PPP模式與BT模式本質(zhì)區(qū)別
作者:潘曉娟 來源:中國經(jīng)濟導(dǎo)報
摘要:“不是所有的建設(shè)項目都需要套用PPP模式,有些項目根本與PPP不沾邊,生拉硬拽去湊數(shù)難免會出現(xiàn)‘偽PPP項目’,導(dǎo)致一些建設(shè)項目落實起來有困難。”中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟表示,在PPP框架下應(yīng)該摒棄BT模式,今年年中財政部再次強調(diào)將BT隔絕在PPP模式外有一定的政策導(dǎo)向作用。
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關(guān)鍵詞:PPP模式 BT模式
在國家相關(guān)部委的推動下,政府和社會資本合作(PPP)項目已經(jīng)成為本年度最熱的詞匯之一,各地對PPP的應(yīng)用項目也相繼落地。
在采訪中了解到,盡管PPP模式呈現(xiàn)出燎原之火態(tài)勢,但當(dāng)下一些地方仍然存在著錯誤的理念,誤以為BT(建設(shè)-移交)就是PPP,有個別地方甚至傾向于把所有建設(shè)項目都打著PPP的“旗號”,不管什么項目都往PPP模式上“硬拉湊數(shù)”。
“不是所有的建設(shè)項目都需要套用PPP模式,有些項目根本與PPP不沾邊,生拉硬拽去湊數(shù)難免會出現(xiàn)‘偽PPP項目’,導(dǎo)致一些建設(shè)項目落實起來有困難。”中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟表示,在PPP框架下應(yīng)該摒棄BT模式,今年年中財政部再次強調(diào)將BT隔絕在PPP模式外有一定的政策導(dǎo)向作用。
BT模式在PPP推出之前曾被叫停
在PPP模式被推廣后,人們一直對其真正的概念和內(nèi)涵認(rèn)識不清。尤其是,有些地方政府和個別專家學(xué)者在主觀上還認(rèn)為BT模式也是PPP模式的一個組成部分。
“BT項目融資模式早在2012年就曾經(jīng)被叫停過,那時國家還沒有推出PPP模式。”北京中建政研信息咨詢中心主任梁艦表示,BT不僅是現(xiàn)在不屬于PPP范疇,其過去作為融資方式也曾經(jīng)被國家叫停過。
2012年12月底,財政部、國家發(fā)展改革委、銀監(jiān)會和人民銀行等四部委下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(以下簡稱“463號文”),直指地方政府與融資平臺違規(guī)融資,主要出發(fā)點是“提示風(fēng)險,制止地方政府的違法違規(guī)融資行為,特別是攤派集資等”。463號文的第二條規(guī)定,“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。對符合法律或國務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項目,確需采取代建制建設(shè)并由財政性資金逐年回購(BT)的,必須根據(jù)項目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等,合理確定建設(shè)規(guī)模,落實分年資金償還計劃。”
“當(dāng)時之所以叫停BT這種項目融資模式,是因為其給地方政府帶來了很大的債務(wù)隱患。”財政部財科所研究員、中國公私合作研究專業(yè)委員會秘書長孫潔博士在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時指出,在政府財政緊張的情形下,BT拉動了城市的基礎(chǔ)建設(shè),但其帶來的負(fù)作用也是極大的。BT項目融資模式僅僅是強調(diào)建設(shè)環(huán)節(jié),這助長了一些地方政府不顧現(xiàn)實的盲目亂投資,直接弊端是形成了大量的政府債務(wù)。
“在BT模式下,工程承包商依靠BT項目進(jìn)行抵押獲得銀行貸款,建成后根據(jù)項目造價以及建設(shè)中的合理利潤來算一個造價,把項目移交出去。BT項目不是當(dāng)期的債務(wù),而是項目建好移交3年后的債務(wù),這些債務(wù)往往需要下一屆地方政府來承擔(dān)。”孫潔表示,因為BT沒有后期的運營環(huán)節(jié),建設(shè)后移交的工程質(zhì)量無法得到保障,容易滋生豆腐渣工程,這是當(dāng)時的463號文叫停BT模式的主要原因。
BT與PPP有著本質(zhì)的區(qū)別
“BT不是PPP的表現(xiàn)形式,其與PPP有著本質(zhì)區(qū)別”。孫潔言之鑿鑿地說,BT是一個短期的融資模式,僅強調(diào)建設(shè)環(huán)節(jié);而PPP強調(diào)的是項目建成后的管理,社會資本方通過提高管理效率和質(zhì)量來獲得相應(yīng)的投資回報,體現(xiàn)的是利益共享和風(fēng)險共擔(dān)的政府和社會資本合作的模式。PPP一個突出的特點就是長期性,其期限多在20年~30年之間。
據(jù)了解,BT模式是政府利用社會資金來進(jìn)行非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的一種融資模式,特指一個項目的運作通過項目公司總承包,融資、建設(shè)驗收合格后移交給政府或業(yè)主,政府或業(yè)主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程。梁艦對中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者介紹說,BT與PPP的區(qū)別很多。BT除了缺少經(jīng)營環(huán)節(jié)包括投資主體、金融體系的設(shè)計外,在整個交易結(jié)構(gòu)以及投資主體方面都與PPP有著很大的不同。BT的投資主體是建設(shè)施工企業(yè);而PPP模式中的建設(shè)只是其中的一個環(huán)節(jié),還包括運營環(huán)節(jié)。兩者的主體不同,資金來源、回款機制和退出機制也都不同。BT是政府全額回購,而PPP則是可以變成特許運營等,可以說BT和PPP的產(chǎn)品性質(zhì)也是不同的。
