段工程均由中標社會資本全額出資、市政工程中的北京地鐵十六號線B部分由京港地鐵全額投資；二是由政府和社會資本共同出資設(shè)立，現(xiàn)有規(guī)定明確表明政府在項目公司中的持股比例應當?shù)陀?0%、且不具有實際控制力及管理權(quán)。因此，在實際操作中，政府方占比不高，多為5%-30%，如浙江省麗陽溪水系綜合整治工程PPP項目中政府持股5%、濟青高鐵濰坊段項目中政府占10%的股權(quán)、山東省淄博市博山姚家峪生態(tài)養(yǎng)老中心PPP項目政府出資占比20%、青海省海東市樂都區(qū)污水處理廠PPP項目政府出資30%，但也有部分項目政府持股比例高達49%，如吉林(中國-新加坡)食品區(qū)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)園PPP（TOT）示范項目、云南省紅河州蒙開個地區(qū)河庫連通工程、樂陵市人民醫(yī)院遷建項目等。

4

從項目資金構(gòu)成看，PPP項目的資金來源包括兩類。 

 

一是項目資本金，指在建設(shè)項目總投資中，由投資者認繳的出資額，根據(jù)國務院相關(guān)規(guī)定，各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目的最低資本金存有差異：城市軌道交通項目為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運、機場項目為25%，鐵路、公路項目為20%，保障性住房和普通商品住房項目為20%，城市地下綜合管廊、城市停車場項目，以及經(jīng)國務院批準的核電站等重大建設(shè)項目，可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當降低。

 

二是外部融資，是指項目投資者通過金融市場融通的資金。種類較多：（1）配套貸款，通過政策性銀行和商業(yè)銀行按一定利率申請的貸款，如河北省大巫嵐至冷口（秦唐界）公路工程項目中項目資本金僅占20%、剩余80%的建設(shè)資金通過銀行貸款解決，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行紅河州分行為云南省紅河州蒙開個地區(qū)河庫連通工程項目提供融資；（2）資管計劃，由證券公司、基金子公司集合客戶的資產(chǎn)，投資于PPP項目，如濟青高鐵濰坊段項目中中郵證券代表社會資本持股90%，通過發(fā)行資管計劃，對接郵儲銀行的40億理財資金；（3）專項債權(quán)計劃或股權(quán)計劃，委托參與投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的信托投資公司、保險資產(chǎn)管理公司、產(chǎn)業(yè)投資基金管理公司或者其他專業(yè)管理機構(gòu)進行PPP項目投資，此種融資模式在國外運用較為廣泛，險資投資PPP項目比較常見，2014年12月，新華保險與廣州市政府共同成立“廣州（新華）城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金”，基金規(guī)模200億元，用于廣州市基礎(chǔ)設(shè)施和城市發(fā)展建設(shè)項目；（4）資產(chǎn)證券化，成立資產(chǎn)支持專項計劃，對符合要求的PPP項目進行證券化，通過發(fā)行不同期限和信用等級的資產(chǎn)支持證券，為PPP項目融資，如民族證券成立的“濮陽供水收費收益權(quán)資產(chǎn)支持專項計劃”，發(fā)行1-5年不等的五檔優(yōu)先級資產(chǎn)支持證券，用于購買濮陽市自來水公司的供水合同收益權(quán)；（5）項目收益?zhèn)�，為項目融資，債券募集資金用于特定項目的投資與建設(shè),如廣州環(huán)投南沙環(huán)保能源有限公司發(fā)行的“14穗熱電債”，規(guī)模8億元，期限為10年，資金投向廣州市第四資源熱力電廠垃圾焚燒發(fā)電項目；（6）信托計劃，信托公司成立專項信托計劃，為PPP項目籌集資金,如中信信托成立唐山世園會PPP項目投資集合資金信托計劃，為唐山世界園藝博覽會基礎(chǔ)設(shè)施及配套項目融資；（7）PPP產(chǎn)業(yè)基金，通過成立基金，發(fā)揮杠桿效應，對外募集資金，如蘇交科與貴州道投融資管理有限公司聯(lián)合發(fā)起的貴州PPP產(chǎn)業(yè)投資基金，投資方向主要是環(huán)保、交通、市政、水務、水利、水環(huán)境治理、生態(tài)修復、醫(yī)療、醫(yī)藥、大健康、海綿城市、智慧城市、城市地下綜合管廊等相關(guān)行業(yè)的股權(quán)及債權(quán)投資和融資租賃公司的股權(quán)投資。

5

從代表政府出資的主體看，一般分為三類。 

 

（1）地方平臺公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司，如安徽省安慶市外環(huán)北路工程PPP項目的政府代表方安慶市城市建設(shè)投資發(fā)展（集團）有限公司、大理洱海環(huán)湖截污PPP項目中大理洱海保護投資建設(shè)有限責任公司作為政府出資方。

 

（2）地方政府部門的關(guān)聯(lián)性企業(yè)，如河北省大巫嵐至冷口（秦唐界）公路工程中青龍滿族自治縣交通局下屬的青龍滿族自治縣卓盛公路管理有限公司作為政府方出資代表，海西高速公路網(wǎng)古武線永定至上杭段高速公路工程中龍巖市交通局指定的機構(gòu)代表政府出資。

 

（3）地方國資委控股的與項目相關(guān)的其他國有企業(yè)，如吉林(中國-新加坡)食品區(qū)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)園PPP（TOT）示范項目是由吉林食品區(qū)管委會委托吉林中新食品區(qū)華興資產(chǎn)運營開發(fā)管理有限公司作為政府代表入股。

6

從社會資本構(gòu)成來看，主要包括以下幾類。 

 

（1）金融投資機構(gòu)，負責項目資金的籌集，提升項目公司的投融資能力，如濟青高鐵中的郵儲銀行、云南省紅河州蒙開個地區(qū)河庫連通工程中的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。

 

（2）工程承包商，承擔項目的建設(shè)事宜，保障項目質(zhì)量、進度和安全，規(guī)避建設(shè)風險，如揚州市611省道邗江段工程項目的中標社會資本中電建路橋集團有限公司，負責工程的投資、融資、建設(shè)及運營維護。

 

（3）設(shè)備和技術(shù)提供商，適用于核心設(shè)備系統(tǒng)和關(guān)鍵技術(shù)要求高的核心設(shè)備技術(shù)類項目，有利于核心設(shè)備和技術(shù)的采購和交付、設(shè)備的運營和維護，如麗水市人口健康信息化PPP項目中運盛（上海）醫(yī)療科技股份有限公司作為設(shè)備和技術(shù)提供商中選。

 

（4）運營管理機構(gòu)，常用于運營管理復雜的綜合運營管理類項目，有利于項目運營、規(guī)避經(jīng)營風險，如北京地鐵十六號線中京港地鐵公司負責B部分的運營、管理。

 

（5）聯(lián)合體招標，為了增強競爭力，提高中標概率，同時分散自己不想承擔的責任，企業(yè)現(xiàn)在越來越多的通過聯(lián)合體投標。如重慶市曾家?guī)r嘉陵江大橋項目中由招商局重慶交通科研設(shè)計院有限公司、中鐵隧道集團有限公司、中交第二航務工程局有限公司聯(lián)合體作為該項目的社會投資方。

7

從社會資本回報機制來看，主要三類。 

 

（1）固定收益的債權(quán)類，社會資本的收益相對穩(wěn)定，事先已確定，如大理洱海環(huán)湖截污PPP項目中，政府承諾每年支付污水處理服務費以及截污服務費46680萬元（共計15年）。

 

（2）股權(quán)類，社會資本參與項目建設(shè)、運營，根據(jù)項目的運營成效進行分紅，如科左后旗甘旗卡鎮(zhèn)東區(qū)污水處理工程建設(shè)項目，政府對污水處理費進行單價控制，依據(jù)“保本微利”和合理計取凈資產(chǎn)利潤率的原則。

 

（3）介于兩者之間，政府為社會資本的投資回報設(shè)定最低利潤率，達不到時，政府會給予相應的補貼，但若運作良好，超過最低利潤率時，不予補貼，如吉林(中國-新加坡)食品區(qū)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)園PPP（TOT）示范項目，按投入注冊資本金最低收益率原則，保證合資公司前八年年注冊資本凈利潤率（稅后）達到8%（約為銀行五年期基準利率上浮30%計算），達不到8%時，財政部門給與補貼至8%，年凈利潤率高于8%時，財政部門不予補貼。當運營年凈利潤率超過30%時，按照5:5比例分成。政府用這部分收益來償還前期補貼（運營成本按審計結(jié)果確定）。