在梁艦看來,從項目屬性方面看,BT以建設(shè)工程為主,PPP項目種類或者范圍比較豐富,不再是單純的建設(shè)項目。BT與PPP的區(qū)別歸納起來主要體現(xiàn)在以下五個方面:一、運營期限不同,BT期限是三五年,PPP期限可能是20年、30年。二、運營方式完全不同,對工程質(zhì)量的要求也不同。BT一般是施工單位建成移交完之后,基本不再負(fù)責(zé)。PPP則需對全過程負(fù)責(zé),必須加強質(zhì)量管理。三、BT以政府發(fā)包為主,PPP是發(fā)揮資本的杠桿作用,可以一定程度上擴大資本的作用,擴大項目規(guī)模。四、PPP促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能方式。從中央政府來講,繼續(xù)擴大投資,保持經(jīng)濟增長。從地方政府來講,倒逼政府職能改革。五、從實施方式來講,BT是建設(shè)-移交(BT資金來源80%以上都是施工單位墊資),沒有運營和維護。PPP的資金是多種來源,另外有很長的運營期和維護期。
目前的體制機制導(dǎo)致BT依然有生存空間
李開孟表示,要認(rèn)清BT和PPP的關(guān)系,首先得弄清楚BOT和PPP是什么關(guān)系。PPP強調(diào)的是政府部門和社會資本之間合作的伙伴關(guān)系的建立,指的是雙方之間建立起一種利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的長期的可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系。而這種理念到底以什么方式來實現(xiàn)呢?可以通過不同的方式來實現(xiàn),既可以通過特許經(jīng)營的方式實現(xiàn),也可以通過政府采購購買服務(wù)的方式實現(xiàn),還可以以股權(quán)的形式來實現(xiàn)。
BOT則體現(xiàn)的是項目建設(shè)、運營、移交的具體過程,其強調(diào)的是項目能否建成、能夠有效運營以及能否正常移交。“而這些具體的活動背后,是否真正考慮了各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及可持續(xù)發(fā)展?顯然,從BOT的概念中并沒有體現(xiàn)出來。”李開孟分析說。
在李開孟看來,一個項目建成后20年能否還本付息、其風(fēng)險共擔(dān)機制是怎樣的等,這些對項目的參與各方來講都沒有動力去關(guān)心和了解。之所以如此,是因為一些地方政府只關(guān)注本屆的政績,只關(guān)注項目在本屆任期內(nèi)能否建成,建成了就會拉動當(dāng)?shù)氐腉DP。而恰恰是目前的體制機制以及考核評價體系,決定了從地方政府到項目承包商以及參與主體等,大家關(guān)注的都只是BOT的理念,并沒有真正深諳到PPP的理念。
“如果BOT沒有考慮到長期可持續(xù)的伙伴關(guān)系,它就不是真正的PPP。”李開孟對中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者強調(diào)說,盡管BOT走了建設(shè)-運營-移交等一系列程序,但它如果遺留下亂攤子,把矛盾移交給了后任者,沒有徹底體現(xiàn)出PPP的面向未來的可持續(xù)伙伴關(guān)系,它就不是真正的PPP。
李開孟表示,BT作為BOT的一種演變形式,其強調(diào)的是一種短期行為,只關(guān)注建設(shè)的過程,顯然就不是PPP。此前,在我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期,BT曾經(jīng)得到各地方的追捧,個別地方政府出現(xiàn)了急功近利和“大干快上”的投資建設(shè)局面。在這種考核機制和體制下,一些地方政府仍然樂于搞BT,因為政績上來了,而不情愿去實施真正的PPP。
再度重申“BT不屬于PPP”是非常必要的
當(dāng)前,在PPP的熱潮中,也出現(xiàn)了一些不和諧的音符。有業(yè)內(nèi)專家分析指出,PPP不是“筐”,不能把所有的建設(shè)項目都往PPP里裝,這種把任何項目都往PPP里裝的做法本身導(dǎo)向就是錯誤的。而且,把各類項目都包裝成PPP的激進(jìn)行為,也會造成投資效率下降等一系列問題。
在李開孟看來,政府部門應(yīng)該積極引導(dǎo)PPP的方向,此前的財政部57號文再次重申和強調(diào)“BT不屬于PPP”是非常有必要的。因為PPP模式是當(dāng)前我國改革的需要,是發(fā)展的需要,也是深化投融資改革的需要。今年6月25日,財政部對外發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號),要求加快推進(jìn)政府和社會資本合作項目示范工作,盡早形成一批可復(fù)制、可推廣的實施范例,助推更多項目落地實施。57號文的一大亮點是,規(guī)定政府和社會資本合作期限原則上不低于10年,對采用建設(shè)-移交(BT)方式的項目,通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項目,財政部將不予受理。
57號文規(guī)定了PPP項目合作期限原則上不低于10年,將杜絕原有的BT模式,就是因為BT模式忽視了項目的全生命周期,屬于“假PPP項目”。梁艦也表示,中建政研在為一些地方政府做咨詢服務(wù)的過程中發(fā)現(xiàn),有些地方政府幾乎所有項目都想做成PPP,這些項目的推出也幾乎沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),事實上其中很多項目并不適合PPP模式。“分析起來,為了往PPP模式上靠,一些幾千萬元的小項目,能夠在兩三年完成的也都人為地將期限拉長為十幾二十年,這不是真正的PPP。”梁艦分析認(rèn)為,這種現(xiàn)象會導(dǎo)致一些“偽PPP項目”的出現(xiàn),這個突出問題不容忽視。從地方政府層面來講,應(yīng)該在項目的發(fā)起環(huán)節(jié)就進(jìn)行嚴(yán)格的項目識別與篩選,才能確保PPP項目的順利實施。