8

從退出機制來看，大致可分為兩類。 

 

（1）無償移交，大部分PPP項目屬于特許經(jīng)營類，待特許經(jīng)營期結(jié)束后補償移交給政府指定部門，如河北省大巫嵐至冷口（秦唐界）公路工程，在合作期限結(jié)束后，項目公司將該項目無償移交至政府指定機構(gòu)。

 

（2）由政府回購，如烏當區(qū)柏枝田水庫項目，在運營期的最后五年政府每年受讓中標社會投資人持有的SPV股權(quán)的20%。

 

 

 

在中央財政給予支持的公共服務領(lǐng)域，可根據(jù)行業(yè)特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。在垃圾處理、污水處理等公共服務領(lǐng)域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設(shè)資金補助。在其他中央財政給予支持的公共服務領(lǐng)域，對于有現(xiàn)金流、具備運營條件的項目，要“強制”實施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運用PPP模式，注重項目運營，提高公共服務質(zhì)量。 

來源：財政部

 

關(guān)于在公共服務領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知

財金[2016]90號 

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財務局： 

　　為進一步貫徹落實黨中央、國務院工作部署，統(tǒng)籌推進公共服務領(lǐng)域深化政府和社會資本合作（PPP）改革工作，提升我國公共服務供給質(zhì)量和效率，鞏固和增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，現(xiàn)將有關(guān)事項通知如下： 

　　一、大力踐行公共服務領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。各級財政部門要聯(lián)合有關(guān)部門，繼續(xù)堅持推廣PPP模式“促改革、惠民生、穩(wěn)增長”的定位，切實踐行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最新要求，進一步推動公共服務從政府供給向合作供給、從單一投入向多元投入、從短期平衡向中長期平衡轉(zhuǎn)變。要以改革實現(xiàn)公共服務供給結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大有效供給，提高公共服務的供給質(zhì)量和效率。要以改革激發(fā)社會資本活力和創(chuàng)造力，形成經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。 

　　二、進一步加大PPP模式推廣應用力度。在中央財政給予支持的公共服務領(lǐng)域，可根據(jù)行業(yè)特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。在垃圾處理、污水處理等公共服務領(lǐng)域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設(shè)資金補助。在其他中央財政給予支持的公共服務領(lǐng)域，對于有現(xiàn)金流、具備運營條件的項目，要“強制”實施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運用PPP模式，注重項目運營，提高公共服務質(zhì)量。 

　　三、積極引導各類社會資本參與。各級財政部門要聯(lián)合有關(guān)部門營造公平競爭環(huán)境，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類型企業(yè)，按同等標準、同等待遇參與PPP項目。要會同有關(guān)行業(yè)部門合理設(shè)定采購標準和條件，確保采購過程公平、公正、公開，不得以不合理的采購條件（包括設(shè)置過高或無關(guān)的資格條件，過高的保證金等）對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇，著力激發(fā)和促進民間投資。對民營資本設(shè)置差別條款和歧視性條款的PPP項目，各級財政部門將不再安排資金和政策支持。 

　　四、扎實做好項目前期論證。在充分論證項目可行性的基礎(chǔ)上，各級財政部門要及時會同行業(yè)主管部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。各級財政部門要聚焦公共服務領(lǐng)域，根據(jù)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）規(guī)定，確保公共資金、資產(chǎn)和資源優(yōu)先用于提升公共服務的質(zhì)量和水平，按照政府采購法相關(guān)規(guī)定擇優(yōu)確定社會資本合作伙伴，切實防止無效投資和重復建設(shè)。要嚴格區(qū)分公共服務項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務領(lǐng)域深化PPP改革工作，依托PPP綜合信息平臺，建立本地區(qū)PPP項目開發(fā)目錄。 

　　五、著力規(guī)范推進項目實施。各級財政部門要會同有關(guān)部門統(tǒng)籌論證項目合作周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配框架和政府補貼等因素，科學設(shè)計PPP項目實施方案，確保充分體現(xiàn)“風險分擔、收益共享、激勵相容”的內(nèi)涵特征，防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔過度支出責任，避免將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支出責任，規(guī)避PPP相關(guān)評價論證程序，加劇地方政府財政債務風險隱患。要加強項目全生命周期的合同履約管理，確保政府和社會資本雙方權(quán)利義務對等，政府支出責任與公共服務績效掛鉤。 

　　六、充分發(fā)揮示范項目引領(lǐng)作用。各級財政部門要聯(lián)合有關(guān)部門，按照“又快又實”、“能進能出”的原則，大力推動PPP示范項目規(guī)范實施。要積極為項目實施創(chuàng)造條件，加強示范項目定向輔導，指導項目單位科學編制實施方案，合理選擇運作方式，擇優(yōu)選擇社會資本，詳細簽訂項目合同，加強項目實施監(jiān)管，確保示范項目實施質(zhì)量，充分發(fā)揮示范項目的引領(lǐng)性和帶動性。要積極做好示范項目督導工作，推動項目加快實施，在一定期限內(nèi)仍不具備簽約條件的，將不再作為示范項目實施。 

　　七、因地制宜完善管理制度機制。各級財政部門要根據(jù)財政部PPP相關(guān)制度政策，結(jié)合各地實際情況，進一步建立健全本地區(qū)推廣實施PPP模式的制度政策體系，細化對地市及縣域地區(qū)的政策指導。要結(jié)合內(nèi)部職能調(diào)整，進一步整合和加強專門力量，健全機構(gòu)建設(shè)，并研究建立部門間的PPP協(xié)同管理機制，進一步梳理PPP相關(guān)工作的流程環(huán)節(jié)，明確管理職責，強調(diào)按制度管理、按程序辦事。 

　　八、切實有效履行財政管理職能。各級財政部門要會同行業(yè)主管部門合理確定公共服務成本，統(tǒng)籌安排公共資金、資產(chǎn)和資源，平衡好公眾負擔和社會資本回報訴求，構(gòu)建PPP項目合理回報機制。對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項目。對于使用者付費項目，涉及特許經(jīng)營權(quán)的要依法定程序評估價值，合理折價入股或授予轉(zhuǎn)讓，切實防止國有資產(chǎn)流失。對于使用者付費完全覆蓋成本和收益的項目，要依據(jù)合同將超額收益的政府方分成部分及時足額監(jiān)繳入國庫，并按照事先約定的價格調(diào)整機制，確保實現(xiàn)價格動態(tài)調(diào)整，切實減輕公眾負擔。 

　　九、簡政放權(quán)釋放市場主體潛力。各級財政部門要聯(lián)合有關(guān)部門，加強項目前期立項程序與PPP模式操作流程的優(yōu)化與銜接，進一步減少行政審批環(huán)節(jié)。對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務外包的PPP項目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進行招標。 

　　十、進一步加大財政扶持力度。各級財政部門要落實好國家支持公共服務領(lǐng)域PPP項目的財政稅收優(yōu)惠政策，加強政策解讀和宣傳，積極與中國政企合作投資基金做好項目對接，基金將優(yōu)先支持符合條件的各級財政部門示范項目。鼓勵各級財政部門因地制宜、主動作為，探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式，通過前期費用補助、以獎代補等手段，為項目規(guī)范實施營造良好的政策環(huán)境。 

　　十一、充分發(fā)揮PPP綜合信息平臺作用。各級財政部門要通過PPP綜合信息平臺加快項目庫、專家?guī)旖ㄔO(shè)，增強監(jiān)管能力和服務水平。要督促項目實施單位，依托PPP綜合信息平臺，及時向社會公開項目實施方案、合同、實施情況等信息。要加強信息共享，促進項目對接，確保項目實施公開透明、有序推進，保證項目實施質(zhì)量。 

　　各級財政部門要高度重視，切實發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，主動與有關(guān)部門溝通合作，合力做好公共服務領(lǐng)域深化PPP改革工作，更好地匯聚社會力量增加公共服務供給。 

　　財政部   

2016年10月11日

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